CC BY
219
Научная дискуссия
Категория полномочий в диагностике российского федерализма и качества государственного управления1
В.Н. Лексин
1. Постановка проблемы. Что есть «полномочие»
Распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти крайне редко рассматривается в контексте проблематики российского федерализма, хотя этот вопрос, по моему убеждению, является первостепенным. Действительно, от того, как, почему и в каких пропорциях первоначально установлены (и затем постоянно перераспределяются) эти полномочия, напрямую зависят объемы работы органов государственной власти федерального «центра» и регионов, органов местного самоуправления, а также возможности их самостоятельной деятельности и все реалии «бюджетного федерализма». Сложившаяся схема разграничения полномочий стала своеобразным административным основанием федеративных отношений, позволяя «центру» реально стоять над субъектами РФ в роли определяющего содержание, контролирующего и в ряде случаев финансирующего выполнение их полномочий.
Слово «полномочие» появилось в русском языке еще в XVIII в. как производное от слов «полная» и «мочь». Сначала «полномочие» было «книжным словом», употребляемым в письменных текстах для обозначения полноты (реальности, властного характера и ресурсной обеспеченности) исполнения того, что кто-то (определенное лицо или орган) мог делать в связи с его статусным положением или поручением. За два с лишним века смысл этого слова практически не изменился, оставаясь таковым и в его производных (в первую очередь в слове «уполномоченный», т. е. наделенный полнотой всего необходимого для исполнения своей статусной роли или поручения). При широчайшем распространении «полномочие» остается одной из самых неопределенных юридических категорий, содержание которой раскрывается не в Конституции РФ и не
1 В статье представлены некоторые результаты работ, выполненных по программе фундаментальных исследований Президиума РАН № 31 «Роль пространства в модернизации России: природный и социально-экономический потенциал», проект 1.3 «Системная трансформация пространственной организации постсоветского общества: к новой конфигурации экономического, расселенческо-го и властного пространства».
в федеральных законах, а в процессе чтения «между строк» этих важнейших актов или в комментариях правоведов. При этом и на официальном, и на обиходном уровне часто происходит отождествление или необъясненные взаимопере-текания смысла понятий «полномочие», «предмет ведения» и «компетенция».
Предметом ведения в российской юридической практике принято обозначать конкретную сферу правообеспеченных властных действий государства, субъектов РФ и муниципальных образований (в ряде случаев — их органов и должностных лиц), и важно подчеркнуть, что в Конституции РФ это понятие разведено с «полномочиями». Так, в ст. 71 и 72 Конституции РФ сферы деятельности «центра» и совместно «центра» и субъектов РФ объединены понятием «ведение», а в ст. 73 появляется словосочетание «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ». Далее, в ст. 77 это словосочетание практически (без слова «вне») дублируется, т. е. и там «ведение» не отождествляется с «полномочиями по предметам ведения».
О «полномочиях» как о чем-то само собой разумеющемся и не связанным с «предметами ведения» последовательно сообщается в ст. 78 и 79 Конституции РФ: «Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» и «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами». Точно так же в блоке конституционных статей о Президенте РФ после перечисления его статусных отличий и сфер деятельности (характерны глагольные формы «принимает меры», «определяет», «представляет», «назначает», «отзывает», «принимает решение») в ст. 92 появляется интересующее нас понятие: «Президент РФ приступает к исполнению полномочий», «Президент РФ прекращает исполнение полномочий». Здесь же в тексте Конституции появляется слово «обязанности» («во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности»), видимо, адекватное понятию «полномочия».
Аналогичным образом возникает понятие «полномочие» и в конституционных статьях о Правительстве РФ. После перечисления в ст. 114 того, что оно «разрабатывает», «обеспечивает» и «осуществляет», все это называется «полномочиями» (в словосочетании «иные полномочия», т. е. сверх конкретно перечисленных направлений деятельности), а ранее (ст. 78) говорилось и о том, что «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Без упоминания особого типа «полномочий» не обошлись конституционные положения о местном самоуправлении, сфера деятельности которого была обозначена как решение населением (!?) вопросов местного значения». В ст. 132 указывалось, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями»... Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
Итак, можно предположить, что творцы Конституции РФ зачем-то отличали «полномочия» от «ведения», «предметов ведения» и «обязанностей». Добавлю, что «полномочия» не тождественны и «компетенции», которая, согласно
теории права, есть совокупность предметов ведения и полномочий, прав и обязанностей «центра» и регионов, государственных и муниципальных органов, а также органов управления организациями.
