CC BY
278^(Mfeocu $(саНами(си
ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОСНОВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ
А. Л. ЛАЗАРЕНКО,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой финансов и кредита Тел.: 8(4862) 76-09-78
И. М. ГОЛАЙДО,
кандидат экономических наук, доцент
E-mail: [email protected] Орловский государственный институт экономики и торговли
Статья посвящена вопросам модернизации государственных финансов в условиях рыночных отношений, а также возрастающей роли денежных и финансово-кре-дитныхрычагов в связи со все более активным участием Российской Федерации в мировом финансовом обороте, что предопределяет необходимость присоединения к международным конвенциям, принятия международных финансово-правовых обязательств.
Цель исследования заключается в оценке проблем построения и формирования финансовой системы Российской Федерации и определении основных направлений и приоритетов ее развития.
Ключевые слова: финансовая система, рынок, бюджетный, государственное регулирование, финансовый контроль.
В теории систем и менеджменте системой называют то, что решает проблему. По характеру и частоте взаимодействия с внешней средой в управлении выделяют два основных типа систем: закрытые и открытые.
Закрытая система имеетжесткие фиксированные границы, ее действия независимы от окружающей среды. В условиях директивной экономики была закрытая финансовая система вследствие того, что курс валюты был строго фиксирован;
собственником средств производства, земель, крупной недвижимости было государство; предприятия могли обменивать отечественную валюту на иностранную в пределах установленного плана (плановая конвертируемость); имела место замкнутость валюты в том смысле, что в контрактных договорах цены не выражались в отечественной валюте; валютные ценности в крупных размерах могли вывозиться только государством, но не гражданами или предприятиями и др.
Открытая финансовая система характеризуется достаточно частым и интенсивным взаимодействием с внешней средой. Финансовые ресурсы, информация — это объекты обмена с внешней средой через проницаемые границы открытой системы. Финансы организационно-производственной системы в условиях рынка — это более открытая система, чем в условиях директивной экономики. Открытость финансовой системы в условиях рынка обусловлена многообразием форм собственности.
Кардинальные изменения в экономике России, ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 1980-1990-хгг., вызвали серьезную трансформацию финансовой системы.
Появление новых форм собственности и, следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. Возникла проблема разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями в отношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующей регламентации бюджетного процесса.
Другим важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета со времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений.
Этому же служили переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т. п. Все это привело к принципиальным изменениям в финансовой системе России, в частности в ее бюджетной системе и бюджетном устройстве.
В условиях рыночных отношений роль и значение денежных и финансово-кредитных рычагов резко возрастают. Финансово-кредитная система — один из тех секторов экономики, где наиболее эффективно работают рыночные механизмы.
По определению, финансовая система — это совокупность финансовых отношений. По природе своей эти отношения являются распределительными, причем распределение стоимости осуществляется прежде всего по субъектам. Они формируют денежные фонды целевого назначения в зависимости от того, какую роль играют в общественном производстве: являются ли непосредственными его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование.
Именно роль субъекта в общественном производстве выступает в качестве первого объективного критерия классификации финансовых отношений. В соответствии с ним в общей совокупности финансовых отношений могут быть выделены три крупные сферы: финансы предприятий (учреждений, организаций); страхование; государственные финансы.
Внутри каждой из названных сфер выделяются звенья, причем группировка финансовых отношений осуществляется в зависимости от характера
деятельности субъекта, оказывающей определяющее влияние на состав и назначение целевых денежных фондов.
Этот критерий позволяет выделить в сфере финансов предприятий (учреждений, организаций) такие звенья, как финансы предприятий, функционирующих на коммерческих началах; финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность; финансы общественных объединений.
В страховой сфере, где характер деятельности субъекта предопределяет специфику объекта страхования, в качестве звеньев выступают: социальное страхование, имущественное и личное страхование, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков.
В сфере государственных финансов — соответственно государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит.
Сферы и звенья финансовых отношений взаимосвязаны, образуя в совокупности единую финансовую систему.
Финансовая (прежде всего бюджетная) система оказывает существенное воздействие на рост валового внутреннего продукта и его главную часть — национальный доход, на развитие предприятий и отраслей хозяйства и материальное положение широких слоев населения. Главным критерием функционирования предприятий различных форм собственности является их прибыль.
