CC BY
80
УДК 352. 07 : 336.1
Постановка проблеми. Ситуацш, яка склалася сьо-годш в економчному та сощальному розвитку нашо! дер-жави, сввдчитъ про те, що без децентрал!заци функцш у розвитку екэномжи не можна забезпечити налагодження взаемозв'язюв адмшютративно-теритщиальних штереав ¿з загалънодержавними. Без урахування власних економч-них 1 соцiалъних потреб адмшютративно-територ!ального утворення неможливий м1жрегюнальний обмш фшансо-вими й матер!ально-техшчними ресурсами. Чпко не виз-начена кэмпетенщя обласп, району тощо, не забезпечуе реальне самоврядування на вах р1внях ¿ерархчно! систе-ми управлшня господарством держави.
Аналiз останнiх публiкацiй. Досл1дженням ще! проблеми займалися украшсьш та заруб1жш вчеш: В.А. Лебедев, Д.П. Боголепов, В. Оутс, В.Л. Андру-щенко, О.П. Кириленко, О.С. Дрезденська, Ч. Т1бо, Р. Масгрейв, Л.1. Якобсон, О.О. Сунцова, Д.В. По-лозенко, Ю.А. Глущенко.
Постановка завдання. Метою ще! стати е обгрун-тування мюця та значення податкових доход1в у фшан-совш децентрал1зацИ мюцевого самоврядування.
Результати. Безумовно, основою економ1чно! й фшансово! самосийносп репону е його власнють. В умовах самоврядування особливе мюце серед найрь зномаштшших форм власносп посвдае загальнодер-жавна й мунщипальна територ1альна власнють.
Матер!ально-фшансова самостшнють мюцевого самоврядування полягае в прав! територ1альних громад та !х оргашв на волод1ння, користування й розпо-рядження майном, яке належить до комунально! влас-носп, а також власними фшансовими коштами, як по-винш бути достатшми для здшснення власних повно-важень мюцевого самоврядування та його оргашв. Важливим положениям автономност мюцевого самоврядування е реал1защя принципу, який передбачений в Свропейськш хартл, що частина вказаних коштгв мае надходити за рахунок мюцевих податшв 1 збор1в, ставки яких у межах закону повинш визначити сам! органи мюцевого самоврядування.
Запровадження ново! ¿деологп функщонування виконавчо! влади й мюцевого самоврядування як дгяль-ност щодо забезпечення реал!заци прав 1 свобод гро-мадян, надання державних 1 громадських послуг. Гро-мадськ послуги являють собою мунщипальш послу-ги, що надаються теригор!альшй громад!, громадянам з метою задоволення !х потреб органами мюцевого самоврядування.
Н. О. Бикадорова,
старший викладач ЛНУ мем Тараса Шевченка
Фшансово-економ!чний аспект реформи вклю-чае забезпечення надання вама територ1альними громадами та !х об'еднаннями громадських послуг на р1вш державних мшмальних сощальних стандартов, подолання щею метою вертикальних 1 горизонтальних фюкальних дисбаланс1в у держав! шляхом вжиття за-ход1в фшансового вир1внювання.
У ринкових умовах, розбудова яких здшснюеть-ся у нашш кра!ш, зростае роль фшансового мехашзму в економ!чнш система Особливо! гостроти набувають суперечност! взаемов1дносин мгж центром та органами самоврядування з бюджетних питань, яш не зменшу-ються, а в окремих репонах навпъ збшьшуються. Ана-лпичш матер1али св1дчать, що основою таких супереч-ностей, як 1 в попередн роки, е розрив м1ж власними доходами й видатками мюцевих оргашв влади. Останш мають досить сильний стушт незалежност щодо роз-порядження власними надходженнями — 0,5% ВВП. Саме тому регюни не можуть забезпечити сощально-економ1чний розвиток за рахунок власних надходжень. Значна частина кошттв надходить до них ¿з державного бюджету, а також через шш1 канали.
Мюцев! органи влади мало що роблять для роз-ширення об'екпв оподаткування, перебудови сощаль-но! сфери. Незважаючи на те, що !м надано право вста-новлювати мюцев! податки 1 збори, !х питома вага в доходах бюджету становить у середньому в кра!ш 2,5 — 3%, хоча в захвдноевропейських кра!нах — понад 30%. В окремих областях цей показник дещо вищий.
Сьогодш в репонах сформувалися р1зш коефщь енти податкоспроможност! в1д ВВП щодо розм1р1в су-марних власних доход1в на душу населення, вони мають значш регюнальш ввдшнност! Досить широка ди-ференщащя чиннишв стримуе перебудову сощально! сфери, знищуе стимулюючу функщю заробггно! плати, частка яко! у структур! ВВП е незначною.
Отже, у репонах загострилася проблема фшансового забезпечення, 1 вона набувае державно! ваги. Звщси у створенш в1дносно однакових соц1ально-економ1чних умов провщна роль мае належати державному бюджету. Для цього держава з метою виконання сво!х функцш повинна мати необх1дн1 ф1нансов1 ресурси, як1, у свою чергу, мають спрямовуватися на ф1нансування заход1в економ1чного й соц1ального розвитку кра!ни.
