Финансирование региональных систем общего образования: проблемы и решения Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Образовательная ПОЛИТИКА

УДК 37.088

ФИНАНСИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ систем общего образования: проблемы и решения

Татьяна Львовна Клячко,

директор Центра экономики непрерывного образования Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор экономических наук; e-mail: tlk@ranepa.ru

Елена Александровна Семионова,

старший научный сотрудник Центра экономики непрерывного образования, кандидат экономических наук; e-mail: semionova-ea@ranepa.ru

Галина Световна Токарева,

научный сотрудник Центра экономики непрерывного образования; e-mail: tokareva-gs@ranepa.ru

Ежегодно Центр экономики непрерывного образования Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации проводит межрегиональный мониторинг эффективности школы. В рамках мониторинга анализируются статистические данные, а также осуществляется социологический опрос родителей учащихся, учителей и руководителей школ по актуальным вопросам общего образования1. География мониторинга включает разные типы поселений субъектов Российской Федерации, дифференцированных по критериям социально-экономического положения.

• общее образование • мониторинг • социологический опрос

• финансирование общего образования • заработная плата учителей

1 Руководители социологического исследования: Е.М. Авраамова, зав. лабораторией исследований социального развития Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС, д-р экон. наук;

Д.М. Логинов, старший научный сотрудник лаборатории исследований социального развития ИНСАП РАНХиГС, канд. экон. наук.

Показатели финансово-экономической деятельности общеобразовательных

организаций

Общий объём финансовых средств, поступивших в общеобразовательные организации в 2017 г., варьируется от 4774 млрд руб. в Ивановской области до 211 783 млрд руб. в г. Москве.

В основном финансирование общего образования идёт из бюджетов субъектов Рос-

О О о

сийской Федерации: доля поступлений из бюджетов этого уровня составляет в рассматриваемых регионах от 53,9% в Свердловской области до 95,6% в г. Санкт-Петербурге2. Из федерального бюджета самая большая доля средств поступила в 2017 г. в систему общего образования Ивановской области (1,34%). Из местных бюджетов самая большая доля средств направляется в систему общего образования в Свердловской области (42,39%). Доля средств организаций и внебюджетных фондов от общего объёма средств, поступивших в школы, в большинстве рассматриваемых регионов России в 2017 г. составила менее 1%. Что касается средств населения, то они составляли от 1,85% (Воронежская область) до 7,26% (г. Москва) в общем объёме полученных школами средств.

Годовой объём всех поступивших средств (бюджетные расходы; средства населения, организаций и внебюджетных фондов, направленные на общее образование) в расчёте на одного учащегося школы варьировался в 2017 г. от 49,6 тыс. руб. в Ивановской области до 223,7 тыс. руб. в г. Москве. Принимая во внимание тот факт, что система общего образования финансируется в основном за счёт средств регионального и ме-

2 Рассчитано по данным Федерального статистического наблюдения — форма № ОО-2 «Сведения о материально-технической и информационной базе, финансово-экономической деятельности общеобразовательной организации за 2017 г.».

стного бюджетов, очевидно, что уровень финансирования во многом зависит от социально-экономического положения того или иного региона России.

Очевидно, что не только объём финансирования системы общего образования, но и расходы школ существенно отличаются в разных регионах России. По данным 2017 г., среди рассматриваемых субъектов Российской Федерации самые большие расходы ожидаемо были у московских школ, а самые низкие — в Ивановской области3.

В структуре расходов школ основную часть составляли расходы на оплату труда: от 71,5% (Ивановская область) до 83,07% (г. Санкт-Петербург)4. Остальные расходы были значительно меньшими: от 14,88% (Челябинская область) до 24,33% (Ивановская область) всех расходов школ.

В структуре расходов школ большую часть составляют три группы: коммунальные услуги; работы, услуги по содержанию имущества, а также прочие работы и услуги5. Относительно меньше на коммунальные услуги тратили школы Москвы, в Ивановской области, напротив, коммунальные расходы были самыми большими, если говорить об оплате работ и услуг.

3 Сведения о материально-технической

и информационной базе, финансово-экономической деятельности общеобразовательной организации за 2017 г. // Единая информационная система обеспечения деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://eis.mon.gov.ru, свободный. — (Дата обращения: 10.10.2018).

4 Рассчитано по данным Федерального статистического наблюдения — форма № ОО-2 «Сведения о материально-технической и информационной базе, финансово-экономической деятельности общеобразовательной организации за 2017 г.».

