CC BY
377
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРАХОВАНИЯ КАК ПРИОРИТЕТНОГО ОБЪЕКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
А.А. Мамедов
Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198
В статье рассматриваются вопросы правового регулирования страхования, объективная необходимость которого для жизнедеятельности как хозяйствующих субъектов, так и всего населения и государства в целом определяет его всеобщий, публичный характер при всех общественно-экономических формациях. Именно поэтому государство не может находиться в стороне от страховой деятельности и рассматривает страхование как приоритетный объект государственного управления, увязывая при этом и интересы страховых организаций, и населения, и экономики государства целом, принимая законы и иные нормативные правовые акты в области финансовой деятельности государства, связанной с различными направлениями страховой деятельности.
Ключевые слова: страхование, функция государства, социальное страхование, коммерческое страхование, государственное обязательное страхование, страховой фонд, инвестиции, финансовая деятельность государства.
Реализация хозяйственного потенциала России имеет особую значимость для проведения долгосрочной национальной стратегии в новых экономических и финансовых условиях, условиях рынка, характеризующихся множественностью рисков: как рисков природных и техногенных катастроф, так и рисков, присущих хозяйственной и социальной жизни общества; рисков политической нестабильности и террористических угроз, а также других рисков, не укладывающихся в известные стандартные схемы управления рисками.
Страхование как неотъемлемая функция государства, являясь необходимым условием его развития и стабильности, позволяет не только минимизировать экономические потери, но и в ряде случаев сохранить саму государственность, экономический суверенитет государства. Любое направление деятельности государства (выполнение присущих ему функций) облекается, прежде всего, в правовую (и в первую очередь законодательную) форму. Государственное руководство (управление) — это руководство правовое, осуществляемое на основании норм права, поэтому, регулируя нормами права отношения в сфере страхования, государством и обеспечивается стратегическая роль страхования в социальных государствах с развитой рыночной экономикой, которая состоит в следующем:
- защищает личные и имущественные интересы граждан, является важнейшим составным элементом государственной социальной политики, связанной с решением социальных проблем в обществе;
- защищает интересы юридических лиц и государства в целом, предоставляя гарантии восстановления их нарушенных интересов вследствие непредвиденных неблагоприятных событий, которые могут причинить вред их имущественным интересам;
- освобождает бюджет от части расходов на возмещение убытков при наступлении аварий и катастроф техногенного и природного происхождения, что позитивно влияет на укрепление финансов государства;
- является важным элементом финансовой системы государства, отвлекая из оборота избыточную денежную массу, оказывает антиинфляционное воздействие, оптимизирует формирование платежного баланса страны;
- позволяет накапливать денежные ресурсы в страховых фондах — одних из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций в экономику государства.
Таким образом, объективная необходимость страхования для жизнедеятельности как хозяйствующих субъектов, так и всего населения и государства в целом определяет его всеобщий, публичный, характер при всех общественно-экономических формациях. Именно поэтому государство не может находиться в стороне от страховой деятельности и рассматривает страхование как приоритетный объект государственного управления, увязывая при этом и интересы страховых организаций, и населения, и экономики государства целом, принимая законы и иные нормативные правовые акты в области финансовой деятельности государства.
Факторы, обуславливающие необходимость государственного управления в сфере страхования, можно обобщить как:
- связанные с разрешением проблем рыночного сектора экономики — страхования, сглаживанием отрицательных эффектов рыночного механизма;
- связанные с решением социальных проблем.
Таким образом, можно указать следующие общие функции государства в сфере страхования:
- правовое обеспечение экономической деятельности страховых организаций и их финансовой устойчивости для реальной компенсации убытков, причиняемых в результате непредвиденных природных явлений, техногенных аварий и катастроф и негативных социальных обстоятельств, за счет резервов страховых организаций при снижении нагрузки на бюджет;
- совершенствование системы налогообложения в сфере страхования операций с включением в перечень социальных налоговых вычетов затрат граждан при страховании ими наиболее жизненно важных имущественных интересов, связанных с жизнью и здоровьем, особенно при долгосрочном страховании, владением, пользованием, распоряжением жилыми помещениями и домашним имуществом; с расширением перечня расходов организаций по страхованию ответственности, включаемых в затраты;
- антимонопольное регулирование и развитие конкуренции;
- перераспределение доходов страховых организаций в развитие других сфер экономики (инвестиционная деятельность);
- сохранение инвестиционного потенциала страхового сектора, его максимальное использование как источника инвестиционных ресурсов в интересах национальной экономики;
- проведение государственной социальной политики, включая сферы социального и государственного обязательного страхования, обращая особое внимание на демографическая ситуацию, характеризующуюся увеличением доли населения старших возрастных групп, и на переход на накопительную систему в пенсионном страховании;
- реализация национальных интересов России в мировой экономике и поддержка конкурентноспособности отечественного страхового сектора экономики, включая выработку процедур государственно-правового регулирования для предотвращения незаконной деятельности иностранных страховщиков на национальном страховом рынке и перестраховочной деятельности в целях необоснованного оттока валютных средств за рубеж.
