CC BY
390
* СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ *
Финансирование выборов в зарубежных государствах
Н. М. Касаткина
Одним из наиболее дискуссионных вопросов избирательных кампаний, особенно в период выборов в Государственную Думу, является их финансовое обеспечение и прежде всего «неофициальные» расходы партий. Так, в статье, опубликованной в газете «Известия», констатировалось, что в «белом секторе» видны только 700 млн руб., в то время как избирательная кампания, по оценкам аналитиков, будет стоить около 1,9 млрд руб.1 Почему возникает такая ситуация? Ответ на этот вопрос можно дать лишь при анализе всего массива законодательства о финансировании выборов. Акуммулирование политическими партиями денежных средств из различных источников, не всегда поддающихся строгому учету, надо рассматривать не только как следствие пробелов в правовом регулировании избирательного процесса, но и с учетом государственной политики финансирования выборов. Если она направлена на то, чтобы минимизировать расходы на избирательный процесс, то в результате «недостающие средства восполняются из других источников. Так, на прошлых парламентских выборах расходы госбюджета составили 5,9% от общей суммы затрат на проведение
Касаткина Наталия Михайловна — ведущий научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 Известия. 2007. 24 авг.
выборов, а официальные расходы партии — 8,5%2.
Такая политика нашего государства в отношении финансирования избирательного процесса, по мнению проф. С. А. Авакьяна, приводит к тому, что «выборы в России никогда не будут идеальными по той простой причине, что они были задуманы как выборы с преимущественно частным финансированием. Выборы, которые проводятся на основе частного финансирования, обречены быть коррумпированными...»3
Определенные аналогии с финансированием выборов можно проследить и в зарубежных государствах. Вместе с тем не только по объему, но и по содержанию законодательство зарубежных государств в этой части отличается от российского4.
2 Там же.
3 Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов / Под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006. С. 188.
4 Понятия «финансирование выборов» и «финансирование избирательной кампании» в российской правовой литературе являются дискуссионными. (см.: Колюшин Е. И. Финансирование выборов: право и практика. М., 2002. С. 5). В различных правовых актах зарубежных государств вопросы финансовой стороны выборов регулируются законами о выборах (Канада), законодательными актами об избирательных кампаниях (США), а также законами о политических партиях (ФРГ). (См.: Пилипенко А. Н. Финансирование выборов. Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 30)
Следует отметить, что обеспечение равных возможностей всех участников избирательного процесса и открытости проведения выборов является одним из острейших политических лозунгов. Эти вопросы не снимаются с повестки дня даже после проведения очередных выборов. Не остались в стороне от этого процесса и Соединенные Штаты Америки, где реформа финансирования выборов была заявлена как одно из приоритетных направлений президентской избирательной кампании 2000 г. По оценкам, которые были сделаны Центром ответственной политики (некоммерческой организацией) накануне американских Президентских выборов и выборов в Конгресс США 2004 г., расходы на их проведение должны были составить 3,9 млрд долл. (на 30% больше, чем выборы 2000 г.)5. Таким образом, по свидетельству самих американцев, их демократия является весьма «затратной».
Несмотря на определенные расхождения, обусловленные различными политическими системами зарубежных государств, наиболее острые вопросы по финансированию выборов можно обозначить следующим образом: как и каким образом создаются избирательные фонды; каковы возможности участников избирательного процесса ими воспользоваться; кто контролирует законность всех операций по сбору денежных средств и их расходованию.
В зависимости от ответов на эти и иные вопросы складывается оценка политических институтов различных государств, в частности, с точки зрения их коррумпированности.
Главный и основной вопрос, без решения которого невозможно проведение выборов, — сбор средств. Ныне действующая в зарубежных государствах система финансирования избирательного процесса за счет
5 http:// www. opensecrets. org/press-releases/ 2004/04 spending asp.
государственных средств и частных пожертвований претерпела существенные изменения.
Участие государства в финансировании выборов. Законодательство о выборах, а также о политических партиях свидетельствует о серьезной победе сторонников «вовлеченности» государства в процесс формирования политических институтов.
