CC BY
146
УДК 33.336.57 СЕДОВА М. Л.
SEDOVA M. L
КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО
СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ
CRITERIA FOR EVALUATING THE EFFECTIVENESS OF COMPULSORY SOCIAL
INSURANCE SYSTEM MANAGEMENT
Аннотация: в рамках статьи рассматривается финансовый аспект обязательного социального страхования, предусматривающий аккумулирование денежных средств на основе страховых взносов, централизацию и децентрализацию средств на разных уровнях органов управления социальным страхованием, капитализацию временно свободных денежных средств, методы обеспечения финансовой устойчивости, а также организацию страховых выплат. Автором предлагаются критерии оценки эффективности управления системой обязательного социального страхования. С использованием указанных критериев проведен анализ управления действующей системой социального страхования в Российской Федерации.
Ключевые слова: социальное страхование; управление социальным страхованием; оценка эффективности управления системой социального страхования.
Abstract: the article considers the financial aspect of compulsory social insurance, which presupposes financial money resources accumulation based on insurance fees; centralization and decentralization of money resources on different levels of social insurance management bodies; capitalization of timely spare money resources; methods of securing financial stability; and insured amount payments. The author suggested criteria for evaluating the effectiveness of management of compulsory social insurance system, and using those, made an analysis of the current social insurance system management in the Russian Federation.
Keywords: social insurance; social insurance management; evaluation of social insurance management effectiveness.
Социальное страхование — многоаспектное понятие, оно выступает и элементом трудовых отношений, и термином социальной философии1, и одним из предметов общественного договора, определяющего роль и взаимодействие работодателей, работников и государства в системе общественных отношений; но это также одна из составляющих финансовой системы, поскольку предполагает формирование и использование фондов денежных средств (страховых фондов или фондов социального страхования).
В рамках данной статьи будет рассматриваться именно финансовый аспект обязательного социального страхования, предусматривающий аккумулирование денежных средств
на основе страховых взносов, централизацию и децентрализацию средств на разных уровнях органов управления социальным страхованием, капитализацию временно свободных денежных средств, методы обеспечения финансовой устойчивости, а также организацию страховых выплат. В соответствии с обозначенным аспектом управление системой обязательного социального страхования включает: выбор рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию; обеспечение основной цели социального страхования — компенсации застрахованным утраченного заработка (или дополнительных затрат) при наступлении страховых случаев; определение уровня страховых взносов на основе оценки вероятности стра-
1 Р. Масгрейв при характеристике дистрибьютивной (перераспределительной) функции государства утверждал, что справедливое распределение — это вопрос не экономической теории, а социальной философии. См.: Масгрейв Р. А., Масгрейв П. Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 25.
ховых выплат; планирование показателей доходов и расходов системы социального страхования; администрирование страховых взносов; организацию движения средств между участниками управления средствами социального страхования; размещение временно свободных средств социального страхования; создание и использование резервов; организацию выплат в соответствии со страховым обеспечением; контроль за формированием и использованием средств социального страхования, включая реализацию права паритетного участия его субъектов в управлении и контроле; правовое регулирование организации социального страхования.
Развитие обязательного социального страхования в Российской Федерации происходит на фоне общемировых процессов, которые заставляют экономистов по-разному оценивать роль данного механизма социальной защиты в современной рыночной экономике. До 2008 года в экономической литературе весьма популярной была точка зрения, согласно которой бисмарковская модель социальной защиты, доминирующая в XX в., основанная на социальном страховании и предполагающая высокую патерналистскую роль государства, в XXI в. станет неактуальной в условиях глобализации2.
Считается, что высокие социальные гарантии государства предполагают большие начисления на оплату труда, что повышает издержки производства, и страна становится неконкурентоспособной с точки зрения притока иностранных инвестиций и предпринимательской активности. «Силы глобализации создают в европейских странах стрессовые ситуации. Капитал более свободно течет в те места, которые предполагают самые низкие издержки производства, многие правительства под этим давлением ослабляют трудовое законодатель-
ство, поэтому работодатели могут более легко нанимать и увольнять сотрудников. В результате растет число временно занятых или занятых на неполный рабочий день, в 15 странах Европейского Союза число временно занятых выросло на 25%, а рабочие места, предполагающие неполный рабочий день, составляют 1/5 от всех рабочих мест. Это сокращает поступления взносов на социальное страхование»3. Вместе с тем уроки финансового кризиса показали, что наиболее устойчивыми оказались страны, в которых действует система социального страхования. Кроме того, существует много фактов, которые показывают, что социальная стабильность, низкий уровень заболеваемости являются не менее важными факторами для оценки инвестиционной привлекательности той или иной страны4.