В качестве проблем современного общества, которые призвана решать финансовая система, можно назвать:
• недостаточные темпы развития экономики;
• диспропорции развития экономической системы;
• отставание в адаптации к изменениям на внешних товарных и финансовых рынках;
• излишнюю социальную напряженность, отрицательно влияющую на воспроизводственный процесс;
• низкий уровень удовлетворения потребностей индивидуумами др.
Не менее важными для обеспечения расширенного воспроизводства в хозяйстве являются укрепление денежного обращения и деятельность кредитной системы страны.
Все более активное участие Российской Федерации в мировом финансовом обороте предопределяет необходимость присоединения к международным конвенциям, принятия интернациональных финансово-правовых обязательств. Это трансфор-
мирует экономическое законодательство, обеспечивая взаимодействие в его рамках норм различных финансово-правовых систем, оказывающих как позитивное, так и негативное влияние на развитие российской финансовой системы.
Целесообразно разработать комплекс правовых мер, направленных на устранение нарушений в сфере бюджетной дисциплины на разных уровнях, на обеспечение стабильности бюджетных показателей в течение финансового года и создание системы реагирования на структурные изменения экономики.
Финансовая система РФ представляет собой сложный конгломерат различных по формам процессуальных, управленческих, имущественных и внешнеэкономических отношений, связанных конституционными основами бюджетного и налогового федерализма, единого финансового, фондового и кредитного рынка, а также обязательствами перед мировыми финансовыми структурами.
Система в целом и по отдельным ключевым блокам (бюджет, налоги, валюта, банки, страхование, цены, ценные бумаги, внешний и внутренний долг и др.) имеет множество недостатков в правовом регулировании, что мешает России достичь мирового уровня организации финансовой деятельности, снижает инвестиционную привлекательность российского рынка, препятствует развитию отношений собственности и предпринимательства граждан и организаций.
В зависимости от характера норм, регулирующих определенные виды финансовой деятельности в РФ, можно выделить и проанализировать основные направления правовой защиты финансовой системы. Наиболее важными представляются такие области правовой защиты, как бюджетная, налоговая, валютная, денежная и банковская системы, фондовый рынок и рынок финансовых услуг.
Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 утверждена Программа развития бюджетного федерализма. Она направлена на достижение целей, поставленных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в бюджетных посланиях президента, касающихся развития межбюджетных отношений; на реализацию соответствующих разделов Стратегии развития Российской Федерации на периоддо 2010 г.и программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу с учетом результатов выполнения Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999—2001 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 862.
Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансированность территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр [4].
Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.
Региональные и местные бюджеты недостаточно прозрачны, отсутствует целостная система мониторинга управления государственными и муниципальными (общественными) финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.
Серьезным препятствием стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и нынешнее административно-территориальное деление субъектов Федерации. Организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.
Механизмы управления государством посредством аккумуляции финансовых ресурсов и их перераспределения требуют четкой системы правового регулирования, которая придаст им юридическую форму и определит условия их эффективного осуществления и защиты. Одно из направлений защиты бюджетной системы — определение предмета бюджетного законодательства Российской Федерации и ее субъекта.
Дублирование норм Конституции РФ и федеральных законов в законах субъектов Федерации возможно. Это необходимо при воспроизведении принципов, норм Конституции и федеральных законов, имеющих первостепенное значение для развития законодательства. К ним будут постоянно обращаться при толковании того или иного акта.
Кроме того, такое дублирование в бюджетных законах субъектов Федерации может являться одним из способов фиксирования иерархических связей между законодательством субъектов и федеральным законодательством. Так определяется законодательная основа действующих документов, фиксируются взаимосвязи между нормативными правовыми актами, регулирующими одну и ту же сферу бюджетных отношений.
В то же время нецелесообразным представляется воспроизведение бюджетных норм одних текущих законов в других. В процессе толкования и правоприменения тематически связанные законы подлежат изучению в полном объеме и в тех случаях, когда отдельные нормы одного закона воспроизводятся в другом. Однако дублирование норм бюджетного регулирования различными законами неоправданно увеличивает их текст, затрудняет поиск специальных бюджетных процедур и приемов.
Прямое дублирование в законах субъектов РФ норм федерального законодательства по предметам исключительного ведения Российской Федерации, указанным в ст. 71 Конституции РФ, нецелесообразно. Федеральные конституционные законы и федеральные законы, принятые по предметам ведения РФ, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1ст. 76 Конституции РФ). Дублирование в законах субъекта Федерации норм федеральных законов, направленных на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанным в ст. 72 Конституции РФ, тоже нецелесообразно.