Борьба за свободу индивида, права и свободы человека в XIX и XX вв. проходила под лозунгом определенной дистанции государства от участия в выборах, которые проводились под «патронажем» политических партий. Вместе с тем, рассматривая усиление роли государства в этом процессе ретроспективно, нельзя не отметить, что в большинстве стран, которые принято называть странами с высоким уровнем развития демократических институтов, государство в последние десятилетия пересмотрело свое отношение к этому вопросу. Так, например, в ФРГ пожертвования со стороны частных компаний в 1958 г. в избирательный фонд крупнейшей политической партии — ХДС — составили 55% ее бюджета. После введения в 1959 г. прямой государственной поддержки каждая политическая партия, которой удалось преодолеть заградительный барьер и провести своих кандидатов в парламент, стала получать значительные средства из бюджета (в 1966 г., например, они составили 25,3 млн марок).
Следует отметить, что даже в тех странах, в которых победила концепция дотирования государством большинства расходов политических партий, с повестки дня по-прежнему не снимается вопрос об оптимальной модели государственного участия. Такое участие в финансировании выборов осуществляется в двух направлениях — поддержка политических партий и кандидатов.
Финансирование политических партий, основных участников избирательного процесса, осуществля-
ется зарубежными государствами в разном объеме. Как один из наиболее интересных моментов в части «пополнения» избирательной копилки» этот канал требует более детального освещения. При этом представляют особый интерес данные о том, насколько государство выполняет обязательства материально обеспечивать этот вид деятельности политических партий. Возьмем в качестве примера решение этого вопроса по канадскому Закону 2002 г. о выборах, который рассматривается как один из наиболее детально регламентирующих все стадии избирательного процесса, в том числе и вопросы финансовой поддержки политических партий.
В соответствии с этим Актом в Канаде действует правило частичного покрытия расходов по выборам только после того, как они были сделаны и оформлены в документах, которые направляются в Центральное избирательное ведомство. Система компенсации расходов политических партий на выборах рассчитана на те из них, которые пользуются определенной поддержкой избирателей — получили в целом не менее 2% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, или 5% голосов — в избирательных округах, в которых зарегистрированная партия выставляла своих кандидатов. При достижении таких результатов политическая партия может рассчитывать на покрытие до 60% своих расходов. В Канаде, как и в целом ряде других зарубежных государств, прослеживается тенденция постоянного увеличения расходов по выборам, которую берет на себя государство. До недавнего времени они были равны 50%, а ранее 22%. Новым моментом в государственной политике по финансированию выборов в этой стране явилось установление ежеквартальных выплат зарегистрированным партиям, кандидаты от которой на последних выборах получили такой процент голосов избирателей, который дает
им право на частичное покрытие расходов по выборам. Фонд, из которого производятся указанные выплаты, формируется государством таким образом, чтобы полученные партией средства отвечали уровню их «успехов» на выборах (0,4375 долл., умноженные на число голосов, полученных партиями в целом на выборах или в избирательных округах, в которых они выставляли кандидатов, при этом в определении окончательной суммы фонда учитывается инфляционный индекс) (ст. 435 Закона 2002 г. о выборах).
Значительные изменения произошли в государственной политике в отношении политических партий и в ФРГ. В то время как в первые десятилетия после формирования партийной системы в этой стране партии не получали дотаций из государственного бюджета, в настоящее время это положение, как отмечалось, существенно изменилось.
На первых этапах государство стало осуществлять финансирование только тех политических партий, которые были представлены в Бундестаге. Такая ситуация противоречила конституционному принципу равных возможностей всех участников избирательного процесса и была признана Федеральным Конституционным Судом антиконституционной. Вместе с тем высшая судебная инстанция страны продекларировала иной принцип государственной поддержки политических партий, постановив, что политические партии могут получать компенсацию, которая соответствует достигнутым ими результатам в ходе избирательной кампании. В трактовке Закона о партиях 1967 г. на получение возмещения расходов по выборам со стороны государства могли рассчитывать партии, «успехи» которых выражалась в следующих цифрах — 2,5% отданных по всей стране действительных «вторых» голосов за земельные списки партии или 10% отданных в одном из избирательных округов действительных «первых»
голосов за кандидата этой партии, если в данной земле не допущен ее земельный список. Дальнейшее развитие законодательства ФРГ о политических партиях шло в направлении отхода от компенсации расходов по отдельным выборам в пользу ежегодного финансирования политических партий. Фактически в законодательстве был зафиксирован отказ от принципа равенства финансирования всех политических партий, что было характерно для первых лет существования ФРГ.
