CC BY
8
Репьев Артем Григорьевич
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России
Repyev Artem Grigorievich
doctor of law, associate professor, professor of the department of state and legal disciplines of the Academy of management of the Ministry of internal affairs of Russia
E-mail: repev-artem@yandex.ru
Феномен «ожидание» в контексте оценки изменений законодательства
The "waiting" phenomenon in the context of assessing legislative changes
Аннотация. В статье автором предпринята попытка осмысления и получения знаний о государственно-правовом феномене «ожидание» в контексте происходящих преобразований законодательства Российской Федерации. Выдвигается тезис, что несмотря на восприятие ожиданий в качестве неотъемлемой составляющей любого процесса правового регулирования (будь это впервые появляющиеся нормы права или изменяющиеся, а также отменяющиеся), данное явление не становилось предметом научного исследования. На основе общесоциального, философско-правового, формально-юридического восприятия феномена «ожидание», определения его юридической природы, выделения отличительных качеств, установления функциональной характеристики, показано его значение в ракурсе повышения эффективности правотворческого процесса, предложена дефиниция, выявлены пути повышения уровня соответствия ожиданиям произведенных изменений законодательства путем применения специальных моделей правового регулирования.
Ключевые слова: ожидание, правотворчество, оценка, модель, эксперимент, опыт, юридическая техника.
Abstract. In the article, the author attempted to comprehend and gain knowledge about the state-legal phenomenon "expectation" in the context of the ongoing transformations of the legislation of the Russian Federation. The thesis is put forward that despite the perception of expectations as an integral part of any legal regulation process (be it first-time rules of law or changing, as well as canceling), this phenomenon did not become the subject of scientific research. Based on the general social, philosophical and legal, formal and legal perception of the phenomenon "expectation," determining its legal nature, highlighting distinctive qualities, establishing a functional characteristic, its significance is shown in the view of increasing the effectiveness of the law-making process, a definition is proposed, ways to increase the level of compliance with expectations and amendments made to legislation by applying special models of legal regulation were identified.
Keywords: expectation, legal creation, evaluation, model, experiment, experience, legal technique.
Российское государство и общество, пожалуй, на протяжении всей своей истории находится в перманентном состоянии ожидания. В определенном смысле привычкой, стабильным расположением духа наших соотечественников стало ожидать: чаще наступления чего-либо (объективного, независящего от нас), чуть реже - достижения каких-либо поставленных субъективных целей и намеченных планов. Ожидания в большей степени были и остаются тревожными (к примеру, на долю нынешнего старшего поколения выпало постоянное ожидание войны, и психологически оно не отпускает нас и сегодня), но имели место и есть и позитивные (для кого -то - наступление Вайнеровской эры милосердия, для других - построение коммунизма и пр.). В правовом отношении ожидание представляет собой неотъемлемый компонент любой юридической деятельности, но в особенности - ее правотворческого аспекта.
В общеупотребительном понимании «ожидание» означает действия или состояние человека в преддверии появления чего-либо, а также выражение надежды на что-нибудь, предположение1. Более прагматичный, отвлеченный от эмоциональной рефлексии вариант толкования данного термина дает
1 См.: Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М.: «Альта-Принт», ООО Изд-во «ДОМ. XXI век», 2008. С. 215, 592.
словарь под редакцией Т.Ф. Ефремовой. Так, ожидать означает «рассчитывать на появление чего-либо, наступление или совершение чего-либо, быть приготовленным к чему-либо» 1.
Расчет подразумевает осуществление интеллектуальных операций, основывающихся на фактах, событиях, их соотнесение с окружающей действительностью. В этом ключе ожидание, которое зиждется на рациональном мышлении, развитом правовом сознании, высоком общекультурном уровне, тесно соприкасается с таким качеством этого явления, как уместное, обоснованное или правомерное, законное. Сказанное объясняется тем, что прилагательные «правомерный», «законный», помимо буквального значения, то есть процесса, согласованного с действующими нормативными правовыми актами, обусловленного ими, имеет еще и значение позволительного, допустимого, понятного с нравственной и логической точек зрения желания и предположения 2 или основанное на справедливости, правильное, верное наступление чего-либо 3.