Для реализации целей социально-экономической политики государство использует различные методы. При этом средства юридического воздействия финансово-правового регулирования:
- не связаны с созданием дополнительных материальных стимулов для их реализации;
- базируются на силе и авторитете государственной власти;
- включают меры запрета, разрешения и принуждения.
Значение страхования в жизни общества определяется тем, какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет решить.
Одна из них — идея попечения об общественном благе — и составляет часть государственной социальной политики под названием «социальное страхование».
Страховые социальные фонды (Фонд социального страхования РФ, Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) формируются и функционируют на принципах, резко отличающихся от основ создания и развития негосударственной (коммерческой) страховой системы. К ним относятся:
- государственная принадлежность соответствующих структур, занятых формированием и распределением фондов социального страхования;
- бесприбыльный характер их деятельности;
- обязательный характер участия в системе страхования для граждан и юридических лиц;
- формирование страховых фондов на обязательной основе путем сбора специальных страховых взносов;
- прямое участие государственных органов в управлении системой социального страхования.
Законодательство Российской Федерации в сфере социального страхования предусматривает образование особых (внебюджетных) фондов денежных средств, прямо не связанных с бюджетами различных уровней, которые представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства и (или) органов местного самоуправления и имеющих сугубо целевой характер расходования.
Государственные социальные внебюджетные фонды — Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования — имеют общегосударственное значение, так как по размеру мобилизующих денежных средств они занимают главенствующее положение.
Государственные социальные внебюджетные фонды являются юридическими лицами. Однако независимость их функционирования весьма специфична и существенно отличается от финансовой деятельности страховых организаций, осуществляющих коммерческое страхование. Это, прежде всего, проявляется в невозможности существенно влиять на величину доходов и корректировать расходную часть своего бюджета.
Наделив указанные фонды самостоятельностью, государство оставило за собой право решать многие вопросы, касающиеся их деятельности: определять размер обязательных платежей в фонды, принимать решения об изменении, компенсации и индексации социальных выплат. Самостоятельность этих внебюджетных фондов затрагивает в основном организационный аспект движения денежных средств, разработку методической документации и частично перераспределительные операции. Их назначение, в конечном счете, сводится к обеспечению финансовой ресурсной базы для реализации государственных социальных программ (пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования), т.е. к собиранию установленных государством обязательных платежей и передаче их органам социальной защиты для последующих выплат.
Таким образом, государственные внебюджетные социальные фонды (в лице своих исполнительных органов) ответственны только за организацию и управление процессами мобилизации и использования денежных средств в размерах и на нужды, строго определенные государством.
Правовой режим государственных внебюджетных социальных фондов — важного института финансового права — определяется как Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» [2], так и иными федеральными законами, нормативными правовыми актами, которые закрепляют основы государственного регулирования обязательного социального страхования, в том числе и его финансовую систему. В них определены основные принципы формирования и использования денежных средств, порядок утверждения и исполнение бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов (для региональных — сметы доходов и расходов; отчеты об их исполнении), ответственность за уклонение от уплаты страховых взносов и др. Главный признак — целевая направленность.
В соответствии с законодательством средства обозначенных фондов (независимо от их уровня) должны расходоваться строго в соответствии с целевым назначением, которое определяется положением о конкретном фонде.
Направления расходования средств обуславливаются не только назначением фонда, экономическими условиями, имеющими место в каждом периоде развития государства, но и содержанием разработанных социальных и экономических программ в государстве. При этом достаточность средств государственных социальных внебюджетных фондов для соответствующих страховых выплат зависит от двух факторов: от размера страховых взносов и сбалансированности их поступлений с выплатами, но, в отличие от коммерческого страхования, Правительство Российской Федерации при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты.
Страховые взносы (размер, плательщики, порядок их уплаты, льготы и штрафные санкции) устанавливаются на федеральном уровне и являются обязательными. За счет страховых взносов (в большей степени) и формируется доходная часть бюджетов всех государственных внебюджетных социальных фондов. На долю других источников (средства из бюджета, займы и др.) приходится незначительный процент.
