CC BY
95
Право
Виктор КИРИЛЕНКО, Артур МЕЛИКЯН
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Авторы статьи обращают внимание на необходимость создания эффективной системы государственного финансирования политических партий в России с учётом опыта данных правоотношений в иностранных федеративных республиках (Германии, Аргентине, Канаде и Мексике).
The authors insist on necessity to create an effective system of the state financing of the political parties in Russia using the experience of state funding of political parties in foreign federal republics (Germany, Argentine, Canada and Mexico)
Ключевые слова:
компенсация расходов партий, начисление сумм на взносы, бесплатное эфирное время и печатные площади, налоговые вычеты жертвователям; compensation for expenses to parties, charges on donations, free broadcasting time and printed spaces, tax deductions to donors.
На протяжении длительного периода существования института политических партий их финансирование не осуществлялось из средств государственного бюджета. Однако с развитием общественных отношений в области избирательного права и избирательного процесса, возникновением необходимости производства колоссальных расходов на ведение избирательных кампаний, целесообразностью создания системы независимости субъектов избирательного процесса от крупных финансово-промышленных групп, лоббистов, назрела необходимость финансового обеспечения деятельности партий государством. Особую актуальность вопрос о создании системы государственного финансирования партий в России приобретает в том числе и в связи с экономическим кризисом. Несмотря на наличие экономических проблем, представители крупного и среднего бизнеса по-прежнему увеличивают финансирование избирательных кампаний политических партий. Как отметил председатель ЦИК России В.Е. Чуров, «несмотря на кризис, увеличилась средняя величина избирательных фондов», а «гипотезы о сокращении финансирования избирательных кампаний со стороны партий в целом не подтверждаются»1. В подобных условиях государственные деньги могут минимизировать зависимость избирательных объединений от различных бизнес-структур. В России с принятием в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» обеспечивается частичное государственное финансирование политических партий2. Однако в Российской Федерации понятие госфинансирования сводится фактически к выплатам денежных средств по итогам федеральных выборов в случае преодоления партией трёхпроцентного барьера, а также к предоставлению бесплатного эфирного времени и печатных площадей в средствах массовой информации в период избирательной кампании. Отсутствует комплексная система правового регулирования госфинансирования партий, существующая во многих зарубежных государствах. Представляется необходимым обращение к опыту правового ре-
1 Ильин А. Выборная нагрузка: Владимир Чуров рассказал об итогах единого дня голосования // Российская газета, 5 марта 2009 г.
2 О политических партиях. Федеральный закон 11 июля 2001 года №95-ФЗ // Российская газета, 14 июля 2001 г.
КИРИЛЕНКО Виктор Петрович — д.ю.н., профессор; заместитель начальника Контрольного департамента полномочного представителя Президента РФ в СЗФО
МЕЛИКЯН Артур Борисович — аспирант кафедры государственного и международного права СЗАТС, помощник заместителя руководителя фракции Государственной Думы Федерального Собрания РФ
гулирования государственного обеспечения деятельности партий в государствах с федеративной формой устройства в связи с особенностями правовой регламентации деятельности политических организаций в условиях федерализма. В настоящей статье рассматриваются наиболее развитые системы госфинансирования партий на примере Аргентины, Германии, Канады и Мексики.
В Канаде система компенсации расходов политических партий на выборах, так же как в Германии, распространяется только на те партии, которые пользуются определённой поддержкой избирателей. В соответствии со статьей 435(1) Закона о выборах Канады такая поддержка оказывается кандидатам, получившим в целом не менее 2% голосов избирателей, принявших участие в выборах, или 5% голосов — в избирательных округах, в которых зарегистрированная партия выдвинула своих кандидатов1. Политическая партия может рассчитывать на покрытие 50% своих расходов по выборам в случае достижения указанных результатов. Выплаты производятся казначеем из Консолидированного фонда доходов ежеквартально по следующей схеме: сумма в 0,4375 канад. долл. умножается на число голосов, полученных партиями в целом или в избирательных округах, в которых они выдвинули кандидатов, а затем полученная сумма умножается на инфляционный индекс за квартал. Каждая партия получает из этого фонда ту долю, которая соответствует поддержке её избирателями на последних выборах (статья 435 Закона о выборах)2.