У м1ру децентрал1зац1! економ1чно! 1 фшансово! полггики роль рег!он!в у виршенш соц!альних умов життя, забезпеченн! ефективного розвитку продуктив-
них сил зростання. Для цього мювдв! органи влади повинн мати доcтатнi фiнанcовi ресурси для надання населению першочергових сощальних послуг i забез-печення iнших владних функцш.
Децеитралiзацiя (вiд латинського de — «запере-чення», centralize — «середнш, цетральний») означае «знищення, скасування або ослаблення цеmралiзацii i розширення прав низових органiв управлшня»» [1, с. 164]. Децентралiзацiйиа теорiя виникла пiд назвою "decentralization", яка передбачала подiл уciх адмЫст-ративних прав на ii, що належать т!льки до компетенцii держави, i такi, що «...надаються громадi шляхом делегации [2, с. 82], тобто делегованi. Таке тлумачення ототожнюе децеитралiзацiю iз самоврядуванням.
Пiзиiше вчен [3, с. 339] стали розглядати децент-ралiзацiю як розширення компетенцш мicцевих адмшь стр ативних оргашв, що дють у межах свое! компетенци самостгйно та незалежно вщ центрально! влади [4].
Проввдна iдея децеитралiзацii полягае в передачi органам мicцевого самоврядування компетенцii для розв'язання питань, пов'язаних iз мюцевими потребами. «Мicцевi iитереcи набагато краще можуть бути оцiненi на мюцях, нiж центральною владою, яка задо-вольняе оcтаннi за вищу цiну, нiж при забезпеченнi !х мicцевою владою [5, с.13]. Цю ж думку подiляв i ввдо-мий роciйcькiй фiнанcиcт початку XX столгття Д. Бо-голепов, який зауважував, що «окрiм тих функцш, якi держава виконуе як едине цiле, у кожнiй ii частит юнуе цiлий ряд потреб, що не мають загальнодержав-ного iитереcу, але е суттево важливими для окремо" територii. З одного боку, забезпечити задоволення таких штересш держава не в змозi. З другого—на мюцях краще знають потреби й уподобання населення, тому передача окремих функцiй держави на локальний рiвень сприяе задоволенню iитереciв жителiв окремих територш» [6, с.198].
Наведене вище cвiдчить, що бтьшють доcлiдиикiв пiд децентралiзацiею розумти розширення прав i ком-петенцш мicцевих органiв управлiння у виршенш пи-тань локального значення.
З позицii розподшу функцш мiж рiвиями управ-лiння видiляютьcя такi види децеитралiзацii: полгтич-ну, адмiнicтративиу й фiнанcову.
Полiтична децеитралiзацiя (англiйcьке поняття е синошмом французького «децеmралiзацiя») мае на мет! делегування полпично! влади утвореним натвавтоном-ним cубнацiональним органам управлiния, як! мають визначеш права й полгтично тдзвгтш мicцевим вибор-цям. Зрозумшо, що регiональнi й мicцевi органи управлшня не можуть бути повнютю незалежними ввд центрального уряду. Прихильники полгтично! децент-ралiзацii вважають, що вона забезпечуе бшьшу по-iнформованicть у процеci прийняття ршень i кращу
ввдповвднють рiзноманiтним iитереcам cуcпiльcтва. Ефективнicть полгтично! децеитралiзацii зумовлюеть-ся наданням територiальним колективам чгтко визна-чених компетенцiй, можливостями формувати сво! органи управлiння, обмеженням контролю за дгяльш-стю мicцевоi влади з боку центральной
Пд адмшютративною децеитралiзацiею розумють передачу функцш управлiння центральними органами влади мicцевим, а також розширення повноважень пiдпорядкованих оргашв управлшня [7, с.179]. Ос-танню думку подiляе i О.С. Дрезденська [8, с. 21].
Адмiнicтративна децеитралiзацiя подiляетьcя на власне децентралiзацiю та деконцетращю. Деконцен-трацiя означае передачу прав щодо прийняття вщповь дних рiшень представникам центрального уряду на мюцях, а також розподш влади в межах одного р1вня управлшня. Децеитралiзацiя ж (школи використовуеть-ся термш «адмiнicтративна децеmралiзацiя») мае на метт передачу центральним урядом сво'х повноважень i прав на прийняття ршень мicцевим органам само-врядування. Децеитралiзацiя й деконцентрацiя мають низку спшьних ознак, але е «двома р!зними видами перемiщеиия владних повноважень !з центру на мюця»».
Британсьш вченi видшяють термiн «деволющя»». Деволющя мае регiональний характер та асощюеться з передачею центральним урядом повноважень суб-нацiональним одиницям при збереженн cуверенiтету центру. Деволюцiя подiляетьcя на законодавчу (тобто регiональнiй владi надаеться право приймати влаcнi закони) й адмшстративну (передача cубнацiональним органам права реалiзувати закони й полгтику, що вста-новлюеться центральним урядом ввдповвдно до спе-циФ!ки певного регюну). Такi форми адмшстратив-но! децеитралiзацii, як декоицеитрацiя й деволюцiя, власти й фiнанcовiй децеитралiзацii [8; 11; 12].
Розвиток iдей фшансовоИ децеитралiзацii та 1х акту-альмсть зумовило, по-перше, децеитралiзацiю, яка була потрiбна для забезпечення ефективного надання послуг i максимального 1х наближення до населення, удоскона-лення системи управлшня, тдвищення ефективноcтi роз-в'язання завдань, що були передаиi на локальний рiвень; по-друге, назрiла необхвднють у фiнанcовiй cамоcтiйиоcтi органiв мюцевого самоврядування.