Что же в этом случае следует понимать под «полномочиями», реализация которых составляет основную содержательную часть деятельности разноуровневых органов власти и основное проблемное поле федеративных отношений?
Теоретически юридический смысл понятия «полномочия» трактуется как способность субъекта права совершать юридически значимые действия, которой он наделяется другим субъектом права. В прикладном понимании этого термина соединились право на соответствующую деятельность и обязанность ее выполнения (реализации права), а носителями так понимаемых полномочий становятся Президент РФ и Правительство РФ, государственные и муниципальные органы власти, представляющие их должностные лица и (менее интересующие нас в этом докладе) органы корпоративного управления. Особенностью полномочий в федеративной России является различное соотношение права и обязанности на различных уровнях власти. В полной мере это распространяется и на перераспределяемые полномочия.
Основываясь на вышеуказанных представлениях о правовой сущности полномочий и об их роли в формировании федеративных отношений, ниже рассматриваются основания для формирования их массива, практика перераспределения полномочий по уровням власти, соотношение полномочий и расходных обязательств, а также некоторые возможности упорядочения этой проблемы.
2. Массив полномочий
Анализ массива полномочий Российской Федерации (федерального «центра»), субъектов РФ и муниципальных образований показывает, что не только общегосударственная, но и региональная и муниципальная составляющие этого массива практически полностью установлены федеральными законами. На долю самостоятельно (в соответствии со ст. 73 Конституции РФ) сформированного и устанавливаемого региональным законодательством и муниципальными нормативными актами, а также на долю самостоятельно принятых сверх того дополнительных полномочий приходится менее 7% от общего их числа.
Первичная конструкция массива и распределения полномочий между органами власти создана ст. 71-73 и 130-132 Конституции РФ, где, как уже указывалось, был представлен перечень предметов ведения: а) Российской Федерации;
б) совместно Российской Федерации и субъектов РФ; в) только субъектов РФ (по «остаточному принципу»); г) «вопросов местного значения» (смысловой эквивалент федеральных и субфедеральных «предметов ведения») органов местного самоуправления с указанием на то, что эти органы могут к тому же наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Как уже отмечалось, понятие «полномочие» не является распространенным в тексте Конституции РФ, хотя специалисты в области современного российского права обнаруживают, что там в латентной форме зафиксированы, например, 23 «основных» полномочия, два полномочия в сфере «политических отношений» и три полномочия в сфере взаимодействия с органами государственной власти, которыми наделен
Президент РФ. За пределами же текста Конституции РФ, в федеральных и региональных нормативно-правовых актах «полномочия» становятся одним из их главных содержательных компонентов.
Примером выхода понятия «полномочие» из конституционной «тени» может служить Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», содержащий обширную главу «Полномочия Правительства РФ», разделенную на рубрики «Общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти» (ст. 12), «Общие полномочия Правительства РФ» (ст. 13), «Полномочия Правительства РФ в сфере экономики» (ст. 14), «Полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики» (ст. 15) и т. д., включая «Иные полномочия» (ст. 22), устанавливаемые Конституцией РФ (точнее, толкованием ее отдельных положений), федеральными конституционными и обычными законами, а также указами Президента РФ. В этом же законе есть также глава IV, регламентирующая полномочия Председателя Правительства РФ по организации работы правительства, полномочия заместителей Председателя Правительства РФ и полномочия федеральных министров. Всего специалисты обнаруживают только в этом законе около сотни полномочий, сверх предусмотренных гипотетическим перечнем «иных» или связанных с организацией работы членов Правительства РФ.
Хорошо известный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» зафиксировал перечень 75 самостоятельно (за исключением финансируемых субвенций) укрупненных полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения и десять групп собственных полномочий. Этот же закон установил, чем (какими нормативными актами) определяется перечень полномочий этих органов, на основе чего формируется перечень полномочий региональных органов по предметам совместного ведения субъектов РФ и Российской Федерации (договоры, соглашения) по предметам ведения Российской Федерации (федеральные законы, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, соглашения), причем определяющие этот перечень законы, договоры и соглашения должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов РФ и источники финансирования осуществления соответствующих положений, причем допускается (!) возможность обращения органов власти субъектов РФ в Правительство РФ с предложениями об установлении особого порядка осуществления переданных им полномочий. Показательно, что этот закон, определяя, кто и кому передает полномочия и несет ответственность за их выполнение, не содержит никаких требований к обоснованию целесообразности установления и передачи полномочий.