Следует отметить, что обзор публикаций в отечественных изданиях по рассматриваемой теме позволяет сделать вывод о том, что вопрос о приемлемом уровне тарифов страховых взносов вызывает множество споров и на сегодняшний день остается дискуссионным. Однако, на наш взгляд, при всей важности этого вопроса его необходимо рассматривать во взаимосвязи с общей оценкой эффективности управления системой обязательного социального страхова-
ния5.
В этой связи предлагаем следующие критерии такой оценки:
1) соблюдение международных стандартов минимальных норм социальной защиты, обеспечивающих преемственность образа жизни до наступления страховых случаев и после,
2) последовательность решений, связанных с развитием социального страхования,
3) стабильность и полнота правовой базы социального страхования,
4) обоснованность страховых тарифов,
2 См., напр.: HtifnerM. What Would Bismarck Have Done? [Электронный ресурс]. URL: http://www.theglobalist.com/StoryId. aspx?StoryId=3615 (дата обращения: 06.10.2011); O'Brien G. L. Es hora de terminar la seguridad social [Электронный ресурс]. URL: http://www.isil.org/resources/lit/es-hora-terminar-ss.html (дата обращения: 06.10.2011); Nathanson R. The «Third Way»: A New Direction in Socio-Economic Policymaking. The Israeli Case. Project «Reforms of Economic and Social Policies in Era of Globalization». Paper 1. Tel-Aviv, December, 1999 [Электронный ресурс]. URL: http://www.macro.org.il/lib/6942666.pdf (дата обращения: 28.01.2012).
3 Dynamic Social Security for Europe: A social model for recovery and growth // Social Policy Highlight. Geneva: International social security association, 2010. № 11. P. 2.
4 Там же.
5 Для упрощения восприятия текста «обязательное социальное страхование» в дальнейшем будет называться просто «социальное страхование».
5) уровень собираемости страховых взносов,
6) отсутствие задержек в страховых выплатах застрахованным по вине страховщиков,
7) возможность самостоятельной проверки застрахованным размера назначенных пенсий, пособий,
8) отсутствие у страховщиков (иных органов управления средствами социального страхования) функций, не связанных с социальным страхованием,
9) точность плановых и прогнозных показателей формирования и использования средств социального страхования,
10) цели поступления средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации в систему социального страхования,
11) обоснованность страховых резервов и эффективность их использования,
12) уровень капитализации временно свободных средств,
13) простота и прозрачность денежных потоков,
14) целесообразность привлечения негосударственных финансовых институтов к управлению средствами социального страхования.
Рассмотрим более подробно каждый из критериев.
Соблюдение международных стандартов минимальных норм социальной защиты, обеспечивающих преемственность образа жизни до наступления страховых случаев и после. Международные стандарты минимальных норм обязательного социального страхования были утверждены в 1952 г. Конвенцией Международной организации труда (МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»6 (далее — Конвенция № 102). Большая часть государств-участников МОТ, включая Российскую Федерацию, не ратифицировала данную Конвенцию, вместе с тем при разработке национального законодательства ориентируется на ее
положения. Конвенция № 102 предусматривает не только страховой, но и бюджетный механизм обеспечения социальных выплат, устанавливает минимальные размеры выплат при наступлении страховых случаев (от 40 до 50% средней заработной платы в зависимости от вида социального риска); основные условия выплат, включая требования к достаточному страховому стажу застрахованных; состав застрахованных или других лиц, на которых распространяются социальные выплаты, срок предоставления пособий, периодичность выплат и т. д.
В разрезе отдельных видов социальных рисков положения российского законодательства о социальном страховании соответствуют или даже частично превышают указанные минимальные нормы. Это касается законодательства РФ об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством7, а также об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний8. Но есть риски, по которым данные минимальные нормы, предусмотренные Конвенцией № 102, не соблюдаются. Частично это касается оказания медицинской помощи и в значительной мере — обязательств в области обязательного пенсионного обеспечения. Так, положения российского законодательства о государственных гарантиях в области бесплатной медицинской помощи9 и обязательного медицинского страхования10 в целом соответствуют и даже превышают требования Конвенции № 102, но при этом не предусматривают лекарственное обеспечение при амбулаторном обслуживании. Минимальный размер пенсии по старости, инвалидности и потере кормильца, согласно нормам Конвенции № 102, должен составлять 40% от средней заработной платы. В соответствии с данными Росстата и Пенсионного фонда Российской Федерации (далее
6 [Электронный ресурс]. иЯЬ: http://www.ilo.org/ilolex/russian/docs/convdisp1.htm (дата обращения: 06.10.2011).
