CC BY
37
10. Официальный сайт Российского информационного агентства «Новости». URL: http:// www.rian.ru (дата обращения: 13.09.2007).
11. Гайдов В.Б. О некоторых полицейских полномочиях сотрудников правоохранительных органов // Полицейское право. 2007. № 1.
12. О милиции: Закон РФ от 18 апр. 1991 г. N° 1026-1 (с изм. от 15 июля 2009 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ РФ.
2009. № 31. Ст. 3997.
13. О привлечении к выполнению задач милиции лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, не являющихся сотрудниками милиции, а также стажеров во время испытательного срока: Приказ МВД России от 29 июля 2005 г. № 505 // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 32.
14. О видах контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 16 февр. 2008 г. № 94 // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 750.
15. Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении: постановление Правительства РФ от 16 февр. 2008 г. № 77 // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 735.
O.M. Durmanova Financial and Legal Aspects of Granting Certain State Powers to Local Authorities
Urgent issues of the forming a list of spending commitments of municipalities and their implementation are examined. Special attention is paid to the problems of the legal regulation of the institution of the expenditure commitments of a municipality in the budgetary legislation of the Russian Federation.
Key words and word-combinations: the expenditure commitments of a municipality, the classification of expenditure commitments of a municipality, the order of granting certain state powers.
Рассматриваются актуальные вопросы формирования перечня расходных обязательств муниципальных образований и их реализации. Особое внимание уделено проблемам правовой регламентации института расходных обязательств муниципального образования в бюджетном законодательстве РФ.
Ключевые слова и словосочетания: расходные обязательства муниципального образования, классификация расходных обязательств муниципального образования, порядок наделения отдельными государственными полномочиями.
УДК 347.73 ББК 67.402
О.М. Дурманова
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ
АСПЕКТЫ НАДЕЛЕНИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ
ПОЛНОМОЧИЯМИ
^В условиях сложившейся в связи с мировым экономическим кризисом ситуации особое значение приобретает проблема эффективности расходования бюджетных средств. Наиболее сложно обстоят дела с исполнением местных бюджетов. В их составе значительный удельный вес составляют денежные средства, поступающие с других уровней бюджетной системы Российской Федерации, в
том числе в целях обеспечения реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями постоянно обсуждаются в юридической литературе. В частности, отмечается, что одним из оснований установления расходных обязательств Российской Федерации является выделение субвенций субъектам РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации [1, с. 218]. В то же время в п. 2 ст. 58 Бюджетного кодекса РФ [2] предусмотрено, что передача полномочий региональных органов государственной власти осуществляется законом субъекта Федерации. Следовательно, вопрос о порядке наделения органов местного самоуправления полномочиями Российской Федерации оставлен законодателем без внимания.
В Бюджетном кодексе РФ также не определено понятие «наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями», не установлен перечень государственных полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, в бюджетном законодательстве отсутствует положение о том, какой федеральный либо региональный орган государственной власти обладает полномочиями по оценке целесообразности делегирования органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий. Нормативное закрепление этого положения является гарантией эффективности бюджетных расходов, повышения качества оказываемых гражданам Российской Федерации государственных услуг.
Из системного анализа ст. 58, 137 и 140 Бюджетного кодекса РФ следует, что в них предусмотрена возможность передачи органам местного самоуправления государственных полномочий в зависимости от вида муниципального образования. В частности, в ст. 58 БК РФ установлено, что представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по установлению дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. В ст. 140 БК РФ предусматривается возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления поселений. Однако эти положения не проработаны в теории бюджетного права.
Кроме того, не находятся в системной связи статьи Бюджетного кодекса РФ, в которых закреплены положения о видах государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов. Об этом свидетельствует ряд примеров. Так, в ст. 58 БК РФ установлено право региональных органов государственной власти наделять органы местного самоуправления полномочиями в сфере налогообложения доходов физических лиц. В ст. 137 БК РФ - право органов государственной власти субъектов Федерации передавать органам местного самоуправления районов полномочия по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по-
селений. Кроме того, закреплено право передавать полномочия субъектов РФ по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений (ст. 140 БК РФ).
В связи с изложенным можно сделать вывод, что в Бюджетном кодексе РФ не систематизированы нормы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, что препятствует их эффективному исполнению.