Фiнанcова децеитралiзацiя — це процес розподшу функцш, фшансових реcурciв i вiдповiдальноcтi за !х використання мгж центральним i локальним р!вня-ми управлiння. У зарубiжних краiнах замicть фтан-совог використовують термiн фискальна децентрализация. Основоположником останто^' iдеi був амери-канський економicт Ч. Т!6о. На його думку, саме фюкальна децентралiзацiя дае змогу cубнацiональним органам управлiния отримувати автономда щодо фiнанcувания та забезпечення населення суспшьними
й громадськими послугами. Вш довiв, що лише при фюкальнш автономп субнацюнальних органiв управлшня публiчнi видатки вiдповiдатимуть шдивщуальним уподобанням-споживачiв згiдно з 1хшми потребами.
Ппотеза Ч.Тiбо (1956 р.) може бути сформульо-вана так: «...при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Паретто-улучше-ниям, так как она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся общественных благ и наиболее полной реализации этих предпочтений» [Цит. по 19, с. 252: 20, с. 293 — 294]
Значний внесок у розвиток теорп фшансово! де-централГзацп зробив англшськш учений-економют В. Оутс. Вш запропонував таке И визначення: «децен-тралiзацiя — це право незалежного прийняття ршень децентралiзованими одиницями» [10, с. 115]. Регю-нальш й мiсцевi органи влади мають можливють са-мостшно приймати ршення щодо фiнансових питань i питань з управлiння територГею.
Основн принципи класично! теорп податково-бюджетно! децентралГзаци були викладенi Оутсом [21]. У його робот! проведено аналiз залежност можливих iнформацiйних переваг децентралГзаци податково-бюд-жетно! полiтики при наявност потенщйних зовнiшнiх ефекпв (екстерналiй), як могли б бути, точшше вра-хован у випадку централГзовано! полiтики. Головне передбачуване ним правило децентралГзаци полягае в тому, що за ввдсутносп значних екстермалiй податко-вих функцш i функцш виробництва чи фшансування бюджетних витрат мають бути максимально децентра-лiзованi для використання переваг локального воле-виявлення виборцiв на основi новiших урахованих !х переваг. Це правило пов'язане зокрема з дослГджен-нями Ч. Тiбо. У цьому випадку концепщя децентралГзаци належить, у першу чергу, до повноважень, по-в'язаних з прийняттям рiшень про фiнансування витрат та отриманням дохода.
При обгрунтуванм питання забезпечення ефектив-носп податково-бюджетно! полiтики робиться висновок про те, що субнацюнальм бюджети повинш фшансува-тися, наск1льки це можливо, за рахунок податюв, яки-ми оподатковуються лише жителi регiону i як збира-ються тшьки для них. При цьому необидно, щоб витра-ти мали регiональний характер, а !х побiчнi ефекти для iнших регiонiв були мiнiмальними.
Теоретичнi засади податково-бюджетного федера-лiзму В. Оутса, а в цьому випадку термш «федералГзм» застосовуеться стосовно краш, котрi е федеращями за конституцiею. Вш використовуеться для того, щоб оха-рактеризувати багаторiвневу систему оргашв влади, у якш кожен рiвень мае власний бюджет i дiе в межах закршлених за ним бюджетних повноважень.
За В. Оутсом децентралiзацiя не впливае на рiвень витрат, але децентралiзовано прийняте рiшення стосовно постачання локального суспшьного блага мае бути ефектившшим за централiзоване або не поступатися йому з погляду ефективносп, тобто при децентралГзаци доцшьне зiставлення суспшьних витрат i переваг вiд надання благ на мюцевому рiвнi. Цей висновок В. Оутса Грунтуеться на таких передумовах: блага, по-в'язанi з децентралiзацiею суспiльних послуг, просто-рово обмежеш; надання споживачами переваги при-ватним чи суспшьним благам, а також 1хне ставлення до рiзних суспшьних благ неоднакове; реагування спо-живачiв на «чинники бюджетно! локалГзаци» мобшь-не. Якщо цi умови не виконуються, то, на думку В. Оутса, тдстав для децентралГзаци в умовах еконо-мГчно! ефективност немае.
Теорiя фшансово! децентралГзаци, як i будь-яка iнша, мае сво! позитивш й негативн сторони, на як при И застосуваннi необхiдно звернути увагу. Голов-ними перевагами децентралГзаци е насамперед краще забезпечення потреб мюцевого населення органами мiсцевого самоврядування на локальному рiвнi. Крiм того, сприяння розвитку конкуренци мiж органами мюцевого самоврядування (в унгтарних кра!нах, у федеративних — мГж репональним г мiсцевим рГвня-ми управлГння), дае змогу громадянам самим обира-ти для свое! дГяльностГ адмГнютративш послуги.
Маеться на увазГ рГзниця мГж послугами, що на-даються на мГсцевому рГвнГ, Г ставками податкГв. Ко -жен споживач, змГнюючи мГсце проживания, може педбрати для себе найвипдшшГ послуги Г плату за них (ставки мюцевих податкГв), знайти територто з кра-щим рГвнем забезпечення послугами. Останшм часом до переваг також належить створення мехашзму врГвноваження владних повноважень на рГзних рГвнях управлГння з метою запобГгання !х втручанню в рин-ковГ вГдносини.