Дублирование норм федерального законодательства по предметам совместного ведения представляется возможным, если в законах субъектов РФ будут воспроизводиться нормы, определяющие общие принципы правового регулирования, которые получат дальнейшую детализацию и развитие. При этом должна сохраняться иерархическая связь между нормами федерального законодательства и законодательства субъектов. В то же время необходимо избегать излишнего текстуального повторения положений федерального законодательства.
Что касается самостоятельной юридической силы норм федерального законодательства, продублированных в законах субъектов, то главенствующими здесь являются положения Конституции РФ.
Так, Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). В
условиях рыночной экономики защита бюджетных отношений становится одним из главных направлений их правового регулирования.
Через применение средств правовой защиты государство стремится не только искоренить нарушения бюджетной дисциплины, но и обеспечить стабильность показателей в течение финансового года, их реагирование на все структурные изменения в экономике [3].
В правовой защите налоговой системы одним из важнейших аспектов стабильности, правомерности и конституционности налогового законодательства является исключение возможности устанавливать различными неналоговыми правовыми актами дополнительные налоги и сборы в форме обязательных отчислений и плат за координационные или управленческие услуги со стороны органов государственной, муниципальной власти или созданных ими организаций.
С 1 января 1999 г. Федеральным законом РФ от 31.07.1998 № 147-ФЗ была введена в действие первая часть Налогового кодекса РФ (НК РФ). Согласно ст. 7 названного закона федеральные законы и иные нормативно-правовые акты, действующие на территории РФ и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенные ст. 2 этого закона, действуют в части, не противоречащей части первой НК РФ.
В связи с этим продолжает оставаться в силе Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в части установления видов налогов, взимаемых в РФ. Органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством.
Необходимо уточнить предмет налогового законодательства субъекта Федерации и полномочия органов местного самоуправления по принятию актов в области налоговых отношений. Пункт 5 ст. 3 НК РФ четко определяет, что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются настоящим кодексом.
Налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с НК РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления,
органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4 НК РФ). Следует разграничить и упорядочить нормы о налоговых льготах, налоговых освобождениях, налоговых кредитах, бюджетно-налоговых зачетах и о специальных налоговых режимах.
Налоговый кодекс РФ предусматривает общие условия установления налогов и сборов. Согласно ст. 17 налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно — объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.
Кроме того, в необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. При установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам.
Таким образом, согласно действующему Налоговому кодексу РФ льготы по налогам могут устанавливаться только органами, указанными в п. 5 ст. 3 НК РФ. При этом в соответствии со ст. 56 под льготами понимаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налога или сбора либо уплачивать их в меньшем размере [1].
Российский финансовый рынок представляет собой совокупность финансово-кредитных организаций, в качестве посредников перераспределяющих финансовые активы между кредиторами и заемщиками, продавцами и покупателями финансовых ресурсов. Правовые условия конкуренции на финансовом рынке определены Федеральными законами «О рынке ценных бумаг», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», «О защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Правовое регулирование секторов российского финансового рынка отличается неоднородностью и различным уровнем регламентации. В соответс-
твии с Конституцией РФ, гражданским, административным, финансовым законодательством урегулированы отдельные вопросы организации и функционирования валютного рынка, рынка ценных бумаг, коммерческих кредитов, банковских услуг, бюджетных кредитов. Однако фактически регламентированы преимущественно функции различных органов и институтов в соответствующей финансовой сфере. Многие вопросы обращения финансовых активов, рынка деривативов (финансовых инструментов, включающих в себя опционы, свопы, фьючерсы и др.), рынка долгов, аудиторских и контрольно-ревизионных услуг, страховых услуг пока не регламентированы нормами права.
Отечественные нормы, регулирующие управление финансовым рынком, направлены преимущественно на участие в нем государственных органов, ориентированных, как правило, на контрольные и фискальные функции. Видимо, необходима своеобразная инвентаризация административного и финансового законодательства на предмет определения роли активов (решений, рекомендаций, методик) ассоциативных (негосударственных) финансовых институтов в управлении и обобщении практики использования финансовых инструментов рынка. Возникает вопрос о повышении влияния таких институтов при разрешении административных споров и в судебных разбирательствах.
