CC BY
33
30 (72) - 2011
Налоги и налогообложение
УДК 336.225.61
ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ:
ФИСКАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
л. н. дробышевская,
доктор экономических наук, профессор кафедры антикризисного управления, налогов и налогообложения Е-mail: ld@seatrade.ru
е. ю. юмашева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры антикризисного управления, налогов и налогообложения Е-mail: umashevaev@mail.ru
к. м. исаков,
аспирант кафедры антикризисного управления, налогов и налогообложения Е-mail: isakov.km@gmail.com Кубанский государственный университет
С помощью эконометрических методов произведена оценка фискального эффекта от повышения налогов. Рассчитан показатель «фискальной силы». На основе расчетов показано, что фискальный эффект от повышения страховых взносов недостаточен для покрытия существующего дефицита внебюджетных фондов. Требуется не только изменение других элементов налога, но и системного подхода к модернизации социальных отношений.
Ключевые слова: налоговый, эффект, ставка, страховой взнос, фискальное бремя.
Экономический кризис и демографические проблемы ознаменовали собой новый этап в формировании системы социальной защиты населения. Основная цель реформы в социальной сфере России — повышение качества жизни, стимулирование рождаемости, защита необеспеченных категорий населения.
Достижение поставленной цели социальной реформы возможно лишь при условии эффективного механизма ее финансового обеспечения. Важная роль в аккумулировании финансовых ресурсов, предназначенных для финансирования мероприятий по социальной защите населения в России, долгое время принадлежала единому социальному налогу (ЕСН). Однако в дальнейшем перспектива значительного дефицита пенсионного фонда привела к реформированию единого социального налога — замене его на страховые взносы в совокупности с увеличением их величины. Государство, увеличивая нагрузку на фонд оплаты труда, тем самым дестимулирует несырьевой сектор экономики, особенно высокотехнологичный, где издержки на заработную плату традиционно высоки, снижает конкурентоспособность отечественной продукции.
финансовая аналитика
проблемы и решения
Налоги и налогообложение
30 (72) - 2011
70 60 50 40 30 20 10 0
66
Для наиболее полной оценки налоговой нагрузки на фонд оплаты труда проведем сравнительный анализ фискального бремени в зарубежных странах по данным ежегодного отчета [7].
Оценка налоговой системы и налогового администрирования 183 стран производилась исходя из количества налоговых платежей, затраченного времени (в часах) на уплату налогов и формирование деклараций и общей налоговой ставки. Эти показатели рассчитывались на основании модельной цветочной компании.
Сравнительный анализ данных показывает, что Россия со ставкой налогов, уплачиваемых с трудовых доходов в 31,8 %, занимает среднее положение (рис. 1). Налоговое бремя на фонд оплаты труда Франции (51,7 %), Китая (49,6 %), Бразилии (40,9 %), Италии (43,4 %) превосходит российский показатель, однако существует ряд развитых стран с высоким социальным обеспечением, в которых уровень социальных налогов невысокий, это — Германия (22 %), Великобритания (10,8 %), Норвегия (15,9 %), Япония (14,7 %) и др. В развитых странах регрессивные ставки социальных налогов существуют параллельно с прогрессивной ставкой подоходного налога. В российской практике плоская ставка налога на
69
69
1 Общая ставка налогов на прибыль
Общая ставка налогов, уплачиваемых с трудовых доходов I Другие
доходы физических лиц (НДФЛ) сочетается с регрессивными ставками страховых взносов1.
Распределение общей суммы начисленной заработной платы по 10 %-ным группам работников в России в 2010 г. представлено на рис. 2.
Согласно данным Росстата, замена ЕСН на страховые взносы затронет не менее 66,8 % трудовых доходов и 88 % экономически активного населения (с меньшими среднедушевыми доходами). При этом очевидно снижение прогрессивности отечественной налоговой системы и нарушение принципа справедливости: базовая часть пенсии будет формироваться с доходов малообеспеченных слоев населения. Как показывает зарубежный опыт, развитые страны активно конкурируют за привлечение на свою территорию труда и капитала, устанавливая пониженные ставки по налогам на заработную плату и прибыль и
1 Согласно Федеральному закону [3] годовой доход свыше 415 000 руб. (34 583 руб. /мес.) не облагается страховыми взносами (п. 4 ст. 8).
Источник: составлено авторами на основе данных [7].
Рис. 1. Общая налоговая ставка по странам в 2010 г., %
повышая налоги на потребление (яркий пример — налоговая реформа 2007—2008 гг. в Германии). Таким образом, в 2011 г. Россия рискует стать страной с одним из самых высоких уровней обложения фонда оплаты труда обязательными взносами на социальное обеспечение.