Вышеприведенное подтверждает, что бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов являются важным элементом бюджетной системы Российской Федерации, с особым правовым режимом деятельности фондов, порядком проведения социального страхования, условиями и порядком страховых выплат. А наличие таких классифицирующих признаков государственных внебюджетных социальных фондов, как целевая направленность, оперативность использования денежных средств, самостоятельная обособленность от бюджетов различных уровней, особые источники формирования, и позволяет объединить их в самостоятельный финансово-правовой институт.
Таким образом, государство регулирует систему социального страхования за счет того, что полностью владеет и управляет финансовыми средствами, являющимися федеральной государственной собственностью, отчуждая их от страхователей. Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации осуществляет управление системой обязательного социального страхования.
Повышенное внимание государства к управлению отношениями в сфере государственного обязательного страхования заключается в:
1) установлении в соответствии с федеральными законами обязанности соответствующих министерств (иных исполнительных органов власти) вступить в эти правоотношения;
2) особом порядке лицензирования этого вида страховой деятельности;
3) дополнительных мерах контроля за этим видом деятельности страховых структур.
Это продиктовано целями обеспечения социальных интересов отдельных категорий граждан и интересов государства, которые здесь совпадают. Государство в законах и иных нормативных правовых актах определяет требования ко всем сторонам, участвующим в процессе государственного обязательного страхования, а не только к управляемым страховым структурам.
Публичный характер обязанностей, возложенных на управомоченные органы государства в сфере государственного обязательного страхования, и определяет соблюдение такого конституционного принципа, как обеспечение баланса частных и публичных интересов.
Обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств бюджета. В этих случаях возникают отношения между бюджетом и страхователем (соответствующим органом исполнительной власти) по поводу передачи средств для заключения договоров государственного обязательного страхования. Безусловно, эти отношения являются финансово-правовыми, так как возникают в ходе использования государством финансовых ресурсов на основе закона. Используя такую форму организации страховых отношений, как государственное обязательное страхование, государство в императивном порядке осуществляет финансово-правовое регулирование института государственного страхования, которое пересекается с бюджетным правом как подотраслью финансового права по линии бюджетного процесса.
Другой вид страхования — это коммерческое страхование. Под ним подразумеваются все отрасли страхования, осуществляемые с преимущественным участием частных организаций, а не государства.
Основными функциями коммерческого страхования являются:
- ликвидация последствий внешних и внутренних неблагоприятных событий (рисковая функция);
- предупреждение неблагоприятных событий (превенция) и контроль уровня риска;
- сберегательная функция.
Важность финансово-правового регулирования коммерческого страхования объясняется значимостью места, которое занимают страховые организации в рыночной экономике. Страховые структуры являются необходимыми звеньями всякой хозяйственной деятельности, во многом обеспечивая экономическое развитие общества.
При этом государство не отвечает по обязательствам страховой организации, тем не менее, полная хозяйственная самостоятельность страховых организаций не означает, однако, бесконтрольности и отсутствия правового, в том числе и финансово-правового, регулирования со стороны государства. Обеспечение финансовой устойчивости страховых организаций — это одна из главных функций государства по управлению страховой деятельностью негосударственных (коммерческих) страховых структур. Финансовая устойчивость страховых
организаций регулируется государством установлением размеров: 1) собственных средств страховых организаций, страховых резервных фондов и направлением их размещения в виде активов; 2) норматива соотношения активов и принятых страховых обязательств. По своей природе страховые резервные фонды страховых организаций являются проявлением финансовых правоотношений, складывающихся по поводу формирования и использования этих фондов, право и обязанность формирования которых возникает у страховых организаций в соответствии с действующим законодательством. В Российской Федерации такая обязанность установлена Федеральным законом от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» [3].
Финансы страховых организаций — это экономические, денежные отношения, складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования страховых резервных фондов: резервов по страхованию жизни, резервов по страхованию иному, чем страхование жизни: резервов страхования рисков катастроф, колебаний убыточности организаций и тому подобных резервов.
Особенности финансов и оборот денежных средств страховых резервных фондов страховых организаций предопределяются спецификой страхования как экономической категорией и действующей системой его финансово-правового регулирования.
Регулируемый государством порядок формирования, распределения и использования страховых резервных фондов напрямую влияет на финансовые результаты деятельности страховых организаций — основы для определения налоговой базы и суммы налогов, являющихся источником формирования финансовых ресурсов для реализации стоящих перед государством задач с целью удовлетворения общественных потребностей. Формирование финансовых ресурсов государства за счет налогов становится возможным только вследствие того, что осуществление налогообложения опирается на возможное принуждение, обеспечиваемое всей властной мощью государственного аппарата.