Ныне действующая система государственной поддержки политических партий исходит из двух моментов: 1) субсидии предоставляются таким политическим партиям, которые реально пользуются признанием избирателей, основным критерием которого являются результаты выборов в Европейский парламент, а также в Бундестаг и земельные ландтаги. Учитывается также финансирование партии физическими лицами.
Вместе с тем изменилось требование, которое действовало ранее для получения политической партией средств из бюджета. Отныне требуется, чтобы за партию проголосовало не менее 0,5% на выборах в Европейский парламент или в Бундестаг или на последних земельных выборах — 1% от всех поданных действительных голосов за земельные списки. С учетом голосов, поданных за политическую партию на выборах, максимальная верхняя граница государственных дотаций в 2002 г. составила 133 млн евро. Для того чтобы обеспечить стабильность финансового положения политических партий, предусмотрено производить выплаты в долях с начала календарного года.
Примером эффективной государственной политики по обеспечению финансирования партийного механизма является практика, сложившаяся в латиноамериканских странах.
Аргентинский Закон от 23 мая 2002 г. о финансировании политических партий наряду с вопросами
формирования партийного имущества и партийного фонда регулирует вопросы финансирования избирательных кампаний. В те годы, когда в стране проводятся общенациональные выборы, в законодательном порядке устанавливается объем финансовых средств, который требуется для проведения избирательной кампании. Из выделяемых государством средств 10% предназначаются руководителям избирательных участков, в то время как оставшаяся сумма направляется в фонд партий, из которого происходит их распределение тем партиям и коалициям, которые выдвинули своих кандидатов на общенациональных выборах. Подобная система перераспределения государственных средств отлажена таким образом, чтобы были, с одной стороны, учтены результаты, полученные партией на последних выборах, а вместе с тем определенная государственная поддержка была оказана всем партиям, участвующим в выборах. Такие цели обеспечиваются распределением выделяемых государством средств в пропорции 70 и 30%.
Важной новеллой аргентинского законодательства о финансировании политических партий является защита интересов тех политических партий, которые не участвовали ранее в общенациональных выборах. Финансовая поддержка таких партий осуществляется через систему вексельных поручительств.
Выделяемые партии на первом этапе финансирования избирательной кампании средства могут быть увеличены в случае достижения ей более внушительных результатов на выборах. При этом учет интересов региональных структур партий обеспечивается выделением им более значительных средств, чем те, которые передаются общенациональным структурам, поскольку «первые» больше «приближены» к избирателям.
В некоторых зарубежных странах определена максимальная сумма
финансирования всех политических партий. В Швеции, например, государственная поддержка всех политических партий осуществляется в размере 360 млн шведских крон. Каждая партия может рассчитывать на получение такого объема денежных средств, которая определяется количеством мест, которое она получила в Риксдаге (за каждое место в настоящее время партия получает 333 300 шведских крон). Все перечисленные суммы политические партии получают по статье «партийная помощь». Помимо этого им полагается «канцлерская помощь» в виде основных и дополнительных выплат.
Государственная поддержка политических партий осуществляется в настоящее время также и на выборах в Европейский парламент, причем практика такого финансирования в большинстве случае аналогична той, которая существует на выборах в национальные парламенты отдельных государств. При этом устанавливается максимальная сумма, которая выделяется государством политическим партиям (объединениям) на таких выборах. В ФРГ, например, эта сумма составляет 0,85% евро на каждого избирателя из числа в 4 млн избирателей и 0,7 евро за каждого из следующих избирателей, проголосовавших за список такой партии.
В некоторых странах субсидии со стороны государства предоставляются и тем партиям, которые оказались аутсайдерами на выборах. Выплаты таким партиям составляют по законодательству Португалии о выборах в Европарламент в размере 20% от суммы, равной 5000-кратному размеру среднемесячной заработной платы.
Государственная поддержка кандидатов. В данном случае государственная политика строится на принципе выделения кандидатам денежных средств соразмерно достигнутым результатам на выборах. Так, в Канаде для покрытия своих
расходов кандидат должен одержать победу на выборах либо получить не менее 10% голосов избирателей в том округе, где он баллотировался, причем сумма таких выплат доходит до 60% их расходов. Кроме того, по завершении процедур предоставления отчетов кандидаты получают залог, который они внесли при регистрации в размере одной тыс. долл.