7 См., напр.: Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс
8 Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9 См.: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. Верховным Советом РФ от 22.07.1993 г. № 5487-1 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10 См.: Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
— ПФР) средний размер назначенной пенсии в 2010 г. составлял 39% от среднего размера начисленной заработной платы, в том числе пенсии по старости — 41%, по инвалидности — 26%, в случае потери кормильца — 24%11. При несоблюдении минимальной нормы среднего показателя трудовых пенсий по инвалидности и потере кормильца, естественно, не соблюдается и минимальная норма. С 2010 года в Российской Федерации минимальный размер пенсий с компенсациями и социальными доплатами должен быть не ниже прожиточного минимума в регионе. Если сравнить средний размер прожиточного минимума пенсионера в среднем по России со средней заработной платой, то получится показатель 23%12, что тем более не соответствует нормам Конвенции № 102.
Последовательность решений, связанных с развитием социального страхования. За последние 20 лет в нашей стране неоднократно проводились реформы социального страхования: создание государственных внебюджетных фондов в период с 1991 по 1994 гг., введение новых видов социального страхования, реформа пенсионной системы 2002 и 2010 гг., реформа обязательного медицинского страхования 2011 г., частичное реформирование обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в 2011 г.
Как известно, не всегда реформы приводили к расширению прав застрахованных. К примеру, изменение законодательства по обязательному пенсионному страхованию в 2002 г. привело к тому, что средний уровень назначенных в 2002 г. трудовых пенсий оказался ниже уровня трудовых пенсий, назначенных до 2002 г.13 На протяжении 2001-2011 гг. последовательно сокращались права застрахованных по обязательному социальному страхованию на случай временной не-
трудоспособности и в связи с материнством: фактическая отмена права на санаторно-курортное лечение застрахованных и членов их семьи, снижение с 2011 г. среднего размера пособия по временной нетрудоспособности, а также пособия по беременности и родам в связи с введением порядка расчета пособий исходя из среднего размера оплаты труда не за последний год, как было ранее, а за последние два года. Несмотря на повышение в 2011 г. тарифов обязательного медицинского страхования работающих граждан на 2%, объем страхового обеспечения не изменился, кроме того, полис обязательного медицинского страхования не дает полной информации о перечне и объеме услуг, который может получить застрахованный по обязательному медицинскому страхованию.
Нельзя не отметить, что за период с 2001 по 2011 гг. в целом отсутствовала последовательность в принятии решений в системе социального страхования. Например, замена страховых взносов единым социальным налогом в 2001 г. и наоборот — в 2010 г.; смешение страхового и бюджетного механизма в управлении средствами; регулярное с 2001 г. изменение тарифов страховых взносов (ставки единого социального налога) и их перераспределение между внебюджетными фондами без должного обоснования; включение в расходы государственных внебюджетных фондов постоянно меняющихся по составу выплат нестрахового характера. Перманентное реформирование системы социального страхования и в части взносов, и в части страховых выплат на фоне непростой экономической ситуации делает несопоставимыми данные по доходам и расходам за каждый финансовый год, что создает проблемы для краткосрочных расчетов плановых показателей, не говоря уже о серьезных обоснованиях долгосрочных прогнозов.
11 Рассчитано на основе данных, представленных на сайте Росстата. иЯЬ: www.gks.ru, а также ПФР. иЯЬ: www.pfrf.ru (дата обращения: 06.10.2011).
12 Здесь приведен расчет, основанный на среднем показателе прожиточного минимума пенсионера. Достижение прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ обеспечивается дополнительными федеральными или региональными выплатами, т. е. в отдельных случаях размер страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию оказывается ниже прожиточного минимума пенсионера (7% от общей численности пенсионеров в РФ в 2010 г.).
13 Средний размер трудовой пенсии на 01.03.2002 г. для граждан, которым была назначена пенсия до 2002 г., составлял 1481,67 руб.; для граждан, которым была назначена пенсия по новому законодательству, — 1295,88 руб. // Данные статистики ПФР. иЯЬ: www.pfrf.ru (дата обращения: 06.10.2011).