5 Рассчитано по данным Федерального статистического наблюдения — форма № ОО-2 «Сведения

о материально-технической и информационной базе, финансово-экономической деятельности общеобразовательной организации за 2017 г.».

Таким образом, различия в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации оказывают сильное влияние на ресурсное обеспечение региональных систем общего образования и, как следствие, на доступность качественного общего образования для учащихся.

В структуре расходов общеобразовательных организаций основную часть составляют расходы на оплату труда. При этом уровень средней заработной платы учителей существенно различается в рассматриваемых субъектах Рос сийской Федерации (табл. 1)6.

По итогам III квартала 2018 г., средняя заработная плата учителей школ регионов-лидеров составляет: в Санкт-Петербурге —

53 491 руб., г. Москве — 90 690 руб. В других регионах уровень оплаты тру да учителей значительно ниже: в Ивановской области — 22 120 руб., Алтайском крае — 22 900 руб., Ставропольском крае — 24 504 руб. Свердловская и Челябинская области занимают в этом ряду среднее положение.

В каждом из рассматриваемых регионов России также имеются различия в заработной плате педагогов, и связаны они с формой собственности образовательной организации. Уровень оплаты труда учителей в 2017 г. в школах, находящихся в федеральной собственности, существен -но отличался от уровня оплаты труда педагогических работников в других школах. Например, в Свердловской области в 2017 г. средняя зарплата учителей

Уровень заработной платы и оценка удовлетворённости учителей

Таблица 1

Средняя заработная плата педагогических работников образовательных организаций общего образования государственной и муниципальной форм собственности, руб.

Российская Федерация Воронежская область Ивановская область Свердловская область Москва Алтайский край Ставропольский край Челябинская область Санкт-Петербург

2013 29 038 22 331 19 097 29 187 60 027 17 361 22 544 25 099 38 583

2014 31 535 24 737 20 022 31 341 59 866 19 556 23 226 27 325 42 282

2015 32 638 25 238 20 465 32 531 65 941 18 738 24 203 28 924 44 305

2016 33 338 25 161 21 426 32 989 68 491 19 078 24 481 30 940 48 011

2017 34 921 25 346 21 466 33 304 75 783 21 079 24 543 31 129 51 045

Январь-март 2018 36 826 27 335 22 020 33 765 83 379 22 965 24 631 31 095 52 987

I полугодие 2018 42 226 30 596 27 202 42 112 83 679 23 336 29 221 37 521 53 552

Январь-сентябрь 2018 37 697 27 527 22 120 33 868 90 690 22 900 24 504 31 333 53 491

6 Итоги федерального статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников социальной сферы и науки // Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/wages/, свободный. — (Дата обращения: 26.10.2018).

в федеральных школах была практически в 2 раза выше, чем в региональных и муниципальных школах: 52 507 руб. в среднем получали педагоги образовательных организаций, находящихся в федеральной собственности, в то время как учителя из муниципальных школ получали в среднем 33 399 руб., а учителя в школах, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, — 30 688 руб.7 Поэтому, даже если средний уровень оплаты труда учителей по субъекту Российской Федерации превышает среднюю зарплату по региону, внутрирегиональные различия в учительской заработной плате могут быть весьма существенными.

Значительный разрыв в уровне оплаты труда учителей в одном и том же регионе России становится в последние годы одним из источников роста неудовлетворённости большинства педагогов получаемой зарплатой.

По итогам мониторинга 2018 г. можно утверждать, что удовлетворённость учителей заработной платой снизилась по сравнению с 2017 г. Доля тех учителей, кого не устраивает размер заработной платы, остаётся высокой и составляет 62% ( в 2017 г. — 59,1%), при этом полностью удовлетворены лишь 7% (в 2017 г. — 11,8%).

В территориально-поселенческом разрезе в 2018 г. отмечается снижение доли учителей, которых полностью устраивает уровень оплаты их труда. Размером заработной платы удовлетворены менее половины опрошенных педагогов — 33,8% учителей сельских школ (в 2017 г. 40,1%), 40% учителей региональных столиц (41,3% в 2017 г.) и 40,5% учителей, работающих в городских школах (но не столицах регионов) (41,6% в 2017 г.). Как и прежде, наибольшая доля педагогов, которых совершенно не устраивает материальная сторона их профессиональной

7 Итоги федерального статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников социальной сферы и науки. Федеральная служба государственной статистики. http://www.gks.ru/

деятельности, это сельские учителя —

26,8% (в 2017 г. — 25,6%).