В ФРГ при получении кандидатом не менее 10% поданных за него голосов по избирательному округу он может получить 2,05 евро за каждый голос, признанный действительным.
В США средства, выделяемые кандидатам, которые утверждены национальными конвентами на пост президента страны, зависят, от каких партий они выдвигаются. Все кандидаты отнесены к трем группам (первая — кандидаты от основных партий, к которым относятся те, чьи представители на предыдущих президентских выборах набрали более 25% голосов избирателей, вторая — кандидаты от партий, которые на последних президентских выборах получили голоса от 5 до 25% избирателей; третья — кандидаты от партий, которые не входят в первую и вторую группы). В отношении кандидатов от основных партий действует принцип равного их финансирования, но в пределах 20 млн долл. Для кандидатов, представляющих партии второй группы, полагается сумма, равная той части субсидий основным партиям, которая соответствует уровню их поддержки избирателями на предыдущих президентских выборах. И наконец, кандидаты от «малых» партий могут рассчитывать на возмещение расходов в размере, пропорциональном числу полученных ими голосов избирателей. Следует иметь в виду, что такие средства выделяются наряду с государственной поддержкой национальных конвентов политических партий (для основных партий — четыре млн долл., конвенты «малых» партий могут рассчитывать на
суммы, равные уровню их поддержки на предыдущих президентских выборах (Закон «О фонде финансирования президентских избирательных кампаний»).
Если государственная поддержка кандидатов, как правило, носит компенсационный характер и осуществляется после соблюдения последними всех предусмотренных законодательством и достаточно сложных процедур отчетности, то в отношении политических партий прослеживается тенденция оказания им государством «помощи» даже в тот период, когда не идет избирательная кампания. Возможен ли учет таких средств по статье «финансирование выборов»? Если рассматривать избирательные расходы в контексте их законодательной трактовки, например в канадском Законе 2002 г. о выборах, а именно как «поддержку или выступления против во время выборов конкретной зарегистрированной партии или избрания конкретного кандидата» (ст. 3) то, скорее всего, нельзя. Вместе с тем поскольку главными «игроками» избирательного процесса являются политические партии, то их деятельность не ограничивается только временным отрезком, который начинается с момента объявления выборов и не завершается официальным сообщением об их результатах. Как это имеет место в США, новый избирательный цикл начинается с того дня, который следует за днем объявления итогов выборов. Поэтому «непрерывность» их деятельности требует постоянной финансовой «подпитки». Как показывают некоторые приведенные выше цифры, такая государственная поддержка оказывается не только странами западного полушария, но и во многих других странах, которые скорее можно отнести к числу «развивающихся» демократии. Последнее десятилетие широкое признание получила практика выделения субсидий политическим партиям, которые еще не получили достаточного числа сторонников,
поскольку это в конечном счете может привести к созданию плюралистической модели общества.
Источники формирования избирательных фондов. «Прозрачность» финансирования выборов обеспечивается в большинстве зарубежных государств детальной законодательной регламентацией допустимых пожертвований на избирательную кампанию со стороны физических и юридических лиц, а также участие в финансовом обеспечении выборов политическими партиями.
При правовом регулировании этих вопросов в канадском Законе 2002 г. о выборах были установлены жесткие требования в отношении лиц, которые могут делать пожертвования в фонд зарегистрированной партии, зарегистрированного отделения партии в избирательном округе, а также кандидатам на всеобщих выборах. В законодательном порядке определена максимальная сумма пожертвований в фонды различных участников избирательного процесса. В качестве донора может выступать только гражданин Канады или лицо, имеющее статус постоянно проживающего на территории этой страны. Законом допускаются незначительные пожертвования на проведение различных избирательных кампаний со стороны корпораций и профсоюзов, для которых установлен потолок в размере одной тыс. долл. Для того чтобы ограничить влияние указанных доноров на избирательный процесс, введено требование, предусматривающее, что они могут делать взносы в течение календарного года только в одном избирательном округе.
Из-за значительной общественной критики методов проведения выборов и влияния, оказываемого бизнесом, а особенно иностранными компаниями, введен запрет на пожертвования со стороны определенных корпораций и профсоюзов. Такие ограничения касаются: корпораций, не имеющих бизнеса в Канаде; профсоюзов, не поддерживающих
интересы лиц, работающих по найму в Канаде; корпораций, фонды которых более чем на 50% формируются государством.