Несоответствие вновь появившихся событий законным ожиданиям может вызвать различные реакции. Известны литературные примеры, описывающие «законное негодование» или «законное недоумение», а порой и «законное возмущение». Так, Тургеневский Литвинов из романа «Дым» в беседе с Татьяной высказывается: «Вы имеете право негодовать на меня, - промолвил он, - вы имеете полное право упрекать меня в малодушии <...> в обмане» 4.
Следовательно, вполне обоснованным явится утверждение, что антиподом «законного ожидания» будет термин «обман», означающий, помимо лжи, введения в заблуждение, еще и «ошибочное, мнимое представление, иллюзию». Глагольная форма данного существительного предполагает, как сознательное (на юридическом тезаурусе - умышленное) введение в заблуждение, так и бессознательное - не исполнение по каким-либо причинам взятых на себя обязательств, обещаний, нарушение своего слова 5. Сказанное наталкивает на мысль, что правомерно ожидать, то есть обоснованно рассчитывать на что-либо, человек начинает после старта каких-либо трансформаций, запуска реформирования чего-либо.
Применительно к законодательству следует отметить: процессы его преобразования настолько масштабны, скоры, порывисты, что даже и искушенному правоведу порой нелегко уследить за тенденциями, новыми приоритетами и пр. В этой связи, в первую очередь остановимся на юридической природе ожидания в контексте оценки качества изменений законодательства. Такая постановка проблемы думается обусловлена целями правотворчества. Данный процесс, как известно, предопределен необходимостью правового регулирования общественных отношений за счет фиксации новых правовых установлений, изменения действующих или отмены неактуальных, утративших свой потенциал норм. Следовательно, стержнем феномена «ожидание» будет эквивалентность, то есть степень соразмерности, соответствия прикладываемых государством усилий по воздействию на отношения и планируемого от этого результата.
С этой точки зрения, ожидания от осуществленных изменений законодательства могут быть оправданными либо обманутыми. Из последних новелл правотворчества, зарекомендовавших себя и с позиции истинности (в части отражения объективной действительности), и с точки зрения исполнимости (то есть доказавшие на практике не только актуальность их принятия, но и верно выбранные средства и подходы к правовому регулированию), можно назвать пакет законов о самозанятых гражданах6 или участие в долевом строительстве жилья посредством открытия эскроу-счета 7.
С обманутыми ожиданиями вопрос стоит острее. В силу оценочного характера восприятия эффективности законодательных новелл не всегда просто определиться с субъектом, чьи ожидания должен (или мог бы) оправдать закон. Здесь, полагаем верным, стоит исходить из социальной природы нашего государства, установленной Конституцией РФ, что подсказывает соответствующий ориентир - любая правовая норма должна обеспечивать приоритет прав и свобод человека, служить повышению благосостояния населения и пр. С этой точки зрения в памяти возникает несколько «провальных» законода-
1 Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка. В 3 т.: ок. 160000 слов. М.: АСТ; Астрель, 2006. Т. 2: М-П. С. 440.
2 См.: Ушаков Д.Н. Указ. соч. С. 241.
3 Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка. В 3 т.: ок. 160000 слов. М.: АСТ; Астрель, 2006. Т. 1: А-Л. С. 729.
4 Тургенев И.С. Сочинения в двенадцати томах. Т. 7. Отцы и дети. Повести и рассказы. Дым. 1861-1867. Изд. второе, испр. и доп. М.: Наука, 1981. С. 371.
5 См.: Ушаков Д.Н. Указ. соч. С. 565.
6 По данным исследования Центра изучения и мониторинга эффективности мер социально-экономической поддержки промышленности и предпринимательства, на сегодняшний день в России зарегистрировано более 4,5 млн самозанятых граждан, из которых свыше 1 млн в Москве. См.: Крупный и средний бизнес начал активнее сотрудничать с самозанятыми // Российская газета. 2022. 4 мая.