Оскшьки децентралГзащя передбачае розподГл функцш, доречно виршити, як з них варто передава-ти на мГсцевий рГвень управлГння, а яш — залишити закрГпленими за центральним. Р. Масгрейв [22] роз-робив класифшащю суспшьних завдань, яка визначае доцшьшсть закрГплення тих чи шших функцш за вгдпо-вГдними рГвнями управлГння. На його думку, основною функщею мюцевих оргашв мае бути розподшьна функщя, тобто головним !х завданням е забезпечення мюцевого населення суспшьними товарами й благами вГдповГдно до уподобань населення при максимальному ступеш покриття тягаря фГнансування, яке лягае на бенефщарГв цих послуг.
У класичнш теори суспшьного сектору видшя-ються його три основш функци (запропоновано Р. Масгрейвом) [22; 19, с. 20 — 21]: стабшзащйна,
пеpеpoзпoдiльиa тa amoRa^Mm виpoбиицтвa cycпiль-нж блaг. Стaбiлiзaцiйнa фyнкцiя пеpедбaчae, щo мaк-poекoнoмiчнa cтaбiлiзaцiя мae 6ути центpaлiзoвaиoю, oc^^EM пpoпoзицiя гpoшей визиaчaeтьcя центpaлiзo-вaнo, pегioиaльнi екoиoмiчнi cиcтеми вiдкpитi oa™ для oдиoгo тa взaeмoзaлежнi, щo ие вiдвopoтиo пpизведе ao виникнення екcтеpиaлiй пpи децентpaлiзoвaиoмy пpoведеинi тaкoï пoлiтики.
Пеpеpoзпoдiльиa фyнкцiя пеpедбaчae, щo pегio-иaльиa caмocтiйиa пoлiтикa виpiвнювaння (пеpеpoзпo-дiлy) дoxoдiв викликae y певда1' чacтиии ïx иacелеиня стимули ao мiгpaцiï з oдиoгo pегioнy в iнший (icнyють дoкaзи «мoбiльнocтi» бiдниx). Toiwy ocиoвнi пapaмет-pи пеpеpoзпoдiльиoï пoлiтики мaють визиaчaтиcя цен-тpaлiзoвaиo, вoдиoчac чacтииa пеpеpoзпoдiльииx функцш мoже 6ути пеpедaиa мicцевiй влaдi.
Aллoкaцiйнa функщя пеpедбaчae, щo децентpa-лiзoвaие виpoбиицтвo cycпiльиoгo блaгa буде ефек-тивиiшим шж центpaлiзoвaие, якщo:
— вигoдa вiд йoгo нaдaння лoкaлiзyeтьcя в oc-иoвиoмy та певнш теpитopiï;
— пеpевaгa cтocoвнo блaгa здебiльшoгo вiдpiзня-ютьcя мiж теpитopiями, нiж в cеpединi нж;
— децентpaлiзaцiя ие пpизвoдить ao зpocтaиня витpaт йoгo виpoбиицтвa;
— фiнaнcyвaння блaгa здiйcнюютьcя пеpевaжиo децентpaлiзoвaнo, тобто зa paxyиoк тж, xto пpoживae в певиoмy pегioнi.
Отже, пpoвoдячи голгтику фiиaиcoвoï децеитpaлi-зaцiï, дocить вaжливим для кpaïи e poзпoдiл зaвдaнь м1ж piзними piвнями yпpaвлiння. Пo-пеpше, пoтpiбиo чiткo визшчити, яю зaвдaния дoцiльиo зaкpiпити зa тим чи iншим piвием влaди Пo-дpyге, cлiд дoтpимyвaтиcя poз-тдшу циx зaвдaнь иa пocтiйнiй ocнoвi. Пo-тpетe, з poз-межyвaнням зaвдaнь зиaчиoю мipoю виpiшyeIъcя питaння тдшу бюджетниx видaткiв м1ж piвнями yпpaвлiння.
Кoмпетенцiï opгaнiв мicцевoгo caмoвpядyвaння у южнш кpaïнi piзнi. Зaгaльиoю тенденцieю ïx виpiшення e те, щo мicцевa влaдa poзв'язye питaния, у якж зaцiкaв-леиi безпocеpеднъo мicцевi жиIелi. Tax, opгaни мicцевo-го caмoвpядyвaння иaдaютъ тpaиcпopтнi пocлyги, пocлy-ги з вoдoпocтaчaния, вивезения cмiття, oxopoни здopo-в'я, yпopядкyвaния вулиць, пoчaткoвoï ocвiти тощo.
Делегoвaнi деpжaвoю пoвиoвaжеиня вcтaиoвлю-ютьcя в зaкoнoдaвчoмy пopядкy центpaльним ypядoм i пеpедбaчaють вiдпoвiднy пеpедaчy фiиaиcoвиx i мa-теpiaльниx pеcypciв. Пpи ^oiwy виютння циx o6o-в'язшв пiдкoитpoльие деpжaвi. Делегyвaиня пoвиoвa-жень — нaйпoшиpенiшa фopмa фiиaиcoвoï децент-pa-лiзaцiï й мoже здiйcнювaтиcя в дoгoвipнiй фopмi (иa пiдcтaвi yгoди cтopiи) чи та пiдcтaвi пpийняття ввдта-вадиж aктiв (делегoвaие зaкoиoдaвcтвo).