Максимальные суммы пожертвований политическим партиям и кандидатам определяются в следующем объеме: не более пяти тыс. долл. в течение календарного года в фонд зарегистрированной партии, ее отделения (ассоциации). Аналогичные суммы могут быть предоставлены кандидатам от официальных признанных партий, а также кандидатам, представляющим незарегистрированную партию.
Средства, собираемые кандидатами. Одним из источников финансирования избирательной кампании являются средства, собираемые кандидатами. Законодательством Канады, например, установлен лимит для каждого кандидата, который рассчитывается следующим образом: 2,07 долл. за каждого из 15 тыс. избирателей; 1,04 долл. за каждого из 10 тыс. последующих избирателей; 0,52 долл. за каждого избирателя сверх указанного количества. Для каждой избирательной кампании производится перерасчет сумм, так как они корректируются индексом прожиточного минимума.
Канадское законодательство о выборах характеризуется высокой степенью детализации не только пожертвований с подробным перечислением «разрешенных» источников финансирования, но и подробной регламентацией расходов на проведение избирательной кампании со стороны политических партий и кандидатов. Определены не только пороговые величины расходов, но и само понятие «избирательные расходы». В эту категорию включаются расходы на проведение выборов; расходы «личного» характера; расходы, которые несет кандидат для проведения аудита его финансовых документов по выборам. В число расходов также включаются средства, которые идут на рекламу по телевидению или в периодической
печати, а также статьи и материалы в иных изданиях; оплата работы персонала, обеспечивающего проведение избирательной кампании; аренда помещений для выступлений и иных мероприятий; проведение различных социологических опросов; расходы «личного характера» (транспортные расходы, вплоть до расходов на ребенка, если он находится под постоянной опекой такого кандидата). Как видно из далеко неполного перечня, канадское законодательство о выборах оставляет немного возможностей для произвольного увеличения декларируемых кандидатом произведенных расходов, особенно принимая во внимание, что сумма расходов по каждой из разрешенных статей может быть сделана в объеме, не превышающим показателей, закрепленных специальным актом, издаваемым председателем Центрального избирательного ведомства6 .
Указанная схема пожертвований действовала в Канаде до 2007 г. По новым правилам частные пожертвования политическим партиям и отдельным кандидатам ограничены 1100 долл., а корпорации и профсоюзы не могут более осуществлять прямые переводы денежных средств на счета политических партий и отдельных кандидатов.
Следует отметить и наметившуюся в последнее время в некоторых странах тенденцию предоставления физическим лицам права вносить более значительные суммы, чем это имело место ранее, в фонд отдельных кандидатов и комитетов политических партий, поскольку в отношении этих субъектов избирательного процесса действует правило, обеспечивающее жесткий контроль за формированием их избирательных фондов. Так, в соответствии с американским Законом 2002 г. о ре-
6 Касаткина Н. М. Избирательная система и выборы в Канаде // Современные избирательные системы. Вып. 1. М., 2006. С. 217—224.
форме двухпартийной избирательной кампании пожертвования частных лиц кандидату на федеральных выборах или его уполномоченному политическому комитету составляют две тыс. долл., политическому комитету, созданному общенациональной политической партией, — 25 тыс. долл. в год (ранее пожертвования могли быть сделаны в размере одной тыс. долл. и 20 тыс. долл. соответственно).
Что касается «европейской модели» пожертвований в пользу политических партий и отдельных кандидатов, то единого правила в европейских государствах не существует, поскольку политические партии создавались в разное время, что и обусловило, помимо прочего, различный подход к регламентации их деятельности в целом и участия в выборах.
Так, в Великобритании, где основы современной избирательной системы были заложены Биллем о правах 1689 г., статус британских политических партий не был закреплен в законодательном порядке до конца 1990 г. Английский Закон о политических партиях предусматривает, что зарегистрированная политическая партия может получать пожертвования свыше 200 фунтов только от «допустимых финансирующих субъектов», в число которых входят физические лица, зарегистрированные в качестве избирателей, а также зарегистрированные партии, компании, профсоюзы, жилищностроительные кооперативы и т. д. Наряду с прямым финансированием в форме денежных взносов допускается непрямое финансирование политических партий, например в форме бесплатного предоставления помещений и иного имущества.