Мировая практика показывает, что регулятивные акты национальных и международных финансовых институтов, ассоциаций консультантов по управлению, валютным операциям, налоговому планированию, корпоративному управлению, бюджетному финансированию и др. принимаются госорганами и судами отдельных стран во внимание при решении коллизионных правовых проблем.
В качестве эффективной меры правового регулирования в области управления финансовым рынком необходимо предусмотреть общий порядок допуска на российский финансовый рынок иностранных кредитных организаций и иных финансовых организаций, не преследующих в качестве основной цели извлечение прибыли, а ориентированных на кредитование российских инвесторов и поддержание в России финансовой дисциплины при условии предоставления им контролируемых льгот. Эти вопросы должны регламентироваться отдельными законодательными актами Правительства РФ как органа, ответственного за проведение эффективной кредитной, инвестиционной и бюджетной политики.
Оборот бюджетных средств на инвестиционные проекты может осуществляться через иностранные банки, работающие в России, при условиях, что зарубежные посредники гарантируют контроль за целевым использованием бюджетных средств, за расчетами с бюджетом, законностью прохождения бюджетных средств по этапам финансирования.
Таким образом, в очередной раз встает проблема развития правовых основ единой финансовой политики Правительства РФ. Это означает законодательное закрепление единых правовых принципов финансовой деятельности, объединяющей административные финансовые меры, финансовые рыночные инструменты, бюджетно-налоговый контроль и гражданско-правовые основания исполнения финансовых обязательств.
Недостаточная разработанность норм, определяющих систему органов валютного регулирования и валютного контроля, их полномочий и критериев разграничения их компетенции приводит на практике к смешению функций этих органов, параллельному регулированию одних и тех же отношений различными учреждениями, а следовательно, — к правовым коллизиям, что негативно влияет на функционирование одного из основных сегментов современной финансовой системы государства — валютного рынка.
Защита финансовой системы на уровне местного самоуправления как неотъемлемая часть финансовой системы, местные налоги и сборы оказывают непосредственное влияние на процессы формирования рыночной экономики.
Один из основных элементов государственного регулирования рыночной экономики — налоговая политика, представляющая собой деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, направленную на регламентацию налоговых отношений. Особенности налоговой политики на муниципальном уровне в значительной мере определяются объемом полномочий органов местного самоуправления. Реализуя предоставленные им права, они осуществляют на практике установление и взимание местных налогов и сборов; опираясь на нормы налогового права, формируют и реализуют налоговую политику, используя ее конкретные инструменты: (налоговые ставки, льготы), определяя порядок и сроки уплаты налогов.
Важную роль в процессе формирования единой налоговой политики на местном уровне играют органы судебной системы: суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Феде-
рации, Конституционный Суд РФ. На основании положений ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конституционное право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы подлежит судебной защите.
В соответствии с указанной статьей граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений.
Защита финансовой системы должна осуществляться правовыми способами, среди которых — устранение пробелов законодательства, принятие нормотворческих мер по предотвращению недобросовестной финансовой конкуренции, усилению контроля, законности и правопорядка в финансовой деятельности.
Российская финансовая система включает в себя организационно-функциональные институты: финансовое законодательство; государственные органы, реализующие и обеспечивающие финансово-правовые процедуры; взаимодействующие рыночные организации и механизмы; иные общественные отношения, охватывающие специальные виды финансовой деятельности.
Правовая защита бюджетной системы как части финансовой системы в значительной мере определена Бюджетным кодексом РФ (БК РФ), разработанным в соответствии с Конституцией. Однако этот акт не определяет многих принципиальных аспектов защиты финансовой системы страны. Необходимо рассмотреть вопрос с различных точек зрения.
Это обусловливается и характером бюджетных отношений, когда под бюджетной системой понимается основанная на экономических отношениях и конституционных основах государственного бюджетного устройства и бюджетного процесса, регулируемая нормами бюджетного права совокупность федеральных бюджетов, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
Во-первых, защита бюджетной системы должна осуществляться в соответствии с задачами повышения роли российского капитала и денежного оборота в инвестиционных и социальных проектах в зависимости от места бюджетной системы как гаранта в операционных расчетах, финансировании торгового и фондового оборота согласно международным обязательствам Российской Федерации и в интересах России.
В ст. 15 Конституции РФ установлено, что международные договоры — составная часть правовой системы РФ, поэтому международные финансово-правовые акты (о взаимной защите капиталовложений, о предотвращении двойного налогообложения, кредитные договоры, договоры о финансовой помощи и т.п.) должны согласовываться с российскими бюджетно-правовыми нормами и не противоречить им.