Пoвиoвaжения opгaнiв мicцевoгo caмoвpядyвaи-
ня щoдo вcтaнoвлення джеpел дoxoдiв пеpедбaчaють бюджетну caмocтiйнicть, caмocтiйнicть щoдo вcтaиoв-ления кoмyнaльниx тapифiв i пoдaткiв. Пiд бюджеттою caмocтiйнicтю poзyмiють пpaвo opгaнiв мicцевoгo ca-мoвpядyвaння мaти влacний бюджет, caмocтiйнo йoгo poзглядaти й зaтвеpджyвaти мicцевий бюджет. Ca-мocтiйнicть ycтaнoвлення кoмyиaльниx тapифiв — це пpaвo мicцевoï влaди пpoвoдити влacнy тapифнy т-лiтикy щoдo кoмyиaльииx плaтежiв.
Пoдaткoвa caмocтiйнicтъ пеpедбaчae пpaвo вcтaнoв-лення мicцевиx пoдaткiв i ïx ct^o^ гпльг i визиaчения пoдaткoвoï бaзи. Фicкaльиa aвтоиoмiя зaлежитъ вщ poлi cyбиaцioиaльниx opгaиiв yпpaвлiиня в еюжмчнш œc-темi деpжaви. Якщo opгaни мicцевoгo caмoвpядyвaиня пpoвoдятъ тлпику, щo poзpoблеиa вищими opгaиaми yapa^B^, то пoтpеби в фicкaльнiй aвтоиoмiï иемae. Кoли ж лoкaльний piвень yпpaвлiния здiйcнюe влacнi видaт-юв1 пpoгpaми, a тaюж caмocтiйиo визиaчae oбcяг i якютъ деpжaвниx гошут, щo ним MAaKUbc^ то иемoжливicтъ opгaнiв мicцевoгo caмoвpядyвaння впливaти щ roAa^ кoвi cтaвки пpизведе ao иемoжливocтi впливу иa aoxoah шедевр бюджетов.
Вaжливим пoкaзиикoм фiиaиcoвoï aвтoнoмiï e коeфiцieнm подаmкоcпpоможноcmi адмiнicmpаmuв-но-mepumоpiалъноï odmuщ. Цей пoкaзник викopиc-тoвyeтьcя в пpaктицi бaгaтьox зapyбiжниx кpaïи. Вiи poзpaxoвyeтьcя тaким чидам. Cпoчaткy визиaчaeтьcя пoдaткocпpoмoжнicтъ теpитоpiaльиoï гpoмaди ^дми-cтpaтивиo-теpитopiaльиoï oдииицi.) Пoдaткocпpo-мoжнicть теpитоpiï — це пoкaзник, який xapaктеpизye aбcoлютний oбcяг ВВП, щo виpoбляeтьcя в ïï межax m душу нacелення i який мoже бути oб'eктом юму-иaльиoгo oпoдaткyвaиия. Пoтiм тaк caмo poзpaxoвyeтъcя пoкaзник cеpеднъoï пoдaткocпpoмoжиocтi в мacштa-бax ycieï деpжaви як чacткa ВВП m душу давления, щo мoже бути oб'eктом кoмyиaльиoгo oпoдaткyвaния. Cпiввiднoшения м1ж пoдaткocпpoмoжнicтю oкpемoï те-pmopu тa cеpеднъoю пoдaткocпpoмoжнicтю в межax кpaïни e кoефiцieнтом пoдaткocпpoмoжнocтi. Цей ю-ефiцieнт мoже бути бшьшим aбo меишим вiд oдиницi. Якщo теpитоpiя мae кoефiцieнт менший зa 1, то тaкa теpитоpiя oтpимye фiиaиcoвy дoпoмoгy в пpoцеci фшш-coвoгo виpiвнювaния. Якщo цей кoефiцieнт иa теpитоpiï бiльший зa 1, то вoнa e фiиaиcoвим дoнopoм.
Отже, piвенъ фiиaиcoвoï aвтoиoмiï oкpемoï теpи-TOpiï зaлежитъ вiд ïï пoдaткocпpoмoжнocтi. Tеpитоpiï з мaлoю пoдaткocпpoмoжнicтю, тaк звaнi бiднi теpитоpiï', мaють oб'eктивиo зyмoвлений низький piвенъ фiиaи-coвoï aвтоиoмiï. I иaвпaки, теpитоpiï з виcoкoю mAa^ кocпpoмoжнicтю, aбo, як ïx ще иaзивaють, «^araii» теpитopiï, мaють вищий piвенъ фiнaнcoвoï aвтoиoмiï. Це ж cтocyeтьcя i теpитopiй, щo мaють mAaTOocopo-мoжнicть иa piвнi cеpедиix пoкaзникiв.
Екoнoмiчний вicник Дoибacy № 2 (20), 2010
КоефщГент податкоспроможносп е показником автономи мюцевого органу влади вГд заходГв фшан-сового вирГвнювання його доходГв Г видаткГв, якГ здГйснюються центральною владою.
