CC BY
655
Удк 336.01
особенности финансовой системы российской федерации
О. А. ПОЛЯКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье представлены характеристика финансовой системы Российской Федерации и особенности ее развития в современных условиях.
Ключевые слова: финансовая система Российской Федерации, сферы и звенья финансовой системы, финансы организаций, государственные и муниципальные финансы.
Характеристика финансов коммерческих организаций в российской Федерации
В соответствии с законодательством Российской Федерации основной целью создания и деятельности коммерческой организации как юридического лица является извлечение прибыли, что и предопределяет содержание и принципы финансов коммерческих организаций.
Согласно ст. 50 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) коммерческие организации в Российской Федерации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ (полного товарищества или товарищества на вере), хозяйственных обществ (акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью), производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Помимо общих черт, характерных для финансов коммерческих организаций, финансы каждой из этих организационно-правовых форм будут иметь свои особенности, у них будут различными порядок формирования уставного капитала, распределение прибыли между участниками, степень финансовой ответственности перед другими субъектами. В некоторых коммерческих организациях нормативно-
правовыми актами предусмотрено создание специальных финансовых фондов (например создание резервного фонда акционерными обществами).
Таким образом, в соответствии с организационно-правовой формой в составе финансов коммерческих организаций в Российской Федерации выделяются:
— финансы акционерных обществ (открытых и закрытых);
— финансы хозяйственных товариществ;
— финансы обществ с ограниченной ответственностью;
— финансы производственных кооперативов;
—финансы государственных и муниципальных
унитарных предприятий.
Особое место в этом звене финансовой системы занимают финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Финансовые ресурсы унитарных предприятий находятся в государственной и муниципальной собственности, а унитарное предприятие распоряжается им лишь на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следует обратить внимание на то, что финансы унитарных предприятий находятся в государственной или муниципальной собственности, тем не менее они не входят в состав сферы государственных и муниципальных финансов, поскольку финансовые отношения этих организаций аналогичны финансовым отношениям других коммерческих организаций (начисление амортизационных отчислений, уплата налогов, получение и распределение прибыли). Кроме того, при создании таких организаций происходит определенное имущественное обособление передаваемых им
финансовых ресурсов; оно предполагает не только организационное выделение соответствующих денежных средств, но и признание принадлежности передаваемых средств конкретной организации с наделением последней совокупностью прав и обязанностей по их управлению.
Особенности финансов некоммерческих организаций в российской Федерации
Целью создания некоммерческих организаций, функционирующих в экономиках всех стран, независимо от уровня экономического развития, является производство общественных благ. В странах с социально ориентированной рыночной экономикой роль некоммерческих организаций возрастает многократно, поскольку они обеспечивают достижение целей и задач социальной политики. В законодательствах всех стран основным отличительным признаком некоммерческой организации является отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности и распределения полученной прибыли между участниками. Для некоммерческих организаций в Российской Федерации предусмотрены следующие организационно-правовые формы: потребительский кооператив, общественные или религиозные организации (объединения), учреждения, благотворительные и иные фонды и др.
Организационно-правовые формы некоммерческих организаций также оказывают влияние на их финансовые отношения, например, на порядок формирования и использования финансовых ресурсов, на наличие в их составе членских взносов, бюджетных средств, на право использования заемных средств и т. д.
В настоящее время в составе финансов некоммерческих организаций в соответствии с организационно-правовой формой выделяют:
— финансы учреждений;
— финансы потребительских кооперативов;
— финансы общественных и религиозных организаций;
— финансы фондов;
— финансы некоммерческих партнерств;
— финансы автономных некоммерческих организаций;
— финансы союзов и ассоциаций;
— финансы государственных корпораций.
Финансы отдельных организационно-правовых форм некоммерческих организаций обладают большей индивидуальностью, чем финансы коммерческих организаций, так как в это звено
финансовой системы включаются специфичные, обладающие своими яркими особенностями финансы политических партий, финансы благотворительных фондов, финансы религиозных организаций и, конечно же, финансы учреждений1, которые занимают особое место в финансовой системе Российской Федерации.