Кодексы и многие федеральные законы имеют отдельные разделы, содержащие перечни полномочий по предмету регулирования этих актов. Так, Градостроительный кодекс РФ в гл. 2 устанавливает десятки полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области градостроительства, причем регламентируются различные группы полномочий в этой области органами муниципальных районов. Аналогичные положения содержат Жилищный кодекс РФ и ряд
других нормативно-правовых актов. По отдельным группам полномочий федеральных органов государственной власти принимаются специальные законы; таков, например, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры народов Российской Федерации», гл. II которого определяет перечень соответствующих полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного населения (28 позиций), полномочия органов государственной власти субъектов РФ (8 позиций) и органов местного самоуправления поселений и городских округов (3 позиции).
Массив полномочий регионального и муниципального уровней расширяют и так называемые дополнительные, т. е. самостоятельно устанавливаемые субъектами РФ и муниципалитетами сверх обязательных (закрепленных нормами федеральных и региональных актов) полномочий при наличии в соответствующих бюджетах свободных средств. Такие «дополнительные» полномочия имеются у большинства органов государственной власти субъектов РФ и у ряда относительно благополучных в бюджетном отношении муниципалитетов. Исключительно широки установленные федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления, рассмотренные в четвертом разделе этой статьи.
По подсчетам рабочей группы по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, образованной в соответствии с Распоряжением Президента РФ № 425-рп от 27 июня 2011 г., массив полномочий органов власти разных уровней превышает 4,6 тыс. наименований. Подчеркну, что это только экспертная оценка, вероятно, неполного перечня полномочий, поскольку их официального общегосударственного реестра до сих пор не существует. Проблема, однако, не в том, что полномочий много, а в том, что их появление, распределение по уровням власти и исполнение с учетом федеративного устройства нашей страны процедурно не регламентируется и практически не обосновывается.
3. Перераспределение полномочий
С момента принятия Конституции РФ и до настоящего времени перечень полномочий органов власти федерального «центра», субъектов РФ и муниципальных образований не только постоянно пополнялся, но и перераспределялся, причем периодически делались попытки упорядочения уже накопленного массива полномочий (примером может служить принятый в 1999 г. Федеральный закон 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). Наиболее кардинальная трансформация схемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти произошла в связи с принятием Федерального закона 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», Федерального закона 131-ФЗ «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и федерального закона 122-ФЗ от 22.08.2004 с самым длинным названием (55 слов), который часто связывают только с «монетизацией льгот». Принятие же последнего закона привело к пересмотру базовых положений 155 ранее принятых федеральных законов (включая Бюджетный и Налоговый кодексы РФ) и прекращения действия 41 федерального закона; соответственно, потребовалось изменить положения нескольких тысяч законов субъектов РФ.
Среди многих новаций, внесенных названными законами в схему распределения полномочий, следует отметить: 1) установление исчерпывающего (закрытого) перечня из 41 полномочия (вопросов, сфер регулирования) органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в РФ, а также исчерпывающего (закрытого) перечня вопросов местного значения для муниципальных образований каждого типа (поселений, муниципальных районов и городских округов); 2) декларирование недопустимости предопределения федеральными законами объема расходов (нормативов, видов и размеров льгот, пособий и т. д.) бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) на реализацию соответствующих полномочий; 3) наделение органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления полномочиями федеральных органов государственной власти только при условии предоставления субвенций из федерального бюджета. Там же были декларированы приемлемость и желательность меж- и внутрирегиональных различий в нормативно-правовом регулировании и в осуществлении (финансировании) полномочий, функций, бюджетных услуг, отнесенных к ведению органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Отмечу, что выполнение всех этих принципиальных положений происходило в лучшем случае формально.
Процесс перераспределения полномочий с тех пор не останавливался, и его лишь в некоторой степени притормозили указы Президента РФ и правительственные постановления о реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти в связи с проведением первого и второго этапов административной реформы (2004-2008 гг.). В настоящее время очередной пересмотр схемы разграничения полномочий по уровням власти был инициирован в середине 2011 г. известным поручением Президента РФ Правительству РФ о разработке предложений по «децентрализации полномочий» и формированием двух рабочих групп, возглавлявшихся заместителями Председателя Правительства РФ Д.Н. Козаком и А.Г. Хлопониным. Эти предложения должны были к тому же в значительной степени скорректировать число и объем полномочий сотен территориальных органов федеральных органов власти, в которых в конце 2011 г. работали (без учета занятых в территориальных правоохранительных органах, в сфере обороны и безопасности) сотни тысяч человек.