Вместе с тем английская модель финансирования выборов характеризуется тем, что пожертвование политическим партиям не ограничиваются.
В Великобритании действуют жесткие правила в отношении расходов
политических партий во время «регламентированного периода», который продолжается в течение 365 дней до проведения всеобщих выборов, причем сами расходы определяются в зависимости от числа избирательных округов или регионов, на территории которых партия участвует в выборах (в Вестминстерский парламент ограничения составляло либо 30 тыс. фунтов стерлингов, умноженные на число избирательных округов, в которых политическая партия будет участвовать в выборах, либо 810 тыс. фунтов стерлингов в Англии, 120 тыс. в Шотландии или 60 тыс. в Уэльсе, в зависимости от того, какая сумма будет больше)7 .
В Акте о народном представительстве 1983 г. и Акте о политических партиях, выборах и референдумах 2000 г. фиксируются максимальные суммы, которые может потратить кандидат. Они зависят от вида выборов, количества избирательных округов, в которых он баллотируется, а также числа зарегистрированных избирателей.
Менее исследовано в нашей литературе законодательство латиноамериканских государств в части финансирования политических партий в целом и финансирования избирательных кампаний.
Закон о политических партиях Аргентины допускает финансирование политических партий как через постоянный партийный фонд, так и может быть адресовано непосредственно политической партии. Для того чтобы не допустить чрезмерного влияния на политическую партию со стороны физического или юридического лица, вводится правило, по которому суммы таких пожертвований от указанных доноров не должны превышать пяти процентов от суммы всех средств фонда.
Влияние политических партий на избирательный процесс ограничено
7 Лафитский Д. В. Избирательная система Великобритании // Современные избирательные системы. Вып. 1. С. 90—91.
в некоторых странах правилом, по которому они могут расходовать денежные средства на избирательную кампанию только в определенном объеме. Так, по аргентинскому законодательству политические партии, как и их кандидаты и поддерживающие их лица на выборах в законодательные органы, могут расходовать средства, не превышающие суммы от умножения одного песо (один доллар) на число избирателей, имеющих право голоса.
Эффективным инструментом введения избирательного процесса в строгие финансовые рамки является ограничение общей суммы расходов на избирательную кампанию (такое положение имеет место при избрании на пост Президента США и Президента Франции).
Вернемся к финансированию выборов в США, где принятый в 2002 г. Закон подвел итог борьбы двух ведущих политических партий этой страны — республиканской и демократической, в их стремлении обеспечить себе преимущества на выборах. В чем состояла суть проблемы? Основным источником финансирования кандидатов на федеральном уровне являются физические и юридические лица, которые могут делать пожертвования лишь в объеме и на цели, предусмотренные законодательством (контроль за такими пожертвованиями строго регламентирован). В американской практике такие средства получили название «тяжелых денег» (hard money). В качестве обходного пути политические партии собирали и тратили огромные средства — «мягкие деньги» (soft money), которые не подлежали такому контролю. Особенно значительные денежные потоки направлялись на рекламу, которая могла иметь место в скрытой форме. Закон 2002 г. ввел запрет общенациональным политическим партиям собирать «мягкие деньги» и производить расходы на счет таких средств. Кроме того, были введены ограничения на скрытую рек-
ламу, введен запрет профсоюзам и корпорациям направлять средства на эти цели8.
К чему привели такие меры? Стало ли возможным произвести учет поступлений и расходов на избирательную кампанию и обеспечило ли это «прозрачность» избирательной кампании. По результатам исследований Института по вопросам финансирования избирательных кампаний, который произвел оценку источников финансирования президентских выборов 2004 г., всевозможные объединения, лоббирующие различные интересы, в частности, профсоюзов, социальных институтов и т. д., стали оказывать влияние на ход выборов, направляя денежные потоки по другим каналам, конечной целью которых стала реклама кандидатов от ведущих политических партий9 .
Контроль за финансированием выборов. Прозрачность самих выборов и обеспечение равных возможностей для кандидатов как следствие формирования их избирательных фондов, из которых производятся расходы по одинаковым правилам, могут быть достигнуты только при жестком контроле за финансовыми потоками на всех стадиях избирательного процесса. Такие механизмы в действительности предусмотрены законодательством, хотя они действуют в различных государствах с неодинаковой эффективностью. Надежным барометром оценки таких мер могла бы служить «негативная» статистика — количество выявленных нарушений законодательства.