Финансирование социальной сферы — сложный и болезненный вопрос для общества. Эта проблема лежит в плоскости определения приоритетов общественного развития. Как известно, любое возрастание фискальной нагрузки приводит к увеличению стоимости товаров, работ, услуг и, соответственно, снижению реальных доходов населения, покупательной способности домохозяйств. Значительное количество негативных социально-экономических эффектов может сгладить высокая фискальная эффективность от повышения страховых взносов.
Итоги 2011—2012 гг. продемонстрируют целесообразность (или нецелесообразность) таких нововведений. Для того чтобы предсказать с высокой долей вероятности возможное развитие событий, рассчитаем показатель «фискальной силы», или эластичности налога. Он представляет собой эластичность совокупной фискальной нагрузки по процентной ставке названного налога.
Показатель эластичности фиксирует, на сколько процентных пунктов (п. п.) изменится величина совокупного налогового бремени при изменении ставки рассматриваемого налога на 1 п. п. [1, с 134]. Для расчета определим долю платежей по г'-му на-
7х"
9
30 (72) - 2011
Налоги и налогообложение
логу в валовом внутреннем продукте (ВВП): Т
V = ,
Ъ
где Т — масса /-го вида фискальных поступлений. Зная базовые ставки налогов St¡ и их вес в доходах относительно ВВП V, искомый параметр эластичности фискального бремени Е1{ для /-го налога оценивается по формуле
Е1. = .
' Л,
80 000
70 000
/69 081
60 000
50 000
40 000
15,6
30 000
11,7
20 000
10 000
2,3
3,4
4,4
5,4
6,6
7,9
16 438
9,5
19 767
24 345
35
30
25
20
15
10
Поскольку закон о страховых взносах вступил в силу с 01.01.2010, отправной точкой для подобных вычислений служит 2009 г. Проведенные расчеты показали, что увеличение страховых взносов в Пенсионный фонд РФ на 1 % приведет к фискальному эффекту в размере 0,1642 % ВВП. Повышение страховых взносов на 8 % приведет к фискальному эффекту в размере 1,81 % ВВП (2011 г.).
Для большинства хозяйствующих субъектов в 2011 г закончился переходный период. В то же время существуют льготные категории налогоплательщиков (малый бизнес в сфере материального производства), для которых до 2014 г. будет сохранен льготный совокупный тариф в размере 26 %. Для того чтобы покрыть существующий дефицит Пенсионного фонда в 5 % ВВП [2, с. 62], этого увеличения явно недостаточно. К тому же фискальный эффект будет зависеть от множества факторов, часть которых не поддается количественной оценке. Тем не менее представляется возможным смоделировать предполагаемую взаимосвязь реакции работодателей на увеличение налоговой нагрузки и конечного фискального эффекта.
По мнению авторов, возможны следующие случаи распределения нагрузки:
- всю налоговую нагрузку возьмет на себя работодатель (произойдет снижение прибыли);
- все прибавившееся налоговое бремя отразится на доходах работника (в виде снижения заработной платы) без ущерба прибыли работодателю;
- дополнительное фискальное бремя распределится между работником и работодателем;
- дополнительная налоговая нагрузка ляжет на потребителя.
В первом случае снижение поступлений налога на прибыль составит 8 % (141,95 млрд руб.), или
13 733
- —9 155 11 236
4786 7 075 9 155
Первая Третья Пятая Седьмая Девятая
Средняя заработная плата по 10%-ным группам экономически активного населения, руб. (левая шкала) Доля начисленной заработной платы в общей сумме трудовых доходов, % (правая шкала)
5
0
Источник: составлено авторами на основе данных Росстата [5, 6].
Рис. 2. Распределение общей суммы начисленной заработной платы по 10 %-ным группам работников в 2010 г.
0,3159 % ВВП. При этом весь фискальный эффект от повышения взносов сохранится.
Во втором случае снижение сбора налога на доходы физических лиц (НДФЛ) будет составлять 23,53 % (281,2952 млрд руб.), или 0,6259 % ВВП. Эта величина рассчитана с учетом того, что лишь часть зарплат (т. е. что меньше 34 583 руб. /мес.) подвергнется снижению. Такое положение дел приведет к тому, что совокупный фискальный эффект для бюджетной системы от повышения страховых взносов и снижения поступлений НДФЛ будет равен 1,184 % ВВП.
В третьем случае распределение может происходить в различных пропорциях, что приведет к колебанию потерь налоговых поступлений в пределах от 0,3159 до 0,6259 % ВВП, соответственно от 0 до 1,81 % ВВП будет колебаться фискальный эффект от повышения страховых взносов (табл. 1). При этом каждый процент дополнительной фискальной нагрузки будет вызывать либо снижение поступлений налога на прибыль на 0,0395 % ВВП, либо снижение поступлений НДФЛ на 0,0782 % ВВП.