В Российской Федерации количество учреждений на 01.01.2010 составило 298 тыс. ед., или более 40 % от общего количества некоммерческих организаций. Чем же объясняется такое большое количество некоммерческих организаций, функционирующих именно в этой форме?
В настоящее время в Российской Федерации учреждения, а именно бюджетные учреждения2 обеспечивают население необходимыми социальными услугами в сфере образования, здравоохранения и т. д. В форме бюджетных учреждений в Российской Федерации функционируют школы, больницы, поликлиники, суды и т. п. Специфика функционирования финансов бюджетных учреждений обусловлена тем, что одним из основных источников их финансовых ресурсов являются бюджетные средства, это обеспечивает тесную взаимосвязь финансов бюджетных учреждений со сферой государственных и муниципальных финансов (механизм функционирования их финансовых ресурсов дополнительно регламентируется бюджетным законодательством).
Более того, поскольку именно бюджетные учреждения обеспечивают потребности населения в социальных услугах, то в некоторых учебниках особенности организации финансов бюджетных учреждений, ввиду их специфики, рассматривались вместе с общими вопросами функционирования государственных финансов и финансирования социальной политики государства3.
В последнее время были приняты важные законодательные акты, среди которых следует отметить
1 Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением (Гражданский кодекс РФ, ст. 120).
2 Бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (Бюджетный кодекс РФ, ст. 6).
3 Финансы: учебник / под ред. М. В. Романовского,
О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. М.: Перспектива, 2000. С. 364.
УЧРЕЖДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственные и муниципальные учреждения
(создаются Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием)
ш №
а
н
ч 2 а
И
Частные учреждения
(создаются гражданином или юридическим лицом)
4 Государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием. Типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные (ст. 9.1 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»).
финансов бюджетных учреждений и развитие новых форм финансов государственных и муниципальных учреждений — финансов автономных и казенных учреждений.
Организационно-правовые формы учреждений в Российской Федерации представлены на рисунке.
Формы учреждений в Российской Федерации
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который предусмотрел правовое положение, порядок создания и основы функционирования автономных учреждений. Однако за четыре года, прошедших после принятия этого закона, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне в некоторых субъектах Российской Федерации (Тюменская область, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.) создание автономных учреждений шло более активно, но явно недостаточными темпами. В 2010 г. был принят Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в соответствии с которым изменяется финансовый механизм функционирования бюджетных учреждений и появляется новая форма государственных и муниципальных учреждений — казенные учреждения4. Таким образом, на современном этапе развития финансовой системы Российской Федерации одним из важных моментов является факт реформирования
Государственные и муниципальные финансы в российской Федерации
В Российской Федерации государственную власть осуществляют органы государственной власти Федерации и субъектов Российской Фе-дерации5. Кроме того, в ст. 12 Конституции РФ провозглашается самостоятельность местного самоуправления, и совокупность органов, которые будут представлять интересы государства в Российской Федерации в целом, будет называться «органами государственной власти и местного самоуправления» 6.
Название этой сферы применительно к Российской Федерации — «государственные и муниципальные финансы» определили конституционные изменения, произошедшие в нашей стране в 1990-х гг. Конституция РФ провозгласила принцип самостоятельности местного самоуправления (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти). В 1998 г. Федеральным Собранием РФ была ратифицирована принятая Советом Европы хартия местного самоуправления, которая вступила в силу на территории Российской Федерации с 01.09.19987. Местное самоуправление — одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи вы-
5 Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (Конституция РФ, ст. 12).
6 В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (Конституция РФ, ст. 12).
7 Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратифика-
ции Европейской хартии местного самоуправления».
ражением народовластия, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Эти изменения привели к тому, что и рассматриваемая сфера финансовых отношений стала называться «государственные и муниципальные финансы», что подчеркивает самостоятельность последних8.