Обов'язки щодо видаткГв передбачають зобов'-язання органГв мГсцевого самоврядування в межах своГх функцГй самостГйно визначати склад цих видаткГв Г здшснювати Гх Гз мГсцевих бюджетГв.
Розподш функцГй мГж бюджетами певною мГрою залежить вГд державного устрою краГни. Саме дер-жавний устрГй лежить в основГ побудови бюджетно! системи краГни, визначае кГлькГсть ГГ рГвшв. НаявнГсть двох чи бГльше рГвнГв бюджетно! системи потребуе подГлу бюджетов на державний Г мГсцевГ. У федера-тивних краГнах останнГ подшяються на бюджети суб-нацГонального рГвня (штати—у США, землГ в НГмеч-чинГ, кантони в Швейцари) Г власне органГв мГсцевого самоврядування. ПолГтика фшансово! децентралГзаци визначае взаемовГдносини мГж цими бюджетами щодо розподшу доходГв Г видаткГв, вадповадальносп й надання мГжурядових трансфертов.
КраГни з федеративним державним устроем проводить полГтику фГскального федералГзму — вищоГ форми фГнансовоГ децентралГзаци. Вш означае розподГл повноважень мГж федеральною владою й владою те-риторГальних одиниць у фГнансовГй сферГ, що Грун-туеться на законодавче закрГплених нормах. Принци-пи фГскального федералГзму останнГм часом дедалГ ширше застосовують унГтарнГ держави.
На досягнення оптимального розподГлу функцГй мГж рГзними еталонами влади, який би забезпечив ефек-тивне використання обмежених фшансових ресурсГв, спрямований бюджетний федералГзм, його теоргю роз-робляють зокрема росшськг вченг. Так, Л.1. Якобсон вважае, що «Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить об относительной независимости бюджетной политики» [20, с. 288].
Бюджетний федералГзм передбачае проведення бюджетно! децентралГзаци, основною метою якоГ е по-кращення якостГ суспГльних послуг, що надаються гро-мадянам за рахунок коштГв державних Г мГсцевих бюджетов [26, с. 264].
За змГстом бюджетна децентралГзацГя — це передача повноважень [26, с. 264].
Проте вГдомий дослГдник захГдноГ фГнансовоГ думки В.Л. Андрущенко пропонуе, на нашу думку, най-точнГше визначення цього явища [23; 24]: «бюджетний федералГзм — це законодавчо закрГплена страте-гГя розподГлу функцГональних повноважень та вГдпов-ГдальностГ державно!, регюнальноГ, мГсцевоГ влади з
компромГсним розмежуванням на цГй основГ доходГв Г видаткГв мГж ланками бюджетно! системи на засадах полГтичноГ дГяльностГ, сощальноГ етики, мГжрегюналь-ноГ й мГжнацГональноГ солГдарностГ».
Таке визначення пГдкреслюе багатофункцГональ-ну природу бюджетного федералГзму, поняття якого охоплюе широке коло полГтичних, економГчних Г фшан-сових питань. Важлива функцГя бюджетного федералГзму — за адекватних пропорцГй розподГлу зГбраних податкГв забезпечити витрату завжди обмежених бюджетних коштГв на тому рГвнГ державно! влади, де вони дають максимальний ефект.
Бюджетний федералГзм (точнГше було б назвати фГскально-бюджетним федералГзмом) означае пряме за-рахування податкГв за встановленими однаковими квотами в бюджети трьох рГвнГв за надежного фГнансування потреб усГх бюджетГв. Правильно побудований бюджетний федералГзм мае регулюючий характер, тому що дае змогу оптимГзувати зГставлення потреб територГй з Гхшми фГнансовими можливостями. На противагу цьому у випадку застосування дозвГльних чи розподГльчих форм надання бюджетних ресурсГв в умовах Гх хрошчного дефГциту об'ективно формуються передумови для ко-рупцГГ. НерацГонально органГзованГ вГдносини бюджетного федералГзму спричиняють ситуацГГ, коли мГсцева влада не бачить для себе фГнансовоГ вигоди вГд економГчного пГднесення регГонГв, якими вона управляе.
За класифГкацГею, запропонованою спещалюта-ми МГжнародного фонду, залежно вГд форми полГтичноГ взаемоди Г ступеня фГнансовоГ самостГйностГ ланок бюджетно! системи склалися три типи мГжбюд-жетних вГдносин:
— класичний федералГзм (США);
— кооперативний федералГзм (ФРН);
— режим адмГнГстративноГ опГки над органами мГсцевого самоврядування (ФранцГя, СкандинавськГ краГни) [25, с. 553].
Важливим призначенням бюджетного федералГзму е забезпечення витрат завжди обмежених коштГв на тому рГвнГ центрально! влади, де вони дають максимальний ефект за умови адекватних пропорцГй розподГлу зГбраних податкГв.
В УкраГ'нГ вперше децентралГзацГя згадуеться в Конституци УкраГнськоГ Народно! РеспублГки вГд 29 квГтня 1918 року, у якГй зазначалося, що, «не пору-шуючи едино! свое! влади, УНР надае своГм землям, волостям Г громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралГзаци».