Стабильность и полнота правовой базы социального страхования. Ранее приведенные примеры показали, что российское законодательство о социальном страховании крайне нестабильно, исключение составляет обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, но данный вид социального страхования связан с наименьшим объемом аккумулируемых средств. Вместе с тем для эффективного управления обязательным пенсионным страхованием, включающего накопительную составляющую, необходима предсказуемость законодательства в долгосрочной перспективе. В этом отношении, на наш взгляд, полезно изучить опыт Канады, где при формировании пенсионных накоплений14 каждые 3 года производится независимая актуарная оценка в соответствии с одобренной методикой, являющейся основанием для принятия законодательного
решения о возможном увеличении или сохранении уровня тарифов пенсионных взносов15.
Обоснованность страховых тарифов. Постоянная смена тарифов взносов на социальное страхование (ставок единого социального налога в 2001-2009 гг.) в большей степени была продиктована общим уровнем налоговой нагрузки, давлением со стороны работодателей, нежели серьезной оценкой изменения частоты страховых случаев. Например, отсутствует корреляция между динамикой числа пострадавших в результате несчастных случаев на производстве и неизменностью тарифов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Статистика показывает снижение количества несчастных случаев на производстве, количества смертных исходов при производственном травматизме (см. рис. 1), вместе с тем тарифы взносов по этому виду социального страхования не пересматривались с 2001 г.
Рисунок 1. Динамика численности пострадавших в результате несчастных случаев на производстве в Российской Федерации в 2000-2009 гг.
(Источник: данные Росстата)
14 На них не распространяются государственные гарантии, но тарифы взносов устанавливаются законодательством.
15 См.: Официальный сайт Совета по инвестициям Канадского инвестиционного плана (The CPP Investment Board). URL: http://www.cppib.ca (дата обращения: 06.10.2011).
В отсутствие единой денежной оценки медико-экономических стандартов в Российской Федерации сложно говорить об обоснованности тарифов медицинской помощи и, соответственно, тарифов взносов на обязательное медицинское страхование.
Уровень собираемости страховых взносов. Передача полномочий по администрированию страховых взносов от налоговых органов к органам управления внебюджетными фондами, вопреки многочисленным прогнозам, не привела к снижению их собираемости. Например, по данным Федерального казначейства за январь-октябрь 2011 г. поступление взносов на накопительную часть трудовой пенсии (тариф взносов не изменился) превысило аналогичные поступления в 2010 г. на 16% (это выше, чем рост поступлений налога на доходы физических лиц и налога на имущество организаций, администрируемых органами Федеральной налоговой службы за этот же период), а на страховую часть трудовой пенсии (тариф был повышен на 6%) — на 53%16.
Отсутствие задержек в страховых выплатах застрахованным по вине страховщиков. По обязательному пенсионному страхованию, обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в последние 10 лет не наблюдается примеров задержек страховых выплат застрахованным. Но проводимый в 2011 г. в Нижегородской области и Карачаево-Черкесской Республике эксперимент, связанный с отменой децентрализованного порядка выплат пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам в бухгалтерии работодателя, показывает, что централизованный порядок выплат увеличивает срок оплаты листков временной нетрудоспособности на 4 месяца.
Возможность самостоятельной проверки застрахованным размера назначенных пенсий, пособий. Если по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязатель-
ному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний порядок расчета основных выплат достаточно ясен, то порядок расчета трудовых пенсий в настоящее время неоправданно усложнен и не дает возможность большей части застрахованных понять, от чего зависит размер трудовой пенсии.
Отсутствие у страховщиков (иных органов управления средствами социального страхования) функций, не связанных с социальным страхованием. Практически у всех органов управления государственными внебюджетными фондами есть функции, выходящие за рамки управления средствами обязательного социального страхования. Наибольшее количество таких функций у ПФР и его территориальных органов, при этом после 2000 г. количество функций возрастало ежегодно (операции с материнским капиталом, социальная помощь отдельным категориям граждан и т. д.).
Дополнительные функции страховщиков усложняют денежные потоки, документооборот, контроль за движением средств социального страхования, повышают затратность каждой конкретной социальной выплаты.
Точность плановых и прогнозных показателей формирования и использования средств обязательного социального страхования. В условиях постоянного изменения законодательства, определяющего порядок формирования основных средств социального страхования, а также кризисных явлений, невозможно создать информационную базу для точных краткосрочных прогнозов поступлений. Вместе с тем можно привести примеры, когда даже при наличии информационной базы и отсутствии форс-мажорных обстоятельств фактические показатели существенно отличаются от плановых. Так, для обеспечения сбалансированности бюджета ПФР в 2007 г. был выделен трансферт из федерального бюджета, в то время как уже к июлю месяцу по итогам исполнения без учета средств трансферта бюджет ПФР в распределительной составляющей был профицитен.