Практика взаимоотношений между разноуровневыми субъектами финансового права формируется достаточно продолжительное время. Однако в федеральном законодательстве до сих пор не закреплен единообразный механизм наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, хотя потребность в этом очевидна. Кроме того, нетрудно заметить и проблемы, порожденные данным обстоятельством.
В ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законами субъекта РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов [3]. Вследствие такой формулировки субъекты Федерации самостоятельно определяют соответствующие механизмы. Например, Закон Пензенской области «О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области...» [4, с. 11] предусматривает возможность передачи местным органам власти государственных полномочий Пензенской области в сфере социальной поддержки населения, по государственной регистрации актов гражданского состояния, по опеке и попечительству и другие.
Помимо упомянутого Федерального закона [3], вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нашли отражение и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее -Закон № 131-ФЗ). В соответствии со ст. 19 этого Закона передача государственных полномочий осуществляется только на основе федеральных законов и (или) законов субъектов Федерации. В то же время с 1 января 2008 г. действует ч. 4.1 ст. 20 упомянутого Закона, в которой предусматривается иной порядок наделения органов местного самоуправления такими полномочиями: на основе решения представительного органа муниципального образования.
В целях устранения наметившихся пробелов и коллизий, порожденных разночтениями в названных федеральных законах, представляется целесообразным дополнить ст. 19 Закона № 131-ФЗ положением о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также в соответствии с решениями представительных органов муниципальных образований в случаях, предусмотренных этим Законом. Это, на наш взгляд, не только устранит разночтения, но и будет способствовать повышению эффективности исполнения местных бюджетов.
Несовершенство механизма закрепления государственных полномочий за органами местного самоуправления во многом обусловлено отсутствием четкого разграничения расходных обязательств муниципальных образований в нормах бюджетного законодательства Российской Федерации. В ст. 15 Бюджетного кодекса РФ [2] определены две группы расходных обязательств муниципального образования:
1) обязательства, связанные с реализацией полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
2) обязательства, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
При формировании бюджетов органы местного самоуправления не всегда обращают внимание на различные перечни вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования. В целях повышения эффективности бюджетных расходов вполне обоснованным было бы на законодательном уровне закрепить перечень расходных обязательств с учетом видов муниципальных образований:
- расходные обязательства муниципального района по решению вопросов местного значения;
- расходные обязательства городского округа по решению вопросов местного значения;
- расходные обязательства городского или сельского поселения по решению вопросов местного значения;
- расходные обязательства внутригородской территории города федерального значения по решению вопросов местного значения.
Что касается второй группы расходных обязательств, связанных с реализацией отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, представляется целесообразным разделить их на две подгруппы в зависимости от способа закрепления: 1) обязательства, передаваемые во исполнение прямого указания в федеральных законодательных актах; 2) обязательства, передаваемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Важно иметь в виду, что в п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ установлена третья группа расходных обязательств, которая характеризуется следующими признаками:
- исполнение расходных обязательств, входящих в эту группу, связано с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти;
- вопросы, для решения которых устанавливаются расходные обязательства, не исключены из компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- наличие собственных финансовых средств (за исключением межбюд-жетных трансфертов) для исполнения расходных обязательств.
В отличие от расходных обязательств, предусмотренных ст. 15 Бюджетного кодекса РФ, обязательства третьей группы не связаны с решением вопросов местного значения муниципального образования, а также с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в установленном порядке.
В связи с этим представляется оправданным внесение в абзац 5 ст. 15 БК РФ изменения, изложив его в следующей редакции:
«В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение следующих расходных обязательств муниципальных образований:
- возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения;
- исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий;
- связанных с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Наряду с внесением изменений в акты бюджетного законодательства Российской Федерации целесообразным, по нашему мнению, принять нормативный правовой акт, в котором предусмотреть все вопросы, решение которых может быть отнесено к компетенции муниципальных образований, поскольку на данный момент единый перечень таких вопросов отсутствует, что в значительной мере осложняет формирование и исполнение местных бюджетов.
Библиографический список
1. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 19 мая 2010 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2010. № 21. Ст. 2524.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 8 мая 2010 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2010. № 19. Ст. 2291.
4. О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области: Закон Пенз. области от 22 дек. 2006 г. № 1176-ЗПО (в ред. от 23 окт. 2009 г. № 1814-ЗПО) // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2006. № 37 (ч. 1).
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 8 мая 2010 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822;
2010. № 19. Ст. 2291.