Уровень нагрузки учителей продолжает оставаться высоким — 63,5% опрошенных работают более чем на одну ставку, что на 3,5 п.п. больше по сравнению с прошлым учебным годом. В 2014 г. только 48,1% учителей сообщали о том, что их нагрузка составляет полторы или две ставки.

О более интенсивной нагрузке по сравнению с предыдущим периодом говорили учителя как городских, так и сельских школ. В 2018 г. работали более чем на одну ставку 60,3% опрошенных учителей сельских школ (в 2017 г. — 52,6%, в 2014 г. — 39,4%). В городских школах доля педагогов, учебная нагрузка которых составляет полторы или две ставки, ещё выше — 64,1% (в 2017 г. — 63,8%, в 2014 г. — 45,9%), в школах региональных столиц — 66,5% (в 2017 г. — 63,7%, в 2014 г. — 51,6%).

В 2017 г. 46,7% учителей отметили необходимость для них получения дополнительного заработка. Другими словами, почти 47% школьных педагогов вынуждены подрабатывать периодически или на регулярной основе (в 2016 г. — 42,6%). Наибольшее число учителей, ответивших таким образом, работают в школах региональных столиц — 56,3% (в 2016 г. — 48,7%). Сельские учителя (37,6%) также стремятся к получению дополнительного заработка, вместе с тем в сельской местности реализовать данную потребность сложнее.

Рассматривая динамику размера заработной платы, представленную в ответах учителей, следует учитывать, что в опросе представлены их оценочные суждения по этому вопросу, а на эти суждения оказывает влияние общая оценка экономической ситуации в стране, в регионе и в собственном домохозяйстве. Так, о том, что размер их зарплат вырос, указало

в 2018 г. на 1,5 п.п. учителей больше, чем годом ранее (в 2017 г. — на 9,3 п.п.). О том, что зарплата не изменилась, сообщили 30,6% учителей, что на 3 п.п. меньше по сравнению с предшествующим годом. И, наконец, доля учителей, которые отметили, что размер их заработной платы снизился, в 2018 г. составила 30,9% (в 2017 г. — 31,7%).

О росте заработной платы сообщила примерно треть опрошенных — в большей степени повышение зарплат отметили учителя школ региональных столиц — 35,4% (в 2017 г. — 33,2%) и сельских школ — 31,4% (в 2017 г. — 25%).

Динамика величины заработной платы учителей существенно различается по регионам мониторинга. Изменилась в сторону улучшения ситуация в Алтайском крае, где существенное снижение зарплат отметили в 2018 г. 11,5% учителей (в 2017 г. —23,6%, а в 2016 г. ещё больше — 46%). В Челябинской области, напротив, по сравнению с предыдущим годом ситуация ухудшилась — зарплаты выросли у 30% учителей (2017 г. — 47,4%). В Алтайском крае отметили рост зарплаты 43,5% опрошенных педагогов (в 2017 г. — только 24,6%).

Учителя различных возрастов по-разному отвечают на вопрос об изменении их заработной платы. О её снижении в основном говорят учителя более старших возрастов. Что касается молодых учителей, то в 2018 г. наибольшую группу представляют педагоги, которые затруднились с ответом на данный вопрос, в частности, потому что ранее не работали в школе. Вместе с тем 18% заявили о снижении зарплаты (в 2017 г. — 20,2%), а о её росте лишь 18,7% (в 2017 г. — 38,6%).

В 2017/18 учебном году стимулирующие выплаты получали 89,3% (в 2017 г. — 90% учителей). Если по итогам опроса предыдущего года соответствующая группа респондентов увеличилась на 4,7 п.п., то в текущем году она незначительно сократилась — на 0,7 п.п. Стимулирующие надбавки, как следует из опроса, получают 93,6% учителей сельских школ (95,8% в 2017 г.), в региональных столицах таких учителей меньше —

81,4% (79,6% в 2017 г.).

По мнению учителей, размер стимулирующих надбавок не изменился — об этом заявили 38,4% педагогов, в отличие от прошлого года, когда большинство опрошенных заявили о его снижении — 75,6%. Вместе с тем рост размера стимулирующих надбавок в 2018 г. отметили только учителя школ региональных столиц, при этом их доля увеличилась на 4,3 п.п.

В целом система начисления стимулирующих выплат представляется примерно половине учителей справедливой — так считают 52,5% опрошенных (в 2017 г. — 51,5%). Мнение о том, что выплаты распределяются недостаточно справедливо, высказали 19,9% респондентов (в 2017 г. — 18,9%). Вместе с тем вопрос об объективности начисления выплат стимулирующего характера оказался непростым для учителей — около четверти из них (22,7%) затруднились с ответом или не захотели отвечать на него.