Финансовые отношения внутри данной сферы обладают возможностью оказывать влияние на другие сферы и звенья финансовой системы, воздействовать на объем и структуру общественного производства, осуществлять регулирование отраслевых и территориальных пропорций. Внутри этой сферы выделение структурных элементов будет зависеть от формы организации государственных и муниципальных финансовых ресурсов в стране, к которым принято относить бюджеты и внебюджетные фонды.
Как уже отмечалось, бюджеты являются основной формой образования и использования финансовых ресурсов государства; бюджетные отношения в обществе объективно предопределены. Но конкретное название бюджета той или иной страны, наличие тех или иных видов бюджетов, особенности взаимодействия между ними будут определяться государственным устройством, особенностями территориальной структуры, спецификой национального законодательства и многими другими факторами. Так, в финансовой системе стран с унитарным государственным устройством будут присутствовать центральный и местные бюджеты, в государствах с федеративным устройством (в том числе в Российской Федерации) — это федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.
Федеральный бюджет является основным инструментом перераспределения валового внутреннего продукта в масштабах государства. На федеральном уровне происходит формирование основных направлений проводимой бюджетной политики в стране, определяются основные принципы построения межбюджетных отношений.
В настоящее время в Российской Федерации в составе федерального бюджета функционируют два фонда — Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (до 01.01.2008 существовал Стабилизационный фонд РФ); указанные фонды не выделяются в качестве самостоятельных звеньев финансовой системы, так как согласно Бюджет-
8 До этих преобразований в обществе сфера называлась «государственные финансы» (см. Финансы: учебник / под ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1992. С. 218).
ному кодексу РФ эти фонды являются средствами федерального бюджета9.
В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация является федеративным государством, поэтому в финансовой системе бюджеты органов государственной власти представлены помимо федерального бюджета еще и бюджетами субъектов РФ (региональными бюджетами). Из средств этих бюджетов финансируются расходы, соответствующие полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, государственная поддержка приоритетных для регионов отраслей экономики (сельское хозяйство, пищевая, легкая промышленность и т. п.), а также осуществляется финансирование основных социальных расходов и т. д.
Кроме того, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако они имеют право на формирование местных бюджетов, средства которых направляются на осуществление расходов по решению вопросов местного значения (например для финансирования некоторых видов социальных расходов, для финансирования мероприятий по благоустройству и озеленению территорий муниципальных образований и т. п.).
В финансовой системе бывшего Советского Союза, куда входила и Российская Федерация (бывшая РСФСР), не существовало внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов. Бюджет государственного социального страхования, который формировался с 1938 г., входил в состав государственного бюджета СССР. Переход к рыночным отношениям привел к появлению нового звена финансовой системы — внебюджетных фондов. В 1990-х гг. в условиях возрастающих социальных рисков, а также в соответствии с требованиями международного права средства государственного социального страхования были выделены из состава бюджетной системы. Таким образом, были созданы Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, фонды обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (последний был упразднен в 2001 г.).
Кроме того, в 1990-х гг. было создано множество внебюджетных фондов экономического назначения на всех уровнях управления, появились дорожные фонды, экологические фонды, фонды
9 Статьи 96.9 и 96.10 Бюджетного кодекса РФ.
финансирования жилищного строительства и т. д. Введенный в действие Бюджетный кодекс РФ внес существенные изменения, касающиеся состава внебюджетных фондов, механизма их формирования и использования.
В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством функционируют только три государственных внебюджетных фонда социального назначения: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования, которые представлены Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Средства государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации используются в качестве дополнительного источника финансирования социального обеспечения населения.
Пенсионный фонд Российской Федерации — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, является основной материальной базой пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Пенсионный фонд Российской Федерации — самый крупный из всех государственных внебюджетных фондов, важное место данного фонда в составе финансовой системы Российской Федерации объясняется его социальной значимостью (в Российской Федерации более 30 млн пенсио-неров10) и большим объемом мобилизуемых в нем финансовых ресурсов.