Финансово-правовое регулирование налоговых отношений с участием страховых структур, понимаемое как установление и реализация определенного общественного порядка, есть форма регулирования общественных отношений, посредством которой поведение управомоченных государством налоговых органов, юридических и физических лиц приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах налогового права как подотрасли финансового права.
Государственное регулирование инвестиционной деятельности страховых структур, как правило, регламентирует следующее:
1) установление определенных нормативов по объемам инвестиций в зависимости от их видов;
2) властные предписания — запреты на отдельные виды инвестиций;
3) предъявление требований о предоставлении страховыми структурами информации о своих операциях с целью осуществления контроля за соблюдением установленных государством правил инвестирования;
4) непосредственный контроль за соблюдением страховыми структурами установленных правил инвестирования.
Наряду с установлением минимально или максимально возможных квот по объемам инвестиций в зависимости от их вида правила размещения средств активов, покрывающих страховые резервные фонды страховых организаций, подчинены и требованиям инвестирования средств только в национальную экономику и должны производиться в сроки, совпадающие со временем действия обязательств, взятых страховыми структурами. Кроме того, государственное регулирование инвестиционной деятельности страховых структур имеет своей целью гарантировать и их финансовую устойчивость и платежеспособность.
Юридическое неравенство субъектов финансовых правоотношений в сфере страхования, когда одним из субъектов является государство, проявляется на уровне разной их правоспособности, ее содержания и структуры. Реализация разной правоспособности проявляется в том, что государство (управомоченный орган государства) реализуют в финансовом правоотношении свои суверенные права (компетенцию управомоченного органа государства), а страховые структуры реализует правоспособность юридического лица, не определяющую властные полномочия.
Таким образом, правовое регулирование финансовых отношений в области социального и коммерческого страхования в Российской Федерации исходит как из общих для обоих видов страхования финансово-правовых норм, содержащихся в федеральных законах, так и специальных финансово-правовых норм каждого вида страхования, регулирующих, в частности, источники формирования страховых резервных фондов и их взаимоотношения с другими звеньями финансовой системы, в частности с бюджетной системой; порядок использования средств страховых резервных фондов; компетенцию органов государственной власти в различных сегментах страхования; осуществление государственного надзора в сфере страхования; уплату налогов и осуществление других платежей в бюджет; предоставление налоговых льгот; применение штрафных санкций и иные финансовые отношения в сфере страхования, приводящие к образованию (формированию), распределению и использованию государственных централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов), т.е. такие финансовые отношения, которые относятся к сфере «финансовой деятельности государства, призванной обеспечить бесперебойное осуществление его задач и функций в каждый период его развития» [1. С. 22].
ЛИТЕРАТУРА
[1] Горбунова О.Н. Смотри Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. — М.: Проспект, 2003.
[2] Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // СЗ РФ. — 1999. — № 29. — Ст. 3686; — 2003. — № 11. — Ст. 5; — № 52 (ч. 1). — Ст. 5037.
[3] Федеральный закон от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // ВСНД и ВС РФ. — 1993. — № 2. — Ст. 56; — СЗ РФ. — 1998. — № 1. — Ст. 4; — 1999. — № 29. — Ст. 3703; — 1999. — № 47. — Ст. 5622; — 2002. — № 12. — Ст. 1093; — 2002. — № 18. — Ст. 1721; — 2003. — № 50. — Ст. 4855, 4858; — 2004. — № 26. — Ст. 2607; — № 30. — Ст. 3085; — 2005. — № 10. — Ст. 760.
FINANCIAL AND LEGAL REGULATION OF INSURANCE AS A PRIORITY OBJECT OF PUBLIC ADMINISTRATION
A.A. Mamedov
The Department of Administrative and Financial Law Peoples' Friendship University of Russia
6, Miklukho-Maklaya st., Moscow, Russia, 117198
The article considers the legal regulation of insurance, which is an objective necessity for life as economic entities and population, and the state as a whole determines its universal, public, nature in all socio-economic formations. That is why the state can not be detached from the insurance business and is considering insurance as a priority object of government, linking with the interests of insurance companies, and the population, and economy of the state generally, adopting laws and other normative legal acts in the field of financial activities States associated with different areas of insurance activity.
Key words: insurance, state function, social insurance, commercial insurance, the state compulsory insurance, insurance fund, investment, financial activities of the state.