Огромная аналитическая работа, проведенная указанными группами совместно со специалистами комитетов Совета Федерации и Аналитического управления его Аппарата, позволила экспертно рассмотреть около тысячи (!) предложений, поступивших из правительств и администраций субъектов РФ, и сделать ряд любопытных обобщений и выводов. При этом аналитики отмечали, что не всегда последовательный и внутренне противоречивый процесс
перераспределения полномочий уже нашел отражение в более чем 200 законодательных актах только федерального уровня и что число таких актов постоянно увеличивается. Были подтверждены ранее выявленные во многих исследовательских работах такие негативно оцениваемые явления, как фактическое исключение из компетенции субъектов РФ либо ослабление многих полномочий, отнесенных Конституцией РФ к предметам совместного ведения, и недостаточный учет интересов субъектов РФ при чрезмерном ведомственном регулировании со стороны федеральных органов исполнительной власти.
Анализ проводимых преобразований в сфере разграничения полномочий показывает, что такие действия недопустимо редко исходили из принципа соответствия полномочий тому уровню власти, на котором они могут наиболее эффективно реализовываться с учетом интересов населения (принципа субсидиарности), а многие аспекты общественных отношений вообще не нашли своей регламентации в предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения (в сферах миграции, экологического контроля и др. В свою очередь, субъекты РФ имеют недостаточно полномочий в сфере природопользования и в ряде сфер экономической деятельности, которые могли бы в значительной степени снять остроту недостаточного налогового потенциала регионов. Это тем более важно потому, что самой острой проблемой остается ресурсное (финансовое, бюджетное, налоговое) обеспечение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при вопиющем дисбалансе между объемом полномочий, закрепленных за тем или иным уровнем власти, и уровнем их финансового обеспечения. Например, не компенсируется субвенциями из федерального бюджета даже содержание переданного в собственность субъектов РФ федерального имущества, необходимого для осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий.
В ходе очередного сбора предложений по рассматриваемому вопросу субъекты РФ предлагали передать на федеральный уровень около 250 полномочий, причем по отдельным их направлениям мнения были весьма консолидированными. Так, 38 субъектов РФ предложили передать (вернуть?) «центру» 64 полномочия в сфере социального обеспечения отдельных категорий граждан, 26 субъектов РФ — 61 полномочие в сфере лесных, земельных, водных отношений, недропользования, экологии охраны и использования животного мира, 20 субъектов РФ — более 30 полномочий в сфере здравоохранения и регулирования доступности лекарственных средств, 11 субъектов РФ — 13 полномочий в сфере образования, науки и научно-технической политики. Предлагалось также передать на федеральный уровень от 5 до 10 полномочий практически по всем сферам деятельности исполнительных органов, в том числе полномочия по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей, по предоставлению мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу (предложение 13 субъектов РФ), награжденным орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной Войны, а также жертвам политических репрессий.
Симптоматичны предложения субъектов РФ о передаче на федеральный уровень полномочий по обеспечению жилыми помещениями по месту житель-
ства и вне очереди жилой площадью (не ниже установленных социальных норм) не только детей-сирот, но и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения после окончания пребывания в образовательном учреждении (или учреждении социального обслуживания), в учреждениях всех видов профессионального образования, после окончания службы в рядах Вооруженных сил РФ, после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.
Одновременно от субъектов РФ поступили предложения о передаче с федерального на региональный уровень около 700 полномочий, причем, как и в первом случае, выявились устойчивые зоны общих интересов. Так, 56 субъектов РФ предлагали передать на региональный уровень около 270 полномочий по регулированию лесных, земельных и водных отношений, а также полномочий в сфере недропользования, экологии и животного мира, 27 субъектов РФ — 63 полномочия в сфере социального обеспечения отдельных категорий граждан, 15 субъектов РФ — 46 полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства и регулирования тарифов, 13 субъектов РФ — 32 полномочия в сфере градостроительства. Весьма частными были предложения по закреплению полномочий за субъектами РФ в сфере охраны окружающей среды, в том числе полномочий в части принятия нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ, полномочий по осуществлению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъектов РФ, и по осуществлению администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Показательно, что до сих пор выполнение многих полномочий, которые субъекты РФ предлагают передать им полностью, дублируется органами государственной власти субъектов РФ и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Так, например, дублируются полномочия по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам и полномочия по осуществлению контроля за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых. Таких примеров — сотни.
