CC BY
49
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
© Шишлов А. В., 2007
А. В. Шишлов — аспирант кафедры конституционного права Юридического института ИГУ
Категории «публичные финансы» всегда присущи следующие три основных признака, известных нам из теории финансов: • это всегда денежные отношения;
• это денежные отношения, вызванные фактом существования государства и имеющие строго регламентированный характер;
• эти денежные отношения всегда связаны с перераспределением доходов и расходов между автономными формами образования и расходования денежных средств разного уровня, т. е. бюджетами.
В юридической литературе публичные финансы рассматриваются через призму централизованных денежных фондов, т. е. тем собственником, которым являются государство, органы местного самоуправления. Публичный аспект финансов отграничивает предмет регулирования, проводит грань между публичными и частными финансами1. В этом случае примечательна монография-учебник французского ученого П. М. Годме, который в зарубежной литературе показал отличия частных финансов от государственных2.
Таким образом, можно прийти к выводу, что термин «публичные финансы» близок к понятию «государственные и муниципальные финансы». С публичными финансами тесно связана финансовая деятельность государства. Понятие «финансовая деятельность государства» было введено М. А. Гурви-чем в учебном пособии «Советское финансовое право». Под ней понимается деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения3.
Одной из основных проблем организации системы государственных финансов в многоуровневой структуре органов государственной власти и местного самоуправления является проблема распределения расходных обязательств.
Более ста лет назад один из основоположников политических исследований в области федерализма А. Токвиль предположил, что федеративная система возникла как результат желания совместить в одном государстве различные преимущества, которыми располагают различные нации, проживающие на различных территориях4. С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу Токвиля можно понять как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного управления предоставляет возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным. Гипотеза Токвиля была конкретизирована путем формулирования основных принципов разделения расходных обязательств между разными уровнями публичной власти. Высказанные достаточно общие гипотезы о распределении полномочий между уровнями государственной власти, будучи предметом многих дискуссий, сохранили свое значение и на современном этапе развития государства.
При оценке распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти необходимо различать три составных части любого рас-
ходного обязательства — законодательное регулирование, финансирование и администрирование. При этом регулирование не поддается количественной оценке, а финансирование и администрирование, хотя и могут быть количественно определены, не отражают полного набора действий органа публичной власти по исполнению расходного обязательства. В первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ5, содержалась гл. 11 «Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов». Это была очередная попытка федерального законодателя привязать расходные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления к функциональным направлениям расходования средств бюджетов, реализовывалась так называемая концепция функционального распределения расходных обязательств между уровнями публичной власти в Российской Федерации.
Такое законодательное регулирование не случайно, еще в Законе СССР от 30.10.1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»6 были нормы, разграничивающие расходы между бюджетами в зависимости от их функциональной принадлежности с обязательным их поиме-нованием в тексте закона. Такой подход представляется ошибочным и практика применения правовых норм, содержащихся в первой редакции БК РФ это доказала за неполные пять лет правового регулирования данных общественных отношений. В ст. 85 БК РФ (в редакции от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ) закреплялись расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. В ч. 2 ст. 85 БК РФ предлагался очень сложный и, как выяснилось на практике, не реализованный механизм реализации данной статьи. А именно, распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных в настоящей статье, производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаются соответствующими законами о
бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации. Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации. Все годы действия указанной редакции Б К РФ порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации определен не был. В связи с чем особенно органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления попадали в ситуацию, когда финансирование расходов, закрепленных в ст. 85 БК РФ, осуществлялось с нарушением норм БК РФ.
Кроме этого, федеральный законодатель, закрепляя финансирование расходов за разными уровнями бюджетной системы Российской Федерации, зачастую не учитывал действие на тот момент времени уже сложившейся системы Федеральных законов, регулирующих те или иные группы общественных отношений (Например: Закон Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции»7, Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»8 и т. п.) и устанавливающих финансирование расходов из нескольких уровней бюджетов.
Принимались попытки создания правового механизма разграничения расходных обязательств между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности Законом Иркутской области от 1.11.2001 г. № 14/60-оз «О межбюджетных отношениях в Иркутской области»9 (в настоящее время утратил юридическую силу) были установлены принципы разграничения полномочий по осуществлению расходов, совместно финансируемых из областного и местных бюджетов. Это были принципы территориального соответствия, максимального приближения предоставления услуги ее получателям, максимальной эффективности предоставления государственных или муниципальных услуг. Прин-
цип территориального соответствия означает, что при прочих равных условиях финансирование расходов производится из уровня бюджета, соответствующего территории, на которой проживают потребители государственных или муниципальных услуг. Принцип максимального приближения предоставления услуги ее получателям означает, что при прочих равных условиях финансирование расходов должно проводиться из нижестоящего уровня бюджета. Принцип максимальной эффективности предоставления государственных или муниципальных услуг означает, что при прочих равных условиях финансирование расходов должно производиться из уровня бюджета, обеспечивающего наименьшую стоимость их предоставления. В свою очередь, распределение и закрепление между областным и местными бюджетами совместно финансируемых расходов должно было производиться на основании соглашений с органами местного самоуправления. В силу разных, в том числе политических, причин, несмотря на наличие данного механизма разграничения расходных обязательств в Иркутской области, его положения так и не были претворены в жизнь.