Фонд социального страхования Российской Федерации является вторым среди внебюджетных фондов по объему перераспределяемых финансовых ресурсов. Этот фонд предназначен для осуществления государственных гарантий по социальному обеспечению граждан в случае их временной нетрудоспособности при болезни, инвалидности, а также в случае рождения детей и др.
Фонды обязательного медицинского страхования обеспечивают гражданам Российской Федерации возможность бесплатного получения некоторых видов медицинской помощи. В частности, в гарантированный объем бесплатных медицинских услуг включаются: амбулаторно-поликлиническая помощь; скорая медицинская помощь; лечение острых заболеваний; услуги по обслуживанию беременности и родов и т. д.
10 Распределение численности населения Российской Федерации по полу и возрастным группам на 01.01.2010 (данные официального сайта Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks. ru).
Необходимо отметить, что автор намеренно не использует применительно к внебюджетным фондам как звену финансовой системы термин «бюджет внебюджетного фонда». Использование этого понятия, а также распространение на внебюджетные фонды норм бюджетного законодательства Российской Федерации имеют отношение лишь к характеристике количественных параметров, определяющих объем доходов и расходов фондов, а не к звену сферы государственных и муниципальных финансов Российской Федерации, обладающему своей спецификой. Порядок составления, представления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением регулируются Бюджетным кодексом РФ11.
Бюджет и внебюджетные фонды (как самостоятельные звенья финансовой системы Российской Федерации) имеют принципиальные, содержательные отличия.
Взаимосвязь сфер и звеньев финансовой системы
Рассмотренные ранее сферы и звенья финансовой системы тесно взаимосвязаны между собой. Финансы домохозяйств и организаций взаимодействуют с государственными и муниципальными финансами (при уплате налогов и страховых взносов в бюджеты и внебюджетные фонды, при получении бюджетных средств некоторыми организациями для финансирования своей деятельности и т. д.). Внутри сферы финансов организаций между субъектами существуют взаимосвязи при осуществлении финансовых операций, к которым относятся, например, уплата штрафов, внесение паевых взносов, инвестирование средств, участие в распределении прибыли, получение дивидендов и т. п.
Государственные и муниципальные финансы как сфера финансовой системы также характеризуются тесным взаимодействием своих структурных звеньев между собой и со сферами финансов организаций и домохозяйств; возникают различные межбюджетные отношения между уровнями и видами бюджетов, кроме этого, бюджеты взаимодействуют с внебюджетными фондами при передаче средств фондам на некоторые целевые расходы, при использовании остатков средств внебюджетных фондов на покупку государственных ценных бумаг и др.
11 Статьи 144—150 Бюджетного кодекса РФ.
Внебюджетные фонды как часть сферы государственных и муниципальных финансов страны имеют взаимосвязи:
— с финансами организаций (при уплате организациями страховых взносов, налогов и других платежей и при получении сумм на определенные виды расходов);
— с бюджетом (при получении ассигнований на некоторые целевые расходы, а также при использовании средств фондов при наличии активного сальдо для покрытия бюджетного дефицита);
— с другими внебюджетными фондами (при передаче некоторых средств одним фондом другому).
развитие финансовой системы российской Федерации
Группировка финансовых отношений по сферам и звеньям финансовой системы той или иной страны не является постоянной. Кардинально финансовая система претерпевает изменения под влиянием революционных преобразований, появления новых видов собственности. По мере развития экономики, изменения форм финансовых связей внутри страны и на международной арене, совершенствования методов хозяйствования в обществе также могут появляться новые виды финансовых взаимосвязей. Несмотря на то, что финансовая система — это совокупность объективно существующих финансовых отношений, тем не менее на состав ее сфер влияют степень развития этих отношений в обществе, развитие научных взглядов по вопросам сущности финансов. Так, в составе финансовой системы СССР в качестве одной из сфер было страхование12, это объяснялось тем, что в тот период страхование рассматривалось в составе финансов как экономической категории. С развитием рыночных отношений в стране развивались и сами страховые отношения, усилилась потребность в страховании как в методе страховой защиты имущества и доходов физических и юридических лиц; появились новые виды страхования, произошла демонополизация страхового дела в стране. Поэтому страхование в настоящее время рассматривается в качестве самостоятельной экономической категории, несмотря на тесную связь финансовых и страховых отношений (в настоящее время страхование не включается в состав финан-
12 Финансы: учебник / под ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика. 1992. С. 20, 167.