Цели поступления средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации в
16 иЯЬ: www.roskazna.ru (дата обращения: 21.12.2011).
систему социального страхования. По всем государственным внебюджетным фондам поступление трансфертов из федерального бюджета (в т. ч. через бюджеты субъектов РФ) связано не только с компенсацией нестраховых периодов, пониженных тарифов и обеспечением финансовой устойчивости, но и с реализацией других социальных обязательств Российской Федерации, выходящих за рамки социального страхования. В результате в отдельные периоды (например, в 2009 г.) поступления из федерального бюджета превышали 50% доходов ПФР, что ставило под сомнение целесообразность использования страхового механизма пенсионных выплат.
Обоснованность страховых резервов и эффективность их использования. По обязательному пенсионному страхованию и обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и материнства нет утвержденной методики формирования резервов, утверждается лишь резерв оборотной кассовой наличности.
Уровень капитализации временно свободных средств. Вероятностный характер страховых выплат теоретически позволяет капитализировать (фондировать) временно свободные средства социального страхования. Но объем доходов от капитализации в системе социального страхования в нашей стране невелик (менее 1% от общей суммы доходов). Это происходит из-за: несовершенства правовой базы17; большого объема трансфертов из федерального бюджета, носящих, как правило, компенсационный характер; аккумуляции большей части средств ПФР и Фонда социального страхования РФ на уровне территориальных отделений18.
Простота и прозрачность денежных потоков. Для действующей системы обязательного социального страхования в нашей стране не характерна простота движения средств: довольно сложные потоки существуют между
федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и государственными внебюджетными фондами, между самими фондами, а также между фондами и другими участниками управления средствами обязательного социального страхования (управляющими компаниями, негосударственными пенсионными фондами, страховыми медицинскими организациями, медицинскими организациями). Кроме того, при исполнении бюджетов фондов открывается большое количество счетов и центральным дирекциям, и их территориальным органам не только в подразделениях Банка России, но и в коммерческих банках.
Целесообразность привлечения негосударственных финансовых институтов к управлению средствами обязательного социального страхования. Привлечение негосударственных финансовых институтов по обязательному пенсионному страхованию и обязательному медицинскому страхованию оправдано в том случае, если доходы от инвестирования находящихся в их распоряжении средств социального страхования значительно превышают их административно-управленческие расходы. Однако, как свидетельствуют данные российских надзорных органов за деятельностью негосударственных пенсионных фондов и страховых медицинских организаций, такого не происходит.
Таким образом, используя выбранные критерии, можно сделать вывод о том, что управление системой социального страхования эффективно лишь в рамках отдельных оперативных операций, связанных со сбором страховых взносов и своевременным обеспечением страховых выплат. В то же время выявленные системные недостатки не позволяют на сегодняшний день говорить о предпочтении страхового механизма социальной защиты по отдельным рискам перед бюджетным, а также обосновать необходимый уровень тарифов страховых взносов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Масгрейв, Р. А., Масгрейв, П. Б. Государственные финансы: теория и практика / Р. А. Ма-сгрейв, П. Б. Масгрейв // Пер. с англ. - М. : Бизнес Атлас, 2009. - 716 с.
17 Напр., порядок размещения средств нормированного страхового запаса территориальных фондов обязательного медицинского страхования появился лишь в 2010 г., т. е. через 17 лет после создания фондов.
18 Только часть поступлений в эти фонды централизуется на уровне центральных дирекций, именно ее можно капитализировать.
2. Модернизация российской системы социального страхования: отчет о научно-исследовательской работе / Науч. рук. М. Л. Седова; испол. : О. С. Горлова, Я. А. Данилина, В. А. Молчков, Л. Д. Сангинова. - М. : Финансовый университет, 2010. - 161с.
3. Hufner, M. What Would Bismarck Have Done? [Электронный ресурс]. URL: http://www. theglobalist.com/StoryId.aspx?StoryId=3615 (дата обращения: 05.10.2011).
4. Nathanson, R. The «Third Way»: A New Direction in Socio-Economic Policymaking. The Israeli Case. Project «Reforms of Economic and Social Policies in Era of Globalization». Paper 1. - Tel-Aviv, December, 1999 [Электронный ресурс]. URL: http://www.macro.org.il/lib/6942666.pdf (дата обращения: 28.01.2012).
5. O'Brien, G. L. Es hora de terminar la seguridad social [Электронный ресурс]. URL: http://www.isil. org/resources/lit/es-hora-terminar-ss.html (дата обращения: 06.10.2011).