Четвертым вариантом распределения налоговой нагрузки является переложение фискального бремени на потребителя. Довольно сложно определить вероятность подобного развития событий, поскольку прямые налоги считаются наименее перелагаемыми: они (при прочих равных условиях) учитывают все доходы отдельного налогоплательщика. Если организация перекладывает налог на потребителей, то ее доход возрастет, и это будет учтено при следующем взимании налога на прибыль.
0
Налоги и налогообложение
30 (72) - 2011
Таблица 1
Зависимость итогового фискального эффекта от распределения дополнительной налоговой нагрузки, % к ВВП
Показатель Вариант 1 Вариант 2 Вариант 3
НДФЛ 0 -0,6259 0 4 -0,6259
Налог на прибыль -0,3159 0 0 4 -0,3159
Страховые взносы + 1,81 +1,81 0 4- 1,81
Итоговый фискальный эффект + 1,4945 + 1,184 1,1845 4 1,4945
Источник', рассчитано авторами на основе данных Федеральной налоговой службы [4].
Расчеты показывают, что 10 %-ное увеличение цены реализуемых товаров, работ, услуг позволит покрыть возросшие страховые взносы и сохранить чистую прибыль в неизменном объеме при условии сохранения объемов сбыта.
Бесспорно, рассмотренные последствия повышения страховых сборов не являются исчерпывающими. Более того, в чистом виде ни один из вариантов переложения налоговой нагрузки не будет реализован. По мнению авторов, наиболее вероятно распределение налоговой нагрузки между работодателем и работником, закономерным итогом которого станет делегализация (теневизация) заработной платы.
В 2010 г. имел место рост поступлений НДФЛ в сравнении с 2009 г. на 7,5 %. Подобное увеличение налоговых поступлений, с одной стороны, обусловлено ростом доходов населения (по 10 %-ным группам), с другой стороны, оно меньше ожидаемого (табл. 2). Этот вывод основывается на сравнении темпов прироста доходов населения (14,39 %) и темпов прироста поступлений НДФЛ (7,5 %).
Таким образом, существуют предпосылки к сокрытию доходов от налогообложения. Также высока вероятность влияния возросшего фискаль-
Таблица 2
Средняя заработная плата по 10 %-ным группам работников в 2009-2010 гг., руб.
Группа работников 2009 2010 Темп прироста, %
Первая 4 136 4 786 15,71
Вторая 5 993 7 075 18,05
Третья 7 869 9 155 16,34
Четвертая 9 873 11 236 13,8
Пятая 12 028 13 733 14,17
Шестая 14 490 16 438 13,44
Седьмая 17 513 19 767 12,87
Восьмая 21 663 24 345 12,38
Девятая 28 673 32 460 13,2
Десятая 60 631 69 081 13,93
Среднее значение... 18 286,9 20 807,6 14,39
Источник: составлено авторами на основе данных Росстата [5].
ного бремени на рост цен на продукцию вследствие несовершенства конкуренции и неэластичности спроса в различных секторах экономики.
В целом проведенные расчеты показывают, что фискальный эффект от повышения страховых взносов недостаточен и нестабилен, его вариативность усугубляется комплексом рисков, не поддающихся количественной оценке. Известно, что новые страховые взносы начнут уплачивать субъекты малого предпринимательства, где налоговый контроль и администрирование довольно сложны, где оптимальным вариантом, удовлетворяющим и работника и работодателя, будет выдача зарплат в конвертах. Также с высокой долей вероятности можно спрогнозировать и всплеск коррупции ввиду дублирования контрольных функций налоговых инспекций и территориальных отделов внебюджетных фондов.
Весьма высока вероятность, что реформа может не достичь поставленных целей. По мнению авторов, наиболее приемлемым вариантом финансирования социальной системы должно стать диверсифицирование налоговой нагрузки, т. е. реформирование страховых взносов по пути законодательно закрепленного разделения фискальной нагрузки между работником и работодателем.
Дополнительное налоговое бремя (8 %) должно лечь на трудовые доходы работника, следовательно, для работодателя, осуществляющего деятельность на основе общей системы налогообложения, фискальная нагрузка останется неизменной (26 %). В мировой практике это распространенное явление, разница лишь в пропорциональности распределения.
Эта мера, разумеется, не направлена на стимулирование легализации зарплат. Однако она сможет воспрепятствовать прогнозируемому сокрытию предпринимателями существующих доходов населения в настоящее время.