У 1991 роцГ, пГсля проголошення незалежностГ, в УкраГн постали питання запровадження полГтики децентралГзаци, у тому числГ й фГнансовоГ. Цей процес пов'я-заний Гз значними труднощами правового, економГчного, органГзацГйного й кадрового характеру
Оцшювання р1вня фшансово! децентрал1зацл до-цшьно проводити такими показниками: коефщент фшансово! децентрал1зацИ доход1в, коефщент фшан-сово! децентрал!заци витрат, коефщент фшансово! де-централ1зацИ ланок мюцевих бюджетов (АР Крим, областей, мют, райошв у мютах, райошв, селищ 1 сш) та узагальнюючий коефщент фшансово! децентрал1зацИ.
Для визначення !х розм1ру можна застосувати так методичш шдходи:
1) коефщент фшансово! децентрал!заци за доходами зведеного бюджету Укра!ни (КФДдб) розрахо-вуеться за такою формулою:
КФДдб = Д м.б. , (1.1)
Д зб.
де Д м.б.—доходи мюцевих бюджетв Укра!ни, грн.;
Д з. б. — доходи зведеного бюджету Укра!ни, грн.
2) коефщент фшансово! децентрал!зацп за вит-ратами зведеного бюджету (КФД ) розраховуеться за формулою:
КФДвб = В м.б. , (1.2.)
В з.б.
де В м. б. — витрати мсцевих бюджетв Укра!ни, грн.;
В з.б. — доходи зведеного бюджету Укра!ни, грн.
3) коефщент фшансово! децентрал!зацп ланок мюцевих бюджетов розраховуеться за формулами:
а) областей, АР Крим
КФДаРК або обл. = Д б.о. або б. АРК , (1.3) Д м.б.
де Д б.о. або б. АРК — доходи бюджетов области чи АР Крим;
б) райошв, мют, селищ 1 сш:
КФД рМс = Д р.,м.,с , (1.4)
Д м.б.
де КФД р м с — доходи бюджетов району чи мюта, селища, села.
в) зведена формула:
КФД рмс = Д р.,м.,б , (1.5)
Д м.б.
де Д п.м.б. — доходи певного р1вня мюцевих бюджетов.
4) узагальнюючий коефщент фшансово! децент-рал!зацл (КФДу) можна розрахувати за формулою:
КФДу = КФД д. б. + КФД в. б. , (1.6) 2
або КФД рмб = КФД обл.+......+ КФД р. + КФД с. . (1.7)
п
де п — кшьшсть р1вшв мюцевих бюджетов.
Висновки. Отже, ресурси суспшьного сектору перебувають в розпорядженш не тшьки центральних,
але й територ1альних (мюцевих) оргашв. Для вико-нання сво!х функцш кожен з них розпоряджаеться бюджетом. М1ж бюджетами р1зних р!вшв на практищ мае мюце складна система взаемоввдносин. Об'еднати щ взаемоввдносини та визначити шляхи !х формування в1дпов1дно до принципу ефективност покликана тео-р1я фшансово! (бюджетно!) децентрал!зацп (федераль зму). Для !! здшснення необхвдно, щоб мюцев! бюд-жети мали ввдповвдш доходи, серед яких визначальне значення мають фюкально-податков! доходи.
У загальному фонд! мюцевих бюджета переважа-ють закршлеш доходи над власними (у стввщношенш 85 до 15 %), що може суперечити принципам бюджетного федерал1зму й бюджетно! децентрал!заци. Невелика частина власних доходв свщчитъ про неможливютъ пев-ною м1рою задовольняти ва р1зномашгш потреби, яю виконуються на мюцевому р!вш та пов'язаш з1 створен-ням нормальних умов для житгед1яльносп громадян.
Лiтература
1. Словник шшомовних сл1в / уклад.: С. М. Морозов, Л. М. Шкарлупа. — К. : Наук. думка, 2000. — 680 с. 2. Панейко Ю. Теоретичш основи самовряду-вання / Ю. Панейко. — Мюнхен, 1963. — 175 с. 3. Авалов З. Децентрал!защя 1 самоуправлшня у Францл / З. Авалов — СПБ., 1905. — 339 с. 4. Ящен-ко А. Теория федерализма / А. Ященко — Юрьев, 1912. — 154 с. 5. Лебедев В. А. Местные налоги / В. А. Лебедев — СПБ. : Типогр. А.М.Вольфа, 1886. 6. Боголепов Д. П. Краткий курс финансовой науки: Учеб. для вузов / Д. П. Боголепов. — Х. : Пролетарий, 1929. — с. 198 7. Большая экономическая энциклопедия / под. ред. А. И. Азрилияна. — М. : Ин-т новой экономики, 1999. — С. 179. 8. Дрезден-ська О. С. Теоретичш засади фшансово! децентраль зацп / О. С. Дрезденська // Фшанси Укра!ни. — 2002. — №8. — С. 19 — 25. 9. ^бу Ч. Економ1чна теор1я фюкально! децентрал!заци в публ1чних фшансах: не-обхвднють, джерела й використання / Ч. Т1бу. — 1961 10. Оутс В. Фюкальний федерал1зм / В. Оутс. — Нью-Йорк, 1972. 11. Сунцова О. О. Особливосп оргашзацп формування доходно! бази мюцевих бюджетов / О. О. Сунцова // Держава та регюни. Сер1я: Державне управлшня. — 2001. — №2. — с. 87 — 91. 12. Сунцова О. О. Вплив р1вня децентрал!зацп на доходну базу мюцевих бюджетов / О. О. Сунцова // Бюджетно-податкова полггика в Укра!ш (проблеми та перспективи розвитку) — 1ршнь, 2001. — С. 285 — 288 13. Лилик О. Я. М!жбюджетш ввдносини в еко-ном1чнш систем! держави / О. Я. Лилик // Фшанси Укра!ни. — 2002. — №6. — С. 30 — 35. 14. Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / под ред. М. А. Яхвева