4. Полномочия и расходные обязательства
Перечни, фактическое содержание и необходимые финансовые и иные ресурсы для исполнения полномочий, закрепленных за федеральным «центром», субъектами РФ и муниципальными образованиями, определяют все реалии важнейшего компонента российских федеративных отношений — бюджетного федерализма. Общая скудость доходной части всех бюджетов (среднедушевые бюджетные доходы в России намного ниже, чем, например, в США, Великобритании, Германии и ряде других стран) и преимущественная концентрация бюджетных доходов на федеральном уровне не позволяют всем, кроме «центра», исполнять социальные и иные обязательства перед гражданами. Это неизменно
ставит региональные и муниципальные власти в положение недостаточно исполняющих закрепленные за ними полномочия и по объему, и по качеству предоставляемых гражданам услуг. Таково еще одно следствие ранее отмеченного дисбаланса между распределенным по уровням власти объемами полномочий и собственными бюджетными ресурсами «центра», субъектов РФ и муниципалитетов, или, иначе говоря, между объемом полномочий и соответствующими расходными обязательствами.
В особо кризисные годы сбалансированность бюджетов собственными средствами демонстрировали в 2008 г. всего три субъекта РФ, в 2009 г. — два, в 2010 г. — только один (Ямало-Ненецкий округ), и лишь в конце 2011 г. их число восстановилось до девяти. Но и тогда 20 субъектов РФ не покрывали собственными доходами от 30 до 50% расходов по исполнению своих полномочий, а десять субъектов РФ — не покрывали и половины таких расходов. Так называемая доля финансовой помощи, поступающей из «центра» в бюджет Республики Дагестан, составляла более 70%, в бюджет Чеченской Республики — более 85%, а в бюджет Республики Ингушетия — почти 90%. Естественно, что это вызывает вопрос о правомерности единообразного наделения всех субъектов РФ одним и тем же объемом полномочий, который в большинстве субъектов РФ может быть исполнен только за счет «центра», аккумулирующего основную часть доходов, формирующихся на территориях всех без исключения субъектов РФ, в первую очередь тех, которые сумели обеспечить определенную бюджетную независимость и при меньшей централизации бюджетных ресурсов оказались бы способными к значительно большим успехам в реализации своих полномочий2.
Во все предыдущие годы зависимость исполнения субъектами РФ установленных «центром» обязательств от собранных в «центр» доходов постоянно возрастала. Увеличивалось число регионов, получавших дотации (в 2008 г. их было 65, в 2010 г. их стало 71), почти в два раза за этот период возросли объемы средств, перечисляемых в субфедеральные бюджеты из Федерального фонда поддержки регионов и т. д. В перспективе (если ориентироваться на положения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов») пропорции межбюджетных трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, направляемых «центром» в бюджеты субъектов РФ, будут претерпевать некоторые изменения, но суть отношений «центра» и регионов сохраняется: может произойти лишь небольшая децентрализация в части распределения полномочий, но и параметры этой децентрализации, и схема перераспределения собранных «центром» бюджетных ресурсов остаются неизменными. Об этом откровенно говорится в «Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
Следует отметить, что несоответствие объема полномочий и имеющихся для их исполнения ресурсов, характерное для отношений федерального «центра» и регионов, полностью воспроизводится на уровне муниципалитетов, для которых «центром» становится не только федеральный «центр», но и субъект
2 Доля ресурсов консолидированного бюджета (Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления), остающиеся у регионов и муниципалитетов на реализацию их законодательно установленных и переданных полномочий, снизилась с недопустимо малой величины 45% в 2005 г. до 27% в 2010 г. с адекватным ростом межбюджетных трансфертов в эти же годы с 24 до 63%.
РФ, в границах которого они расположены. Ни о какой самостоятельности в исполнении установленных федеральным «центром» и субъектами РФ полномочий, равно как и в бюджетном обеспечении связанных с этим расходных обязательств, у подавляющего большинства российских органов местного самоуправления не было, нет и в среднесрочной перспективе не будет.
Законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят в конце 2003 г.) за различными типами муниципальных образований было закреплено от 20 до 27 «вопросов местного значения», но уже к началу 2012 г. перечень этих «вопросов» возрос у муниципальных районов с 20 до 34 позиций, у городских и сельских поселений — с 22 до 36, и у городских округов — с 27 до 42. Помимо этого, муниципальным образованиям федеральными и региональными законами вменено много так называемых государственных полномочий, причем число только переданных федеральных полномочий за последние семь лет возросло вдвое.
Во многих субъектах РФ в период, назначенный для полного вступления в силу положений второй муниципальной реформы (2006-2008 гг.), среднее число региональных государственных полномочий, ежегодно передаваемых на муниципальный уровень, превышало 20 позиций, а в ряде субъектов РФ — в несколько раз больше.
Передача федеральных и региональных полномочий муниципалитетов была предусмотрена в том же федеральном законе 131-ФЗ. В ст. 19 этого закона указано, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ и что не допускается наделение органов местного самоуправления такими полномочиями другими нормативными правовыми актами. При этом органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок.
За исполнением переданных муниципалитетам полномочий «центр» и регионы строго наблюдают. В законе 131-ФЗ по этому поводу говорится, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, что эти органы должны представлять «наверх» соответствующую отчетность и что государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.
Исполнение переданных на муниципальный уровень государственных полномочий должно финансироваться передающей стороной, но при отмеченной общей недостаточности (почти в 2 раза) бюджетного финансирования для полноценного выполнения социальных обязательств государства и при необходимости их приоритетного выполнения свыше 70% расходов местных бюджетов идет на финансирование социально ориентированной деятельности; в этих условиях органы местного самоуправления всегда можно упрекнуть в ненадлежащем исполнении других, и первоначально закрепленных за ними, и переданных полномочий. Собственные же финансовые ресурсы муниципальных образо-
ваний не увеличиваются; налоговые доходы в общем объеме доходов местных бюджетов составляют менее 30%, при этом городские и сельские поселения — самый массовый тип муниципальных образований — оказываются в наиболее сложном положении. На их долю приходится менее 10% всех налоговых доходов муниципалитетов, притом что в на порядок меньших по численности населения городских округах сосредотачивается более 60% таких доходов. Разницу между реальными доходами и минимально необходимыми объемами расходных полномочий в какой-то степени компенсируют трансферты субъектов РФ (обеспечивают около 60% расходов местных бюджетов). И все большую часть местных бюджетов приходится расходовать не на реализацию полномочий, определенных кругом «вопросов местного значения», а на выполнение государственных (федеральных и субфедеральных) полномочий, переданных муниципалитетам. Это подтверждает, что на субфедеративно-муниципальном уровне зеркально воспроизводится схема перераспределения и финансирования полномочий, присущая федеративным отношениям «центра» и регионов.
5. Некоторые предложения
Проблема установления и перераспределения полномочий между «центром» и субъектами РФ, равно как и между ними и муниципальными образованиями, все явственнее входит в разряд ключевых проблем российского федерализма и государственного управления. Абсолютная централизация принятия всех решений в этой сфере настолько высока, что одним из первоочередных действий по нормализации отношений федерального «центра» и регионов должно было бы стать заключение предусмотренных федеральным законом договоров и соглашений между «центром», регионами и муниципалитетами по каждому переданному полномочию с четким определением ответственности сторон за исполнение этого полномочия и установлением порядка прекращения указанного исполнения в случае нарушения условий договоров и соглашений со стороны «центра» (при передаче федеральных полномочий на региональный уровень) и субъекта РФ (при передаче его государственных полномочий муниципальным образованиям).