Отдельный подход необходим для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения (УСН) и единый налог на вмененный доход (ЕНВД). Очевидно, названные системы налогообложения разрабатывались для стимулирования развития малого бизнеса и одновременного повышения сборов налогов с данных хозяйствующих субъектов. Следовательно, повышение фискальной нагрузки в этом сегменте требует особой осторожности. По мнению авторов, было преждевременным решение, обязавшее эти хозяйствующие субъекты уплачивать страховые взносы. Очевидно, что малый бизнес задействует все доступные способы уклонения от уплаты налогов, и конечный эффект будет негативным.
30 (72) - 2011
Налоги и налогообложение
Таким образом, предложенная система социального налогообложения может, при прочих равных условиях, стабильно обеспечить фискальный эффект в 1,81 % ВВП (в условиях сохранения регрессивности страховых взносов). Дефицит внебюджетных фондов, видимо, предстоит финансировать из других источников.
Следует отметить, что предложенная схема налогообложения увеличит фискальную нагрузку на доходы трудоспособного населения, и в связи с этим дискуссионный вопрос о введении прогрессивной шкалы НДФЛ становится еще более актуальным. По мнению авторов, чтобы одновременно не спровоцировать сокрытие трудовых доходов населения и добиться большей социальной справедливости, необходимо принять ряд дополнительных мер, а именно:
- ввести не облагаемый налогом минимум в размере 6 000 руб.;
- установить ставку НДФЛ 5 % для доходов от 6 000 до 12 000 руб.;
- применить ставку НДФЛ 20 % для доходов от 70 000 руб.
Для остальных доходов ставка налога останется прежней — 13 %. Согласно приведенной выше методике было установлено, что при таком распределении налоговой нагрузки поступления НДФЛ в бюджет останутся неизменными. Возможно, было бы полезным возвращение в налоговые инспекции прежней практики контроля за крупными расходами физических лиц. Сопоставление в автоматизированном режиме имеющихся данных в налоговых органах о доходах и расходах физических лиц существенно улучшит администрирование НДФЛ.
Также логически возникает следующий возможный вариант финансирования — изыскание иных источников обеспечения социальной системы. На фоне своей оптимальности этот вариант таит в себе опасность увеличения зависимости бюджетной системы от цен на энергоресурсы, так как очевидно, что нет более доходного и сравнительно безболезненного способа пополнить бюджет, кроме как повысить налог на добытые полезные ископаемые.
Сегодня активно обсуждается вопрос о повышении пенсионного возраста как возможном способе уменьшения сложившегося дефицита средств в социальной системе. Эффект от повышения пенсионного возраста будет ощутим не сразу, но и длительность его будет ограничена. Этот эффект не сможет перевесить последствия возможных социальных протестов в политическом аспекте хотя бы потому, что продолжительность жизни населения еще далека от уровня развитых стран.
Современные вызовы социальной системы — это не только угроза финансовой стабильности, но это также кризис доверия к пенсионному обеспечению. Только при стабильно низкой инфляции, при высоком уровне доверия государству и ПФР, при высокой продолжительности жизни возможно повышение заинтересованности населения в субсидировании пенсий и социальной сферы. Все фискальные меры способны дать лишь временный, текущий эффект, и только долгосрочная заинтересованность трудоспособного населения способна стабилизировать финансирование социальной системы.
В сложившихся условиях давно назрела необходимость модернизации социально-трудовых отношений, предполагающей прежде всего внедрение концепции корпоративной социальной ответственности. Реализация этой стратегии путем совершенствования правовых условий корпоративного социального страхования, включая стимулирование внедрения новых видов обязательного социального страхования (профессиональные пенсионные системы), воссоздания системы обязательного социального страхования занятости, изменения в системе оплаты труда позволит избежать возможных негативных эффектов в будущем.
Список литературы
1. Балацкий Е. В. Оценка влияния фискальных инструментов на экономический рост // Проблемы прогнозирования. 2004. № 4.
2. Модернизация экономики России: кардинальное улучшение инвестиционного климата. Ежегодный экономический доклад / рук. А. Галушка. М.: Деловая Россия, 2010.
3. О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования: Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ.
4. Поступление администрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему Российской Федерации, включая государственные внебюджетные фонды, за 2008-2010 гг. URL: http://www.nalog.ru/html/docs/15. 03.2011.
5. Распределение общей суммы начисленной заработной платы по 10 %-ным группам работников. URL: http:// www.gks.ru/free_doc/new_site/population/trud/raspr2.xls 20. 03. 2011.
6. Средняя заработная плата по 10 %-ным группам работников. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/ population/trud/sr-zpl3.xls. 20. 12. 2010.
7. Paying Taxes: The global picture, 2011. World Bank Group, PricewaterhouseCoopers. URL: http://www. pwc.com/gx/ en/paying-taxes/pdf/paytax-2010.pdf 10. 02. 2011.