При этом в Канаде государство производит частичное покрытие расходов по выборам только после оформления документов и отчётности в Центральном избирательном ведомстве (аналог ЦИК России, Центрального избирательного комитета ФРГ). Действующая в настоящее время система государственного финансирования партий в Канаде, помимо покрытия расходов зарегистрированных политических партий и кандидатов в зависимости от уровня поддержки избирателей, включает также налоговые льготы тем,
1 Лафитский Д.В, Касаткина Н.М., Орлов А.Г., Трещетенкова Н.Ю. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша. — М., 2006, стр. 229.
2 James R. R. Bill C-2: The Canada Elections Act, Parliamentary Research Branch, Library of Parliament, March, 2000, p. 129.
кто сделал пожертвования в фонд избирательных кампаний политических партий и финансовую поддержку «малых» партий, которые не получили достаточного количества голосов избирателей3.
Иная система госфинансирования партий функционирует в Аргентине. Аргентинское правительство гарантирует предоставление госфинансирования всем общенациональным политическим партиям по целевому принципу: на осуществление общей политической деятельности и на участие в общих избирательных кампаниях. При этом указанные денежные средства ежегодно распределяются следующим образом: 20% — в равной степени между всеми официально признанными партиями; 80% — в зависимости от количества голосов избирателей, полученных партией на последних предыдущих выборах национальных депутатов4. В случае если партия приняла участие в выборах в составе коалиции (избирательного блока), то денежные средства распределяются между партиями в соответствии с заключённым между ними соглашением (аналогичное положение имелось в российском Федеральном законе «О политических партиях» до упразднения института избирательных блоков в 2005 г.). На основании положений закона Аргентины о Генеральном национальном бюджете на год, в котором состоятся федеральные выборы, должны быть установлены лимиты бюджетных обязательств, которые выделяются политическим партиям для финансирования избирательных кампаний (90% от объёма общих государственных расходов на организацию выборов).
Таким образом, в Аргентине госфинансирование политических партий осуществляется только в период избирательных кампаний, что значительно усложняет работу партий в межвыборной период. В то же время государственная поддержка предоставляется и партиям, не принявшим участие в последних предыдущих выборах, что в полной мере обеспечивает реализацию принципа равенства политических партий.
Наиболее сложной представляется система госфинансирования политических
3 Furi M. Bill C-3: An Act to amend the Canada Elections Act and the Income Tax Act, Library of Parliament, April, 2004, p. 152-153.
4 Орлов А.Г., Лейбо Ю.И., Ракитская И.А. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция. — М., 2007, стр. 59.
партий в Мексике. Для определения лимитов бюджетных обязательств, выделяемых из федерального бюджета политическим партиям, используется следующая процедура. Генеральный совет Федерального избирательного института Мексики на основе материалов, представленных председателю Совета, ежегодно определяет минимальную стоимость расходов на избирательную кампанию одного депутата, одного сенатора и президента Мексиканских Соединённых Штатов, взятых в качестве основы для расчёта расходов за непосредственно предшествующий год, с последующим применением индекса установленного соответствующими нормами действующего законодательства, а также с учётом других факторов, установленных данным Советом. 30% общей суммы распределяется в равной степени между политическими партиями, имеющими представительство в палатах Конгресса, а остальные 70% — в соответствии с процентом голосов от общенационального количества избирателей, которые получила каждая политическая партия, имеющая представительство в палатах Конгресса, на выборах депутатов непосредственно перед этим1. Это финансирование определяется ежегодно с учётом индекса цен на потребительские товары, устанавливаемого Банком Мексики.
В Мексике кандидаты, выдвигаемые партией, ежемесячно получают субсидии, и каждая политическая партия должна направлять ежегодно не менее 2% полученного государственного финансирования на развитие самой партии или исследовательских учреждений. В год проведения выборов каждой политической партии предоставляется на избирательную кампанию сумма, равная государственному финансированию, предназначенному для осуществления её обычной деятельности на данный год, а средства на избирательную кампанию политические партии получают в дополнение к остальным финансовым субсидиям, которые направляются на другую специальную деятельность, представляющую общественный интерес (например, на образование, политическое просвещение, специальные экономические и политические исследования, издательскую деятельность).
