CC BY
128
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. НАЛОГОВОЕ ПРАВО. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
Финансовая деятельность государства как необходимый инструмент реализации функций социального государства: конституционно-правовой аспект
Колесников Юрий Алексеевич,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права, юридический факультет, ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет», E-mail: [email protected]
Цап Марина Павловна,
аспирант кафедры государственного (конституционного) права, юридический факультет, ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет» E-mail: [email protected]
В статье на фоне общемирового процесса «социализации» современных конституций выделяются особенности и недостатки конституционной модели социального государства в России. Так, акцентируется внимание на несовпадении между объемом конституционно установленных обязательств государства перед гражданами и его финансовыми и ресурсными возможностями. В связи с этим в последнее время наблюдается повышенный интерес как научного сообщества, так и руководства страны к проблемам экономического положения граждан и повышения качества их жизни. Финансовая деятельность государства, являясь частью финансовой политики, выступает важнейшим инструментом в осуществлении социальных функций государства, призванным решать социально значимые задачи и отвечать интересам всех слоев общества. Учитывая ее социально ориентированный характер, в контексте актуализации поиска эффективных способов финансово-правового обеспечения конституционных принципов социального государства в статье отмечается необходимость прогрессивного развития социального законодательства и выработки действенных механизмов, способствующих проведению качественной финансовой политики и результативной финансовой деятельности по удовлетворению духовных потребностей граждан и достижению приемлемого уровня их материального достатка, по созданию рабочих мест и установлению гарантированного минимального размера оплаты труда, по развитию системы социальных служб и предоставлению социальных услуг населению, по обеспечению охраны института семьи и брака, государственной поддержки инвалидов и пожилых граждан, по установлению государственных пенсий и социальных пособий, а также по созданию дополнительных форм социального обеспечения.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, социальное государство, конституционная модель, функции социального государства, финансовая политика, социально ориентированная финансовая деятельность, достойная жизнь граждан.
Понятие социального государства и его признаки изначально были сформулированы зарубежными авторами. Первым, кто ввел этот термин (1850 г.) и признал в качестве основной цели государства содействие жизненным потребностям проживающих на его территории лицам, считается Лоренц фон Штейн.
Уже к середине XX в. научные представления о таких категориях и принципах, как общественная солидарность, социальная справедливость, социальное равенство и ответственность государства за общественное благополучие, стали основой политических преобразований во многих странах мира, в том числе в России. Наряду с получившей широкое распространение типологией социальных государств, которая включает либеральную, консервативную и социал-демократическую модели, использующие в качестве главного критерия степень предоставления гражданам социального обеспечения и услуг, бывший СССР создал свою модель, основанную на социалистическом переустройстве государства, коммунистических идеях справедливости и всеобщего равенства. Однако при всей кажущейся на первый взгляд привлекательности модели социального государства она сыграла отрицательную роль для советских граждан. Наиболее негативным последствием, по справедливому мнению А.В. Мещерякова и Н.И. Кашурина, выступил «рост социальной пассивности населения и расчета на государство» [2, с. 37], что привело к распространению так называемого социального иждивенчества, когда люди, убежденные в том, что власть обязана решать их проблемы и заботиться о них, перестают надеяться на себя.
Учитывая приоритет и верховенство норм Конституции в системе нормативных правовых актов, сегодня абсолютное большинство государств не могут обойтись без провозглашения в Основном законе комплекса положений социально-экономического содержания, что транслирует глобальный процесс «социализации» современных конституций. Однако заложенный в зарубежных конституционных актах социальный потенциал нередко на практике порождает ряд трудностей, связанных с толкованием (пониманием) формулировок этих положений и обеспечением инструментами реализации принципов социального государства.
5 -о
сз
<
Анализ конституционализации социальных прав в России показывает, что недостаточно одного лишь конституционного закрепления соответствующих социально-экономических норм-целей и норм-принципов развития общества и государства. Необходима взвешенная и хорошо продуманная стратегия социальной политики, основанная на достижениях ее реализации. В последнее время все более острой критике подвергаются конституционные параметры социального благополучия человека (И.П. Артюхов, Е.Г. Азарова, В.В. Комарова, В.Е. Чиркин), права на достойную жизнь (Д.С. Велиева, В.В. Невинский, И.А. Умнова), конституционные принципы социального равноправия, справедливости и солидарности (Н.С. Бондарь, В.Д. Зорькин, С.И. Некрасов, М.В. Пресняков, Б.С. Эбзеев и др.).
Статья 7 действующей Конституции РФ содержит положения, в соответствии с которыми Россия объявлена социальным государством. Возлагая на себя обязанности по выполнению конкретных социальных функций, созданию необходимых условий, обеспечивающих в соответствии с общепринятыми стандартами и гуманитарными ценностями каждому гражданину достойное существование, охрану труда и здоровья, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, гарантированный минимальный размер оплаты труда, государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты, государство несет прямую ответственность за общественное благополучие. В результате реализация указанных конституционных предписаний, адресованных государству, делает его финансовую деятельность социально направленной.