На практике международные бюджетные обязательства (например, по государственным казначейским обязательствам или по принадлежащим государству акциям) зачастую принимаются без согласования с национальным бюджетным законодательством, что приводит к нанесению ущерба российскому бюджету, рынку финансовых услуг и фондовому рынку.
Мировой опыт показывает, что ради безопасности бюджетной системы развитые страны «отслеживают» в других странах доходы, связанные с национальным производством, и обязывают налогоплательщиков уплачивать в национальные бюджеты налоги с доходов, полученных за рубежом, даже если международный договор разрешает платить налоги по месту получения дохода.
Во многих странах для защиты бюджетных интересов и национальной экономики существует запрет на продажу иностранцам акций стратегически важных природоресурсных и энергетических корпораций. В России такой запрет часто нарушается из-за отсутствия эффективного финансового и бюджетного контроля за международными контрактами по купле-продаже (залогу) фондовых ценностей, за применением норм законодательства о приватизации, бюджетном финансировании, рынке ценных бумаг.
Во-вторых, для защиты российской бюджетной системы следует законодательно урегулировать общий порядок зачисления в бюджеты различного уровня безвозмездных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств (ст. 45 БК РФ).
В частности, это касается вопросов, какие органы могут принимать денежные взносы в бюджеты РФ или государственные внебюджетные фонды, в каком порядке они перечисляются. Сегодня такие безвозмездные перечисления в некоторых случаях облагаются налогами или бесконтрольно распределяются, либо нарушается их целевое назначение.
В-третьих, актуальным для обеспечения интересов российской финансовой системы является урегулирование вопроса об обращении взыскания иностранных кредиторов (физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств) на денежные средства государственных и местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Пунктом 5 ст. 286 БК РФ предусматривается возможность обращения взыскания при отсутствии на бюджетных счетах Федерального казначейства (и его территориальных органов) на иное имущество.
На практике это может привести к обращению взыскания на федеральное государственное имущество организаций, предприятий и учреждений, что с правовой точки зрения весьма сомнительно, поскольку бюджетные правоотношения являются сугубо денежными. Вероятно, следует рассмотреть вопрос о возможности исключения из п. 5 ст. 286 БК слов «либо обращение взыскания на иное имущество» или более точно конкретизировать случаи такого обращения.
В-четвертых, правовую защиту бюджетной системы на уровне РФ следует осуществлять в части защиты сохранности денежных средств государственных внебюджетных фондов. Необходимо установить ограничения по распоряжению денежными средствами страховых фондов для оплаты государственных долгов или для коммерческого финансирования.
Наметилась тенденция придания Пенсионному фонду РФ и другим фондам социального страхования статуса коммерческих организаций. В мировой практике денежные средства негосударственных фондов социального страхования участвуют в обороте на финансовом рынке. Однако государственные фонды социального страхования не имеют права рисковать деньгами и инвестируют свои средства только при гарантиях правительства и по специальным социальным программам [2].
Правовые меры защиты российского фондового рынка включают в себя: • создание системы оперативного антикризисного регулирования рынков, предупреждающей рыночные крахи и ограничивающей колебания рыночной стоимости ценных бумаг;
• усиление механизма справедливого ценообразования, в частности за счет усиления конкурентной среды прямыми мерами государственного регулирования, введения и применения действенных ограничений конфликтов интересов, манипулятивной и инсайдерской практики, нечестных брокерских практик в отношениях с клиентами;
• создание в рамках существующих организаторов торговли специализированных торговых систем для операций розничных клиентов, торговли блоками, акциями молодых компаний роста (венчурных компаний), для обращения биржевых коммерческих бумаг;
• введение обязательного проведения и регистрации крупных сделок с ценными бумагами крупнейших российских эмитентов через организованные рынки;
• изменение статуса расчетных центров организованного рынка ценных бумаг (ОРЦБ), которые относятся сейчас к «небанковским кредитным организациям». Расчетные центры ОРЦБ с точки зрения регламентации их деятельности могут рассматриваться как вид банка, обладающего определенной специализацией, то есть банка с ограниченным кругом выполняемых операций;
• осуществление комплекса мер по совершенствованию нормативно-правовой базы клиринговой деятельности, в том числе отказ от излишних ограничений на организационно-правовые формы клиринговых организаций, упрощение процедуры регистрации документов клиринговой организации. Целесообразно также при разработке документов исходить из практики осуществления клиринговой деятельности, принятой на рынке ценных бумаг;
• укрупнение и реструктуризация брокерско-дилерских компаний, введение требований по минимальному количеству клиентов, которых они должны обслуживать; снижение доли компаний, которые являются дочерними, не обладают диверсифицированным собственным капиталом и в связи с этим несут повышенные финансовые риски; организация надзора за финансовым состоянием профессиональных участников рынка ценных бумаг, более жесткое регулирование финансовых рисков в брокере-ко-дилерских компаниях.