1 Nature and Attributions of the Federal Electoral Institute. Instituto Federal Electoral. - Mexico, 2004, s. 11— 12.
Как представляется, порядок государственного финансирования в Мексике является чрезвычайно сложным и бюрократизированным. Однако к безусловным преимуществам мексиканской системы госфинансирования политических партий необходимо отнести обязательность направления избирательными объединениями полученных бюджетных средств в том числе на разработку идеологической платформы политической партии.
Возвращаясь к особенностям правового регулирования госфинансирования политических партий в Германии, отметим наличие ограничения общей суммы денежных средств, направляемых партиям, то есть в ФРГ установлен так называемый «потолок» государственного финансирования на все партии вместе взятые — 133 млн евро в год, или 532 млн за один ле-гислатурный период2. Таким образом, партия не может получить в совокупности по результатам выборов всех уровней государственное финансирование, превышающее указанную сумму.
В Германии, Канаде, Аргентине, Мексике государство предоставляет партиям для политической рекламы бесплатное эфирное время и печатные площади в средствах массовой информации во время избирательных кампаний, что является косвенным госфинансированием3. Это обусловлено тем, что в указанных странах в «ближайшей перспективе навряд ли положительное решение получит вопрос о прямом общем государственном финансировании политических партий»4, то есть вопрос о переходе партий на полное бюджетное финансирование. И тем актуальнее становится применение многообразных видов косвенного государственного финансирования, которое не столь обременительно для государственного бюджета.
Отметим, что для Германии сегодня актуальным налоговым вопросом в контексте косвенного госфинансирования является спор о возможности вычета процента из суммы облагаемого налога на поли-
2 The Law on Political Parties (Party Law). — Bonn, 2003, p. 7.
3 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / Отв. ред. к.ю.н. А.А. Вешняков. — М., 2003, стр. 391—392.
4 Дубровина Е.П. Правовые аспекты участия политических партий в избирательном процессе // Вестник Центральной избирательной комиссии, 2001, №9, стр. 49.
тические взносы. Ставки немецких налогов, как известно, одни из самых высоких в мире, и ограничения на вычет процента из суммы облагаемого налога всегда оказывали серьёзное воздействие на партии. В настоящее время вычеты процента из суммы облагаемого налога на членские взносы, перечисляемые партиям, ограничены для физических лиц суммой в 3000 евро.
Несколько иным образом регулируются налоговые правоотношения при осуществлении пожертвований политическим партиям в Канаде. В соответствии с канадским законодательством о налогах на доходы налогоплательщик при расчётах облагаемого годового дохода не должен уменьшать его на суммы взносов в пользу зарегистрированных партий или кандидатов на федеральных выборах. Однако на эти суммы физическим лицам предоставляются налоговые льготы. Их размер в настоящее время составляет, в частности, 75% за вклад в сумме до 400 канад. долл. (ранее — до 200 канад. долл.); максимальная сумма налоговых льгот — 650 канад. долл. в случае пожертвований на сумму в 1275 канад. долл. и выше1.
При рассмотрении российским законодателем возможности обеспечения производства налоговых вычетов жертвователям в фонды политических партий, во избежание злоупотреблений и проявления коррупции, необходимо в обязательном порядке произвести детальный компаративистский анализ правовых норм налогового и антикоррупционного законодательства зарубежных стран в указанной области.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что госфинансирование политических партий является ключевым элементом современной избирательной системы во многих федеративных государствах мира и должно стать таковым в России. В Российской Федерации необходимо применить так же, как и в зарубежных странах, системный подход правового регулирования обеспечения прямого и косвенного государственного финансирования политических партий, реципировав наиболее прогрессивные достижения юридической науки зарубежных стран с учётом особенностей российского федерализма.
1 The Evolution of Electoral Systems// Canadian Parliamentary Review, Winter 2004-2005, p. 47.