В юридической науке категории «финансовая деятельность государства» и «финансовая политика» соотносятся как часть и целое. С помощью финансовой деятельности реализуется финансовая политика. Наиболее развернуто дефиницию финансовой деятельности государства дала в одном из своих трудов Э.Д. Соколова, определив ее как «особый вид государственной деятельности, направленной на совершение организационных и иных действий органов государства в процессе распределения внутреннего валового продукта и части национального дохода общества путем образования, распределения (перераспределения) и использования различных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых для обеспечения финансовыми ресурсами функционирования всех органов государства, осуществления мероприятий по внутренней безопасности и обороне страны, для выполнения национальных программ социально-экономического и культурного развития и удовлетво-— рения иных потребностей общества» [4, с. 30-31]. 2 Последовательное и качественное проведение в жизнь базовых конституционных принципов, ле-° жащих в основе построения правового и социаль-ав ного государства (принципа свободы и свободно-
го развития человека, принципа социальной справедливости, равноправия, солидарности и др.), гарантирование обеспечения важнейших сфер деятельности государства, таких как повышение уровня занятости населения, укрепление института семьи (ст. 38 Конституции РФ), выплата установленных законом пенсий, социальных пособий и компенсаций (ст. 39 Конституции РФ), предоставление бесплатного образования (ст. 43 Конституции РФ) и здравоохранения (ст. 41 Конституции РФ), снижение бедности и обеспечение жильем (ст. 40 Конституции РФ), оказание квалифицированной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом (ст. 48 Конституции РФ), повышение рождаемости и сокращение смертности, сглаживание межрегиональных различий и др., становятся главным направлением работы всех органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Социальная направленность финансовой деятельности государства вытекает также из конституционных положений, закрепленных в пункте 2 статьи 41 Конституции Рф, согласно которым в России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Однако многие известные ученые и практики солидарны во мнении, что в процессе формирования демократического государства Россия столкнулась с рядом проблем, наиболее значимой из которых выступает острый дисбаланс между объемом конституционно закрепленных обязательств государства перед населением и их финансовым, ресурсным обеспечением. Большинство граждан РФ недополучают того, что провозглашает Основной закон страны, а проводимые преобразования не только не создают условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а, напротив, способствуют усилению социального неравенства. В итоге любые изменения, происходящие в обществе, так или иначе влияют на ориентиры социальной политики государства и, как следствие, на его финансовую деятельность, выступающую главным инструментом реализации социальных функций.
В последнее время наблюдается стремление государства выполнить заявленные социальные обязательства. Но вместе с тем подвергается критике деятельность государства, направленная на решение одних социально-экономических вопросов за счет других, проблем одних социальных групп и отдельных граждан за счет других без создания благоприятных условий для трудоспособного населения [3, с. 48].
Приобретают актуальность поиск эффективных форм взаимодействия органов государственной власти всех уровней и попытки достигнуть
слаженной работы по созданию эффективной, социально ориентированной экономики. Задаваясь справедливым вопросом: вправе ли государство игнорировать конституционные предписания или отсрочивать их реализацию на неопределенный срок, однозначно хочется ответить отрицательно. Иначе говоря, соглашаясь с Е.Г. Азаровой, считаем, что «финансовые трудности государства не могут служить оправданием снижения уровня необходимых человеку социальных гарантий, умаления социальных прав, поскольку это не согласуется с конституционными требованиями» [1, с. 21].
В силу этого представляется очевидным, что реальное воплощение функций социального государства возможно лишь на основе высокоразвитой социально ориентированной финансовой политики, служащей интересам всех слоев общества.
Таким образом, эффективное и рациональное финансово-правовое обеспечение конституционных идей и принципов социального государства, по нашему мнению, предполагает:
1) создание действенных механизмов реализации социальных прав граждан и социальных обязательств, возложенных на государство, путем исполнения специального федерального законодательства (в частности, Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»; Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»; Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений»; Федерального закона от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» и др.);
2) претворение в жизнь конституционно закрепленных положений об ответственности федеральных и региональных органов государственной власти за эффективное управление экономикой в целом, за отдельные аспекты организации производства в стране и за то, что непосредственно затрагивает интересы граждан;
3) справедливое распределение средств бюджетов (государственных и местных), в том числе между различными отраслями хозяйства, публично-правовыми образованиями, сферами публичного управления, способствующих созданию условий для достойной жизни и свобод-
ного развития человека, укреплению социальной стабильности в обществе;
4) ведение сбалансированной социальной политики по отношению к субъектам РФ, учитывающей существенные различия в уровне благосостояния и развития регионов в условиях асимметричной модели федеративного устройства России;
5) развитие коллективных форм ведения хозяйственной деятельности и создание максимально благоприятных условий для среднего и малого бизнеса;
6) приоритетное развитие наукоемких и высокотехнологичных производств, модернизацию основных промышленных и сельскохозяйственных предприятий и др.