Весьма распространенной формой контроля является практика сбора средств на выборы, а также осуществление выплат через специальные органы, подлежащие регистрации. Так, в соответствии с американским Законом «О федеральных избирательных кампаниях» таковыми яв-
8 Public law. 107—155.
9 http://www. cfinst. org /studies/ pdf/ Nonprofits Working Paper pdf/.
ляются: любой комитет; клуб; объединение; либо иная группа лиц, которые получают в течение календарного года взносы, превышающие одну тыс. долл., либо производят расходы, превышающие в течение календарного года одну тыс. долл. Аналогичное требование действует и в отношении местных комитетов политических партий, которые получают или расходуют суммы, превышающие пять тыс. долл. Наличие такого законодательного предписания, жесткие требования в отношении формы регистрации таких комитетов, а также введение должности казначея — все это призвано упорядочить систему сбора средств с последующим приданием гласности всех сведений о взносах. Когда речь идет о президентских выборах, этим целям служит предписание уполномоченным комитетам ежемесячно представлять в год проведения выборов отчеты, если взносы или расходы из этого фонда превышают 100 тыс. долл. Если речь идет о меньших суммах, отчеты таких комитетов должны направляться на регулярной основе — ежеквартально. Предусмотрен также предвыборный отчет, отчет после проведения выборов.
Не менее жесткие требования отчетности предусмотрены канадским законодательством о выборах. Помимо должности казначея в этой стране также существует должность аудитора, которые подлежат регистрации Центральным избирательным ведомством. Следует отметить, что канадское законодательство характеризуется тем, что оно предусматривает отчетность не только политических партий, но и их региональных отделений (Закон от 13 июня 2003 г. о выборах). Когда доходы или расходы политической партии за год превышают пять тыс. долл., помимо отчета, проводится аудиторская проверка, материалы которой также направляются в Центральное избирательное ведомство.
Система контроля за региональными отделениями партий, которая
действует в Канаде, признана и в Великобритании. Здесь Законом о политических партиях предусмотрен контроль за «совокупными пожертвованиями», которые получила партия «на местах». Если каждое из таких пожертвований может и не быть продекларированным, в совокупности (пять тыс. фунтов и более) они составляют величину, требующую контроля. Отчетность кандидатов также строится таким образом, чтобы учитывались как явные, так и скрытые поступления и расходы. По английскому законодательству, в частности, отчетности подлежат «неявные расходы» кандидатов в виде предоставления им имущества или услуг на суммы свыше 50 фунтов.
В Аргентине контроль за финансовой деятельностью политических партий осуществляется федеральным судьей с электоральной компетенцией, а также Национальной избирательной комиссией и ведомством Генерального аудитора Нации.
В заключение процитируем приведенный в «Свободной энциклопедии» пассаж, касающийся коррупции во властных структурах, в той его части, которая касается выборов: «На политической арене трудно доказать коррупцию, но и невозможно ее опровергнуть... Политики, коль скоро они таковыми являются, поставлены в компрометирующее их положение из-за того, что им приходится обращаться за финансовой поддержкой на выборах. Если они потом действуют в интересах партий, которые их финансировали, это служит причиной возникновения разговоров о политической коррупции. Сторонники таких кандидатов говорят, что налицо простое совпадение. Циники высказывают сомнения, зачем вообще такие организации дают деньги на выборы, если они ничего не получают взамен»10.
Что касается финансирования выборов, то до тех пор, пока в обществе будут сохраняться негативные
' М1р: //en.wikipedia.org/wiki/
представления об их прозрачности, государствам придется заниматься вопросами их дальнейшей регламентации. Поэтому можно с уверенностью сказать, что вопросы финансирования выборов еще надолго останутся в повестке дня различных парламентов. Об этом свидетельствует и практика. В последние пять лет приняты поправки к канадскому Закону
2000 г. о выборах с целью увеличения государственного финансирования политических партий, американский Закон 2002 г. о реформе двухпартийной избирательной кампании, португальский Закон 2003 г. о финансировании политических партий и избирательных капаний и ряд других законодательных актов.