совой системы Российской Федерации13). Также на самостоятельность страховых отношений указывают и авторы учебника «Страхование» под ред. Л. А. Орланюк-Малицкой, С. Ю. Яновой, отмечая, что «в условиях рынка страховые отношения тесно переплетены с финансовыми отношениями, а также налоговыми, кредитными и др.» 14.
Кроме того, в условиях изменения национального законодательства может происходить укрупнение действующих звеньев, появляться дополнительные звенья или элементы финансовой системы. Так, в свое время в финансовой системе Российской Федерации появились финансы индивидуальных предпринимателей, внебюджетные фонды. Внутри звена финансов некоммерческих организаций появились финансы государственных корпораций, а с 2011 г. появятся финансы казенных учреждений.
В заключение хотелось бы отметить следующее. Финансовая система, с одной стороны, объединяет объективно существующие в обществе финансовые отношения. С другой стороны, элементы финансовой системы отдельно взятой страны будут регулироваться национальным законодательством. И если в литературе приводится состав финансовой системы какой-либо страны на определенную дату (например, рассматривается современная финансовая система Российской Федерации), то, конечно же, авторы должны передавать актуальную, соответствующую действительности информацию о финансовой системе в определенный период времени.
Как представляется автору, рассматривая финансовую систему Российской Федерации в 2010 г., не совсем корректно выделять в ее составе местные внебюджетные фонды, которые в настоящее время запрещены бюджетным законодательством15; также вряд ли в современной финансовой системе Российской Федерации в настоящее время можно найти экономические внебюджетные фонды (они также были упразднены с введением в действие Бюджетного кодекса РФ), фонды имущественного и личного страхования (о них стоило говорить толь-
13 Страхование: учебник / под ред. В. В. Шахова. М.: ЮНИ-ТИ. 1997. С. 17, 18.
14 Страхование: учебник / под ред. Л. А. Орланюк-Малиц-кой, С. Ю. Яновой. М.: Высшее образование, Юрайт-Издат. 2009. С. 31.
15 Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается (Бюджетный кодекс РФ, ст. 15).
ко в условиях монополии государства на страховые отношения). Неправомерно в настоящее время в Российской Федерации называть федеральный бюджет «государственным бюджетом», поскольку государственными в соответствии с Конституцией РФ являются федеральный и региональные бюджеты, а бюджетная система современной Российской Федерации строится на иных принципах, чем бюджетная система СССР, когда действительно существовал единый государственный бюджет СССР. Также, говоря о современной финансовой системе Российской Федерации, не совсем правильно называть финансы организаций «финансами предприятий, учреждений и организаций», слово «предприятие» применяется лишь к государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а учреждения — это организационно-правовая форма некоммерческих организаций. Таким образом, и учреждения, и унитарные предприятия в настоящее время — это организации, в первом случае — некоммерческие, во втором — коммерческие и т. д.
Список литературы
1. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
3. Финансы: учебник / под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2010.
4. Финансы: учебник / под ред. С. В. Барулина. М.: Кнорус, 2010.
5. Финансы: учебник / под ред. С. И. Лушина и В. А. Слепова. М.: Экономист, 2007.
6. Финансы: учебник / под ред. В. В. Ковалева. М.: Проспект, 2010.
7. Финансы: учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. М.: Юрайт, 2006.