Иными словами, выступая в качестве составной части социально-экономической деятельности государства, финансовая политика должна быть сконцентрирована на создании в соответствии с заложенными в Конституции социальными целями условий для развития общества, выравнивания экономичного положения граждан путем повышения качества их жизни.
Позитивный опыт в достижении этих целей, несомненно, будет способствовать уменьшению патерналистских настроений в обществе и формированию новой модели социально ориентированного государства и общества, основные принципы и пути реализации которой находят отражение в ставших популярными майских указах Президента РФ 2012 года и ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ.
Так, в своем последнем Послании Федеральному Собранию РФ, широко обсуждаемом в научных, и не только, кругах, Президент в числе приоритетных назвал социально-экономические задачи, призвав органы государственной власти к конструктивной работе, нацеленной на достижение достойного уровня жизни российских граждан (повсеместное внедрение института социального контракта путем расширения финансовой поддержки регионов, дальнейшее финансирование национальных проектов, создание эффективно работающей системы поддержки семей с детьми за счет увеличения размера и сроков выплат, пособий и т.д.). А прозвучавший тезис главы государства о необходимости проведения конституционной реформы в части закрепления норм, устанавливающих регулярную индексацию пенсии и определение размера оплаты труда не ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения, был очень позитивно воспринят в обществе, что в перспективе станет дополнительной гарантией утверждения социального вектора финансовой деятельности России, уверенно вступив- р шей в третье десятилетние XXI в. ИД
И
Е
Литература §
аз
1. Азарова Е.Г. Конституционные требования § к российскому законодательству о социаль- К
ном обеспечении // Журнал российского права. 2018. № 7. С. 16-32.
2. Мещеряков А.В., Кашурин Н.И. Социальное государство в России: конституционная модель, проблемы и перспективы // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 2(212). С. 35-39.
3. Невинский В.В. Право на достойную жизнь в Российской Федерации: сущность, конституционные ориентиры, проблемы реализации // Будущее российского права: концепты и социальные практики: матер. XIV междунар. на-уч.-практ. конф. 5-7 апреля 2018 г. (Кутафин-ские чтения). В 4-х ч. Ч. 1. М., 2018. С. 42-51.
4. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. 161 с.
THE FINANCIAL ACTiviTY oF THE sTATE
as a necessary instrument for the realization of the functions of the welfare state: constitutional LEGAL AsPECT
Kolesnikov YA, Tsap M.P.
Southern Federal University
The article highlights the features and disadvantages of the constitutional model of the social state in Russia against the background of the global process of "socialization" of modern constitutions. Thus, attention is focused on the discrepancy between the volume of the state's constitutionally established obligations to citizens and its financial and resource capabilities. In this regard, recently there has been an increased interest of both the scientific community and the
country's leadership in the problems of the economic situation of citizens and improving their quality of life. The financial activity of the state, as part of the financial policy, is an important tool in the implementation of the social functions of the state, designed to solve socially important tasks and meet the interests of all segments of society. Given its socially-oriented, in the context of actualization of the search for effective methods of financial legal support of the constitutional principles of social state in the article the necessity of the progressive development of social legislation and to develop effective mechanisms to facilitate high-quality fiscal policy and effective financial activities to meet the spiritual needs of the citizens and to achieve an acceptable level of their material wealth, to create jobs and establish a guaranteed minimum wage, to develop the system of social services and provide social services to the population, to ensure the protection of the institution of family and marriage, state support for disabled and elderly citizens, to establish state pensions and social benefits, as well as to create additional forms of social security.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, social state, constitutional model, the functions of the social state, financial policy, socially oriented financial activities, decent life for citizens.
References
1. Azarova E.G. Constitutional requirements for the Russian legislation on social security // Journal of Russian Law. 2018. No. 7. P. 16-32.
2. Meshcheryakov A.V., Kashurin N.I. The social state in Russia: constitutional model, problems and prospects // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2018.No 2 (212). P. 35-39.
3. Nevinsky VV The right to a decent life in the Russian Federation: essence, constitutional guidelines, implementation problems // The future of Russian law: concepts and social practices: Mater. XIV int. scientific-practical conf. April 5-7, 2018 (Kutafa Readings). In the 4th part, Part 1.M., 2018. P. 42-51.
4. Sokolova E. D. Legal regulation of financial activities of the state and municipalities. M., 2009. 161 p.
СЧ CM