Основной формой расчетов во внебиржевой торговле стали платежи через офшорные зоны, что позволяло участникам рынка уходить от контроля
налоговых и регулирующих органов. Соответственно котировка акций выставлялась в долларах США. Отсутствие государственной политики в этом отношении привело к снижению прозрачности российского рынка, повышению его спекулятивного характера.
Нормализация ситуации здесь требует:
• запрещения выражения номинала и рыночной котировки ценных бумаг в валютном эквиваленте при их выпуске и обращении внутри страны;
• запрещения заключения сделок с ценными бумагами и перерегистрации прав собственности на них внутри страны с проведением денежных расчетов по сделкам по расчетам за границей. Повышение роли государства в регулировании
действий участников на рынке ценных бумаг заключается в проведении следующих мер:
• координация деятельности регулирующих, контролирующих, правоохранительных, судебных и налоговых органов путем создания при Правительстве РФ координационного центра, в рамках которого будут согласовываться решения государственных регулирующих органов;
• обеспечение эффективного взаимодействия органов государственного регулирования с целью минимизации рисков конституционных и индивидуальных инвесторов, профессиональных участников рынка ценных бумаг;
• организация государством совместных действий профессиональных участников рынка ценных бумаг, направленных на его восстановление;
• снижение регулятивных издержек всех видов;
• приведение статуса Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг как главного регулирующего органа на рынке ценных бумаг в соответс -твие с Конституцией РФ и Конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»;
• восстановление роли Центрального банка РФ как регулятора деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг;
• развитие системы правового анализа действующих законодательных и нормативных актов, а также судебных решений по конкретным делам, связанным с защитой прав и законных интересов инвесторов и акционеров, чтобы устранить существующие недостатки механизмов исполнения конкретных судебных решений (во избежание возникновения коллизионных ситуаций).
Такая система должна быть в равной степени направлена на повышение правосознания широких масс населения:
• изменение законодательства в сторону увеличения прав акционеров, ужесточение контроля за его соблюдением. Разработка и принятие нормативных актов, определяющих ответственность руководителей компании-эмитента за соблюдение прав акционеров;
• устранение противоречия между законодательс -твом о рынке ценных бумаг, законодательством об акционерных обществах и приватизационным законодательством; создание механизмов контроля за разработкой административных инструкций и законодательное установление механизмов исполнения властных полномочий, которыми наделены субъекты Федерации. Оценка полномочий, действий и правовых актов Центрального банка РФ (Банка России) должна основываться на требованиях, установленных ст. 75 Конституции РФ:
1. Денежной единицей Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
Список литературы
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Конституция закрепляет за Банком России особый порядок и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только ему передана функция обеспечения устойчивости рубля. Какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению этой конституционной функции не допускается.
Функция по защите и обеспечению рубля имеет особую правовую природу. Она, бесспорно, относится к функциям государственной власти, поскольку Банк России при ее осуществлении выступает от имени государства и наделен властными полномочиями, имеет право применять меры государственного принуждения.
Внедрение в практику перечисленных мероприятий, направленных на устранение нарушений в сфере бюджетной дисциплины на разных уровнях, на обеспечение стабильности бюджетных показателей в течение финансового года и создание системы реагирования на структурные изменения экономики, позволит совершенствовать финансовую систему Российской Федерации.
1. Лебедева Е. И. Совершенствование государственного финансового контроля за налоговыми доходами бюджета// Финансы. 2006. № 3.
2. Петрова Г. В., Конюхова Т. В. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // URL: http://www.lawmix.ru.
3. Родионова В. М. Совершенствование бюджетного законодательства — необходимое условие осуществления преобразований в бюджетной сфере России // Финансы и кредит. 2006. № 2.
4. Силуанов А. Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006—2008 гг. // Финансы. 2006. № 1.