7 Российская модель защиты участников долевого строительства многоквартирных жилых домов, при которой заключать договоры с дольщиками могут только добросовестные застройщики, внесенные в реестр, а финансовые средства, размещенные на эскроу-счете, могут быть освоены ими лишь при условии ввода объекта в эксплуатацию, признана положительной и в качестве такого опыта перенимается соседними государствами. См.: Безопасный эс-кроу-счет // Российская газета. 2022. 12 янв.
тельных изменений: как на наш взгляд, так и по мнению аутентичного источника, а также надзирающих органов. К их числу можно отнести, к примеру, «монетизацию льгот» 1, или реформу жилищно-коммунального хозяйства 2.
Ожидания, в контексте законодательных изменений, ввиду длящегося характера данного процесса, могут быть прогнозируемыми (в отношении планируемых реформ, проектов правовых актов, внесенных на рассмотрение) и текущими (применительно к уже внесенным изменениям и нацеленным на оценку практики реализации правового предписания).
Прогнозируемые ожидания, как правило, более всего обусловлены перспективной социально-экономической ситуацией, глобальными тенденциями. Так, ввиду недружественной политики ряда государств, многие секторы отечественной экономики оказались в непростой ситуации, вызванной отсутствием импортной техники, комплектующих для промышленной инфраструктуры и пр. В этой связи, к примеру, сообщество нефтегазодобывающей отрасли призывает органы государственной власти вернуться к обсуждению проекта федерального закона (ранее отклоненного по итогам рассмотрения в первом чтении) 3, который открыл бы возможности участия в этой сфере представителей малого бизнеса 4.
Текущие ожидания, как нельзя лучше, отражают качество нормотворческой деятельности уполномоченных органов. Они позволяют в режиме реального времени оценить способность законодательных новелл, привнести положительный эффект. Так, по нашему мнению, в ближайшей перспективе едва ли стоит рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в области обеспечения безопасности дорожного движения применительно к использованию индивидуальных средств мобильности (моноколес, самокатов и пр.). Вносимые изменения (преимущественно за счет потенциала регионального законодательства и разработки новых государственных стандартов), касающиеся запретов движения со скоростью свыше 25 км/ч, управления в состоянии алкогольного опьянения и лицами, не достигшими 14 лет 5, не решают краеугольный вопрос об определении правового статуса лица, управляющего подобными устройствами, установления (с фиксацией этого факта в соответствующем лицензионном документе) уровня его компетенций и навыков, как участника дорожного движения, регистрации средств индивидуальной мобильности. В такой ситуации остается открытым вопрос и о подходах, формах контроля за исполнением вносимых новелл.
Пример того, что текущие ожидания от внесенных в законодательство изменений могут быть изначально пессимистичными, наводят на тезис о том, что с точки зрения формируемого общественного восприятия, социальной оценки (принятия или отторжения), они классифицируются на позитивные и негативные.
К последним, для примера, относится пакет законов Республики Украина, в частности от 2015 года «О декоммунизации» и от 2022 года «О десоветизации», в рамках которых на территории данного государства запрещается использовать географические названия, ассоциирующиеся с Россией, а также историей русского государства и ее выдающимися деятелями 6. Полагаем, что любой цивилизованный человек понимает, что ничего кроме формирования лживой общественной идеологии, построенной на негативном восприятии истории собственной страны (при этом фальсифицируемой), данные нормативные правовые акты не преследуют.
Приведенные доводы актуализируют поиск наиболее действенных способов повышения соразмерности, эквивалентности ожиданий и вносимых изменений в законодательство. Полагаем, что ожидания положительного эффекта правотворческой новеллы, ввиду высокой абстрактности своей конструкции, оценочного характера, могут быть проверены в рамках правового экспериментирования. Это, по наше-
1 Экспертное сообщество в целом признает правильность выбранного в начале 2000-ых годов курса на оздоровление экономики за счет отказа от натуральных льгот, однако, правовые меры, которыми он был осуществлен, считают не подготовленными. См.: Монетизация льгот в России: десять лет спустя. Официальный сайт портала РИА Новости [Электронный ресурс]. Путь доступа: https://ria.ru/20140822/1020935104.html? (дата обращения: 16.05.2022).