— М. : Экзамен, 2001. — С. 58 15. Горват Т. Дер-жавш фшанси в р1зних полгтичних системах / Т. Гор-ват / Держави фшанси: Теорiя i практика перехiдного перiоду в центральнiй Сврот. — [пер. з англ.]. — К. : Основи, 1998. — С. 115 16. Макконелл К. Р. Экономикс: принципи, проблематика и политика / К. Р. Макконелл, С. Л. Брю. — [пер. с англ.]. — К. : Хагар-Демос, 1993. — С. 94 — 102. 17. Розвиток партнерства мiж мюцевою владою та недержавним сектором у сферi надання громадських послуг : монографiя / [О. В. Берданова, В. М. Вакуленко, М. Д. Василенко, Я. В. Галацан та ш.]; за ред. Ю. П. Лебединського. — Ужгород : Патент, 2003. — 192 с. 18. Полозенко Д. В. Мiжбюджетнi ввдносини i репональш im-ереси / Д. В. Полозенко, Ю. А. Глу-щенко // Фшанси Украши. — 2000. — №4. — С. 3 — 7. 19. Христенко В. П. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: проблемы, перспективы / В. П. Христенко — М. : Дела, 2002. — 608 с. 20. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов : учебник для вузов / Л. И. Якобсон — М. : Аспект Пресс, 1996. — 319 с. 21. Oates W. Figcal Federalism.
— N.Y. : Harcourt Brase Jovanovich, Juc., 1972. 22. Musgzave R.A. Who Should Tax, Where and What? In C.Meluse (ed.) Tax Assignment in Federel Countries, Canberra: Australian National University.: Press. 1983.
— P. 2 — 19 23. Андрущенко В. Л. Федералiзм мжбюджетних вiдносин: зарубгжш моделi та впчизняш проблеми / В. Л. Андрущенко, О. П. Кириленко // Пвдприемництво, господарство i право. — 2001. — №7. — С. 91 — 94. 24. Андрущенко В. Л. Нащо-нальш схеми бюджетого феодалiзму / В. Л. Андрущенко, О. П. Кириленко // Актуальн проблеми мгжна-родних ввдносин : зб. наук. праць. — 2001. — Вип. 26.
— С. 67 — 74. 25. Mic^BÏ фшанси : тдручник / за ред. д.е.н., проф. О. П. Кириленко, О. Р. КвасовськоГ,
A. В. Лучка та шш. — К. : Знання, 2006. — 677 с. 26. Фшанси : тдручник / за ред. С. I. Юрiя,
B. М. Федосова. — К. : Знання, 2008. — 611 с.
Бикадорова Н. О. Фшансова децентр&тзащя мкцевого самоврядування
У статп обгрунтовано мюце та значення подат-кових доходiв у фшансовш децентралiзацiï мюце-вого самоврядування, визначено важливий показник фiнансовоï автономи — коефщент податкоспромож-
ност адмiнiстративно-територiальноï одинищ, зап-ропоновано оцiнювання рiвня фiнансовоï децентра-лiзацiï за допомогою таких показнишв: коефiцieнт фiнансовоï децентралiзацiï доходiв, коефiцieнт фiнансовоï децентралiзацiï витрат, коефвдент фiнансовоï децентралiзацiï ланок мiсцевих бюдже^в (АР Крим, областей, мiст, райошв у мiстах, районiв, селищ i сш) та узагальнюючий коефiцieнт фшансово].' децеmралiзацiï.
Ключовi слова: децентралiзацiя, мiсцевi органи, мiсцеве самоврядування, бюджетна самостiйнiсть, податкова самостiйнiсть.
Быкадорова Н. А. Финансовая децентрализация местного самоуправления
В статье определено место и значение налоговых доходов в финансовой децентрализации местного самоуправления, исследован важный показатель финансовой автономии — коэффициент налогоспособности административно-территориальной единицы, предложена оценка уровня финансовой децентрализации с помощью следующих показателей: коэффициент финансовой децентрализации доходов, коэффициент финансовой децентрализации расходов, коэффициент финансовой децентрализации звеньев местных бюджетов (АР Крым, областей, городов, районов в городах, районов, поселков и сел) и обобщающий коэффициент децентрализации .
Ключевые слова: децентрализация, местные органы, местное самоуправление, бюджетная самостоятельность, налоговая самостоятельность.
Bikadorova N. O. Financial decentralization of local self-government institutions
The article is devoted to define the role of tax revenues in the financial decentralization of local self-government institutions. It was investigated an important index of financial autonomy — index of taxability of administrative-territorial unit, it was proposed an estimation of the level of financial decentralization by such indexes as index of financial decentralization of revenues, index of financial decentralization of expenditures, index of financial decentralization of links of local budgets and generalized index of decentralization.
Key words: decentralization, local government, local self-government institutions, budget independence, tax independence.
Стаття надшшла до редакци 16.04.2010
Прийнято до друку 30.04.2010