Осуществить одномоментный тотальный пересмотр сформировавшейся структуры распределения полномочий по уровням власти вряд ли целесообразно, в связи с тем что здесь уже сложились «правила игры», позволяющие хоть как-то исполнять эти полномочия. В то же время наиболее важные с позиций эффективного исполнения полномочий и интересов субъектов РФ и муниципальных образований полномочия было бы полезно перераспределить в ближайшее время. К ним относится, например, давно предлагаемая органами государственной власти Республики Татарстан и ряда других субъектов РФ передача на субфедеральный уровень следующих полномочий федерального «центра» и соответствующих бюджетных ресурсов для их исполнения:
а) организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами; принятие решений о предоставлении права пользования участками недр, а также решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законода-
тельством Российской Федерации порядке; выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами; рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых; государственный учет (регистрация) и ведение государственного реестра работ по геологическому изучению недр (кроме углеводородного сырья);
б) контроль за проведением землеустройства; государственный земельный контроль; организация проведения государственной кадастровой оценки;
в) осуществление государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдение законодательства Российской Федерации в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями; осуществление контроля и надзора за представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, спиртосодержащей пищевой продукции с содержанием этилового спирта более 40% объема готовой продукции и объемах использования этилового спирта для производства алкогольной и спиртосодержащей продукции; принятие решений об аннулировании лицензий на розничную продажу алкогольной продукции во внесудебном порядке; составления протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
г) выдача протокольных удостоверений на фильмы, созданные в Российской Федерации или приобретенные за рубежом для проката на территории Российской Федерации; государственный контроль и надзор за вывозом из Российской Федерации и ввозом на ее территорию культурных ценностей;
д) организация проведения конкурсов на право заключения договоров о пользовании рыбопромысловым участком; оформление, выдача, регистрация разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов и внесение изменений в такие разрешения, а также приостановление действия разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов или аннулирование таких разрешений до истечения установленного срока их действия; заключение договоров пользования рыбопромысловым участком; принятие решения о принудительном прекращении права на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства.
Как уже указывалось, сбалансированное установление и перераспределение полномочий между уровнями власти в федеративном государстве следует считать важнейшим индикатором качества федеративных отношений. В идеале установление перечня и закрепление налогов за федеральным «центром», субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также предоставление меж-бюджетных трансфертов должны осуществляться в соответствии с принципом субсидиарности и находиться в прямой зависимости от объема собственных и переданных полномочий.
В связи с этим субъекты РФ справедливо ставят вопрос об оставлении в доходной части их бюджетов всего объема платежей по налогу на прибыль, о расширении возможностей органов государственной власти субъектов РФ в части налогообложения имущества организаций и о других мерах, хоть как-то приближающих возможности исполнения полномочий за счет собственных
доходов. Муниципальные образования даже не пытаются выдвигать такие требования и рассчитывают лишь на незначительные пополнения собственной казны, например, на закрепление значительно большей части налогов на доходы физических лиц на муниципальном уровне. Так как отдельные группы муниципальных образований имеют принципиально различающиеся возможности для исполнения полномочий, целесообразно рассмотреть вопрос об отказе от универсального подхода к наделению всех без исключения муниципалитетов одними и теми же полномочиями. К их числу, вероятно, в первую очередь следовало бы отнести отдельные полномочия в сферах здравоохранения, обеспечения правопорядка, дошкольного, общего и дополнительного образования, труда и занятости.
Представляются более чем обоснованными часто высказываемые предложения о закреплении государственных полномочий только в федеральных законах при строгой регламентации подзаконно-творческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленной на реализацию положений, содержащихся в таких законах. Кардинальным же решением проблемы могли бы стать разработка и принятие федерального закона «О порядке установления, ресурсного обеспечения и перераспределения полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований». В нем должны быть закреплены а) положения о создании и постоянном ведении единого реестра полномочий; б) механизмы согласования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при принятии решения о передаче полномочий; в) порядок разработки и рассмотрения Федеральным Собранием проектов федеральных законов, затрагивающих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения и устанавливающих разграничение таких полномочий, а также проектов федеральных законов, затрагивающих полномочия муниципальных образований;
г) введения обязательной социально-экономической и финансовой экспертизы указанных законопроектов. Предлагаемый федеральный закон должен был бы закрепить положение и о том, что главным предметом оценки деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти является исполнение закрепленных за ними полномочий. Начинать, конечно же, нужно с немедленной организации работы по составлению развернутого реестра полномочий, о чем неоднократно говорила М.В. Глигич-Золотарева. В нем должны быть применительно к каждому полномочию указаны необходимые для его исполнения действия (в настоящее время их перечень трактуется по-разному, особенно если формулировка полномочий начинается со слов «организация», «обеспечение» и т. п.), источник финансирования и не более трех параметров, достаточных для однозначной оценки и контроля степени исполнения полномочия.
Оценка эффективности и результативности установления и перераспределения (передачи) полномочий должна стать основой для принятия любых решений в этой сфере. Напомню, что на декабрьском (2011 г.) Госсовете глава Правительства РФ указывал на необходимость более серьезного обоснования уже подготовленного очередного перераспределения полномочий между «центром», региональными и муниципальными властями. К сожалению, до сих пор никаких системных обоснований не появилось.