2 Принимаемые государством меры по реформированию сферы жилищно-коммунального хозяйства (несмотря на создание единых центров формирования расчетов, гибкий подход при их фиксации в платежных документах, ведение реестров недобросовестных управляющих компаний и пр.) большей частью населения оценивается невысоко, и не только ввиду стабильно растущей стоимости предоставляемых услуг гражданам, но скорее в силу недостаточного их качества. См., например: В Москве выросли тарифы на жилищно-коммунальные услуги // Российская газета. 2022. 22 янв. В результате, на одном из последних выступлений Генерального прокурора РФ в Государственной Думе РФ, руководителем надзирающего ведомства были отмечены многочисленные нарушения в данной сфере, в том числе: в 2021 году пресечена практика оказания услуг жилищно-коммунального хозяйства по нерегулируемым ценам в 17 субъектах Российской Федерации, отмечено аварийное состояние сотни тысяч объектов сферы и многое другое. См.: Генпрокурор обсудил с депутатами тарифы на услуги ЖКХ и проверки бизнеса // Российская газета. 2021. 16 нояб.
3 См.: О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации: проект федерального закона № 886989-7 // Система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. Путь доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/886989-7? (дата обращения: 13.05.2022).
4 См.: Из пешек в дамки // Российская газета. 2022. 12 мая.
5 См.: Скорость электросамокатов и моноколес ограничат до 25 км/ч // Российская газета. 2022. 11 мая.
6 См.: Зеленский подписал закон о «десоветизации» украинского законодательства // Российская газета. 2022. 6 мая.
му мнению, универсальная специальная модель правового регулирования, направленная на временное установление норм-изъятий и (или) норм-дополнений к основному правовому предписанию, нацеленная на изменение методов, средств и инструментов по воздействию на общественные отношения, повышение его эффективности1. Такой подход, кроме всего прочего, позволяет скорректировать ожидания от ранее проведенного реформирования. Обусловлено это несколькими факторами:
а) формально-юридическим, поскольку ожидания в рамках экспериментального режима действия правовой нормы менее зажаты в определенные рамки, в силу пробного характера самого властного установления, они гибче по своей сущности, могут быть скорректированы по ходу внедрения новеллы;
б) социально-психологическим, ввиду того, что при условии позитивного освещения и позиционирования факта вносимых изменений как попытки улучшить условия жизни граждан (с применением масс-медиа и иных технологий формирования общественного мнения), вероятность положительной социальной оценки новой временной меры существенно увеличивается.
Следовательно, можно предположить, что для снижения вероятности наступления обманутых ожиданий от законодательных изменений, модель правового экспериментирования одна из наиболее востребованных на сегодняшний день.
К примеру, в начале 2000-х годов государство начало проводить широмасштабную антиалкогольную политику, одним из шагов которой стало установление на региональном уровне запрета на реализацию спиртосодержащей продукции в учреждениях культуры, на спортивных объектах, в местах массового питания сезонного (летнего) вида и пр. На сегодняшний день, ряд регионов Российской Федерации (в числе первых из которых стала столица нашего государства) решились на эксперимент и временное (до конца 2022 года) снятие отдельных ограничений. Норма-изъятие предполагает возможность реализовывать алкогольную продукцию в летних кафе, а также в музеях и иных учреждениях культуры, имеющих концертные залы, но с содержанием этилового спирта не более 16,5% объема готовой продукции2.