Учителя высказали своё отношение к дифференциации заработной платы в их школах. По мнению 58,6% опрошенных, в школе, где они работают, существует незначительная дифференциация в оплате труда учителей (в 2017 г. так считали 59,7% респондентов). Наличие большой разницы в зарплате отметили 25,1% учителей сельских школ (в 2017 г. — 26,9%), в городских школах так считали 15,2% педагогов, в школах региональных столиц — 18,8%. При этом отсутствие разницы в оплате труда, напротив, констатировали учителя школ региональных столиц —

23,6% (в 2017 г. — 21,9%), 16,4% учителей городских школ (в 2017 г. — 21%), 17,2% учителей сельских школ (в 2017 г. — 16,2%).

Более половины учителей рассматривают уровень своего материального положения как средний — 57% (53,2% в 2017 г.), и лишь 4,8% считают его выше среднего и высоким (3,3% в 2017 г.). В то же время немалая доля учителей —

27,5% — оценивают его ниже среднего уровня (31,4% в 2017 г.) и ещё 10,6% — как низкий (12,1% в 2017 г.). Указанную оценку (низкий и ниже среднего) дали 41,1% учителей сельских школ (45,5% в 2017 г.), 35% учителей городских школ (41,6% в 2017 г.) и 38,8% учителей, работающих в школах региональных столиц (43,7% в 2017 г.). Если говорить о сопоставлении с данными предыдущей волны мониторинга, то можно увидеть некоторый сдвиг в сторону более позитивных оценок.

Как следует из результатов мониторинга, педагоги испытали на себе воздействие неблагоприятной экономической ситуации. В сильной степени оказались затронутыми кризисом 28,1% опрошенных. Среди негативных проявлений учителя назвали рост стоимости жизни, увеличение риска потерять работу, снижение возможностей для подработок, сокращение объёма и стоимости платных образовательных услуг в школе. В числе других проявлений — снижение размера заработной платы — 28,1% (в 2017 г. — 34,1%).

По сравнению с предыдущим годом доля учителей школ региональных столиц, ответивших таким образом, снизилась на 9,3 п.п., доля учителей городских школ — на 4,5 п.п., а доля учителей сельских школ — на 5 п.п.

Таким образом, результаты социологического опроса учителей в рамках мониторинга эф-

фективности школы показали, что интенсивность работы учителей остаётся высокой: учебная нагрузка 63,5% опрошенных составляет более одной ставки, что почти на 3,5 п.п. больше, чем было в прошлом учебном году.

Удовлетворённость учителей уровнем заработной платы в 2018 г. снизилась по сравнению с 2017 г.: доля учителей, которых не устраивает размер заработной платы, выросла и составила 62% ( в 2017 г. — 59,1%), при этом полностью удовлетворены лишь 7% ( в 2017 г. — 11,8%). Вместе с тем изменения в оценке учителями величины их заработной платы зависят во многом от социально-экономического положения региона.

Уровень оплаты труда учителей в муниципальных школах и школах, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, в большинстве случаев отличается не существенно. Вместе с тем различия в средней заработной плате учителей в общеобразовательных организациях, находящихся в федеральной собственности, по сравнению с зарплатой педагогов региональных и муниципальных школ зачастую весьма велики, что, по-видимому, является одним из главных источников роста неудовлетворённости уровнем оплаты труда в учительской среде, которая отмечается все последние годы. НО

Financing Of Regional General Education Systems

Tatiana L. Klyachko, Director Of the center for Economics of continuing education of the Institute of applied economic research of the Russian Academy of national economy and civil servants under the President of the Russian Federation, doctor of economic Sciences, e-mail:tlk@ranepa.ru

Elena A. Semenova, senior researcher, center for Economics of continuing education, candidate of economic Sciences, e-mail:semionova-ea@ranepa.ru

Galina S. Tokareva, researcher, center for Economics of continuing education, e-mail: tokareva-gs@ranepa.ru

Abstract: The Center for Continuing Education Economics of the Institute of Applied Economic Research of the Russian Academy of National Economy and Public Administration annually conducts interregional monitoring of school performance. As part of the study, official statistics are analyzed, a sociological survey of parents of students, teachers and heads of educational organizations of different types of settlements in the Russian regions, differentiated by the criteria of socio-economic status, is carried out. The article presents the results of a monitoring of school performance in 2017—2018.

Keywords: monitoring, secondary education, educational trends, efficiency of school education, teachers'salary.