Эти и другие тревожные факты систематического нарушения отдельных норм, либо целых законодательных актов привели к тому, что Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюд-жетных отношений»10 гл. 11 БК РФ была переименована в гл. 11 «Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований». Здесь была реализована концепция нормативно-правового регулирования в отношении практики распределения расходных обязательств между различными уровнями публичной власти в Российской Федерации.
Действующая в прошлом редакция гл. 11 БК РФ устанавливала перечень расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней (в том числе - совместно). Однако разделение расходов не равнозначно разграничению полномочий по их формированию и финансированию и не позволяло сформировать систему законодательных актов с четким механизмом их финансового обеспечения за счет средств соответствующих бюджетов.
В отличие от старой редакции гл. 11 БК РФ в новой редакции предложено было не фиксировать конкретные перечни (направления) расходов из бюджетов разных уровней, поскольку они будут определяться функциями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с установленным в рамочном (Конституция Российской Федерации, Законы «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в перспективе, возможно, Закон «О полномочиях федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации») и отраслевом (законы, регулирующие отдельные сферы общественных отношений) законодательстве разграничением предметов ведения и полномочий.
Вместо этого предлагается установить четкие требования к отраслевому законодательству, позволяющие при его развитии соблюдать единые принципы разграничения расходных полномочий и возникающих при их осуществлении бюджетных обязательств. Учитывая, что приведение законодательства в соответствие с данными требованиями и принципами потребует достаточно длительной системной работы, в БК РФ предложено было установить постоянно действующий механизм контроля и мониторинга этого процесса - реестры расходных полномочий (обязательств), под которыми понимается свод направлений расходования бюджетных средств с указанием нормативных правовых актов, определяющих соответствующие расходные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления).
В ст. 6 БК РФ теперь содержится понятие расходного обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государст-
вам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
В ст. 85 и 86 БК РФ заложены правовые сложности в отношении возникновения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не связанных с исполнением данными органами публичной власти собственных полномочий. Так, в ч. 6 ст. 85 БК РФ установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). Аналогичная норма содержится в ч. 5 ст. 86 БК РФ.
На практике зачастую возникают ситуации, при которых необходимо финансирование тех или иных полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления из региональных бюджетов и наоборот. Сложносоставной механизм исполнения «чужих» расходных обязательств, изложенный в ч. 5 ст. 86 и ч. 6 ст. 85 БК РФ, препятствует этому и фактически толкает органы государственной власти и местного самоуправления на нарушения действующего бюджетного законодательства.
А выход из данной ситуации видится в четком закреплении в данных статьях БК РФ норм, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к их компетенции, только при наличии: 1) собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из вышестоящих бюджетов), 2) нормативно-правового акта временного срока действия (срок его действия не более 1 года), а также при отсутствии просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном БК РФ.
Все это позволит органам государственной власти и местного самоуправления уменьшить количество нарушений БК РФ по данной тематике и будет способствовать высокодоходным бюджетам участвовать в решении вопросов, относящихся к компетенции любого уровня публичной власти в Российской Федерации.
Основой для возникновения расходных обязательств субъектов Российской Федерации служат, как правило, именно нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, согласно ст. 26.3.1 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»11 (далее Федеральный закон №184-ФЗ), органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 данного Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. То есть Федеральный закон № 184-ФЗ установил возможность осуществления расходов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по
предметам совместного ведения, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами без учета требований ст. 85 БК РФ, без наличия отдельного нормативного правого акта субъекта Российской Федерации, из которого возникало бы расходное обязательство органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Налицо прямое противоречие положений Федерального закона № 184-ФЗ нормам БК РФ, что является, на взгляд автора, недопустимым и требующим устранения со стороны федерального законодателя путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ. Ш
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право. Харьков, 2003. С. 6.
2 Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 41.
3 Гурвич А. М. Советское финансовое право. М., 1952. С. 20.
4 Wallace E. Oates «Federalism and Government Finance» // Modem Public Finance, John M. Quigley & Eugene Smolensky (eds), Chapter 5. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1994. P. 128.
5 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
6 О бюджетных правах союза ССР и союзных республик: Закон СССР от 30 октября 1959 г. // Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.
7 О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16.
Ст. 503.
8 О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
9 О межбюджетных отношениях в Иркутской области: Закон Иркутской области от 1 ноября 2001 г. № 14/60-оз // Вост.-Сиб. правда. 15.11.2001. № 219.
10 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджет-ных отношений: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.
11 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