Подобный эксперимент, с одной стороны, вызван подтвердившимися ожиданиями государства от ранее осуществленных мер по ужесточению процесса реализации алкоголя. По данным Минздрава России показатель потребления спиртосодержащей продукции в нашей стране за последние годы сократился более чем на 40% 3. С другой - в условиях стрессового состояния экономического сектора, необходимости стимулирования и оказания поддержки предпринимательскому сообществу, органы власти пошли на определенные риски. Всем думается известно, что показатели преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения далеки от благополучных 4. Для того, чтобы ожидания от этой новеллы не разочаровали их инициаторов и общество, внедряется пробное нормативное предписание, которое позволит собрать необходимые эмпирические данные о реализации правовой нормы и спрогнозировать возможность установления подобного режима на постоянной основе.
Другим вариантом, способным улучшить прогнозируемые ожидания от вносимых изменений законодательства, будет применение правотворческого опыта. Это также специальная модель правового регулирования, реализуемая посредством закрепления на постоянной основе правовой нормы, ранее успешно апробированной (на ином уровне законодательства, в другой области общественных отношений, на территории иного государства и т. д.) и направленная на повышение его эффективности.
К примеру, несмотря на действие нормативных положений об ответственном обращении с животными 5, группа российских депутатов по итогам изучения законодательства и практики защиты животных в Республике Беларусь вышла с инициативой принятия дополнительных мер 6.
Остановимся на ключевых выводах по изложенному материалу:
- ожидание в контексте оценки изменений законодательства представляет собой аналитическое представление о прогнозируемом качестве правового регулирования общественных отношений,
1 См.: Репьев А.Г., Сенякин И.Н. Экспертное значение экспериментальной нормы российского права // Юридическая техника. 2022. № 16. С. 36-42.
2 См.: О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 12.03.2022 № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 году»: постановление Правительства Москвы от 19.04.2022 № 610-ПП // Официальный сайт Мэра Москвы [Электронный ресурс]. Путь доступа: https://www.mos.ru/dtu/documents/view/268595220/?utm_source=search&utm_term=serp (дата обращения: 12.05.2022).
3 См.: Коммерсант [Электронный ресурс]. Путь доступа: https://www.kommersant.ru/doc/5347926 (дата обращения: 12.05.2022).
4 По итогам 2021 года каждое третье преступление в Российской Федерации совершается лицом, находящимся в состоянии алкогольного опьянения (удельный вес в общей структуре лиц, совершивших преступления - 30,9%). См.: Состояние преступности в России за январь - декабрь 2021 года. Официальный сайт МВД России [Электронный ресурс]. Путь доступа: https://media.mvd.ru/files/application/2315310 (дата обращения: 12.05.2022).
5 См.: Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ (в ред. от 11.06.2021) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 53. Ст. 8424; 2021. № 24. Ст. 4188.
6 См.: «СОЮЗ» сравнил, как работают законы о защите прав животных в Беларуси и России // Российская газета. 2022. 18 мая.
сформировавшееся под воздействием совокупности объективных условий жизнедеятельности (социальных, экономических, политических и иных) и субъективных факторов (склада характера, уровня интеллекта, специфики образования, правового сознания, правовой культуры и прочего);
- в зависимости от уровня и модели мышления, способности анализировать происходящие события, общекультурного развития и других факторов, ожидание может быть иррациональным и обоснованным. Последнее, базирующееся также на соотнесении конкретных правоотношений с юридической доктриной, судебной и иной практикой, получило объективизацию в таких законодательных и правоприменительных формулировках, как «правомерное ожидание», «законное ожидание» или «разумное ожидание»;
- с точки зрения оценки качества изменений законодательства, ожидания могут быть как обманутыми, так и оправданными. Одним из инструментов снижения рисков обманутых ожиданий эффективности законодательных изменений (что выступает к примеру, фактором повышения социальной напряженности) является применение специальных моделей правового воздействия, к числу которых относятся правовое экспериментирование и применение правотворческого опыта;
- в рамках эксперимента в области нормотворчества законодательный орган имеет возможность испытать действие нового правового предписания в усеченных временных и территориальных границах при помощи установления норм-изъятий и норм-дополнений. Правотворческий опыт позволяет использовать ранее успешно апробированный подход к воздействию на общественные отношения, зарекомендовавший себя на ином уровне законодательства.
