CC BY
464ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 340.12
ФЕДЕРАЦИЯ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА: СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОЯВЛЕНИЯ
FEDERATION AS A FORM OF GOVERNMENT: THE CONTENTS AND THE MAIN MANIFESTATIONS
© Анненкова Виктория Геннадьевна
Victoria G. Annenkova
доктор юридических наук, профессор, ректор, Поволжский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. DSc (Law), Professor, Rector, Volga Region Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation.
Аннотация. В статье анализируется федерализм как политико-правовое явление, начала его построения, рассматривается соотношение понятий «федерация» и «федерализм», главные свойства современного демократического государственного федерализма (федерации).
Ключевые слова: федерализм, федерация, свойства и принципы федерализма, демократия, плюрализм общества, самоуправленческие на чала.
Федерализм - политический, правовой, государственный, идеологический принципы построения общественных структур. Он предполагает существование и взаимодействие трёх основных начал:
- единство составляющих эти структуры, известной доли централизации в системе их организации, наибольшей оптимальности и концентрации усилий по достижению целей;
- самостоятельность составляющих данные структуры, пользование широким кругом прав и возможностей в рамках интегрированной целостности;
- соучастие на равноправной основе составляющих общественные структуры в их управлении и представительство в руководящих структурах и органах сообщества.
В результате федерализм позволяет достигать наиболее оптимальные соотношения общего и частного, целого и его составляющих, универсального и конкретного, что диктует-
Abstract. The article examines federalism as a political-legal phenomenon, the beginning of its construction examines the relationship between the concepts of "Federation" and "federalism", the main features of a modern democratic state federalism (Federation).
Key words: federalism, federations, properties, and principles of federalism, democracy, social pluralism, self-government beginning.
ся потребностями демократического существования и развития. Получила известность формула Д. Дж. Элейзера: «Федерализм есть территориальное выражение демократии». О полноте воплощения демократизма можно, разумеется, судить по функционированию общественной структуры, построенной на основе федерализма. Учёт же опыта и взаимообогащения федеративных общественных структур позволяет формулировать наиболее общие свойства и признаки самого этого принципа с учётом в каждом отдельном случае конкретных и индивидуальных особенностей его проявления. Можно согласиться с Т. В. Заметиной в том, что необходимо разграничивать понятия «федерализм», «федерация», «федеративное устройство», а категория федерализма раскрывает специфику содержания всего многообразия внутрисистемных федеративных отношений в конкретной стране или группе стран [1, с. 11, 12].
Научно-практический журнал. ISSN2587-8042
■ вк*4'
< X
ш
о ш
о. 2
Принцип федерализма находит своё воплощение и в практике государственно-правового строительства. Естественно, что государство, построенное на основе этого принципа - это федеративное государство (федерация). Отметив, что принципы федерализма составляют сегодня основу государственного устройства всех крупнейших государств, кроме Китая, мира, Е. С. Строев пишет: «Два главных достоинства определяют преимущества этой модели взаимоотношений между центром и регионами. С одной стороны, федерализм приближает власть к гражданину, а значит, способствует развитию демократии.
С другой - он является ответом на объективное требование теории управления: чем сложнее и «умнее» системы, являющиеся объектом управления, тем выше должна быть внутренняя дифференциация управляющих систем. Недаром децентрализация управления и расширение полномочий регионов в последние десятилетия реализуются и в странах традиционно унитарных, таких, как Франция, Италия, Испания.
У нас этого долго не понимали, некоторые до сих пор понимать этого не хотят. Одни считали федерализм данью политической конъюнктуре 1991-1993 годов. Другие сводили его к межнациональным отношениям (И это в стране, где 85 процентов населения представляют одну нацию)». [2, с. 19].
Суть государственного федерализма - установление единой государственной структуры, единого правового строя с помощью механизма соглашения. В основе федеративного государства лежит согласие всех частей этого государства образовать себя как единое государство. Принцип политического согласия (договора) при создании федеративного государства является основополагающим.
Федерация - это договорное и конституционно закреплённое и оформленное объединение (союз) юридически относительно самостоятельных государственно-региональных образований (республик, штатов, земель и др.), образующее единое государство на принципах правового верховенства и суверенитета единого государства (федерации) на всей его территории, разделения полномочий и предметов ведения между федерацией в лице её органов государственной власти и образующими федерацию её субъектами в лице их органов государственной
власти, взаимодействия (соучастия) федерации в целом и её субъектов, гарантированном участии субъектов в деятельности общефедерального парламента (законодательного органа власти) и возможности федерации в крайне необходимых случаях осуществлять вмешательство для достижения единых общефедеративных целей и интересов во внутренние дела отдельных субъектов, единого гражданства с равенством прав, свобод и обязанностей граждан на всей территории Федерации, свободы объединения и равноправия субъектов. Федерация имеет сложную структуру государственного механизма, включающего органы власти, управления и правосудия как на уровне всей федерации (федеративные органы), так и на уровне её субъектов.
Представляется, что главные свойства современного демократического государственного федерализма (федерации) коренятся, прежде всего, в природе демократического гражданского общества, в недрах которого находятся истоки правовой государственности, конституционных принципов и институтов, прав и свобод человека и гражданина. Гетерогенный характер демократического гражданского общества (промышленного, индустриального, постиндустриального) ставит индивидуума и индивидуальное (частное) в основе общего. Такому обществу необходим для всего объективно порождаемого политического, духовного, экономического, социального разнообразия, широкой гаммы интересов и потребностей, плюрализма взглядов, интересов и выражающих их институтов. Гетерогенное, а потому и плюралистическое общество, нуждающееся в плюралистичных же демократии и государстве, требует в политической системе наряду с общим отражением индивидуального, частного, группового, местного, национально-особенного, регионального и т. п. Безусловно, федерализм должен учитывать и национальные особенности населения, концептуально ориентироваться на многообразие национально-культурных потребностей [3, с. 117, 118].
Политическая система демократического гражданского общества в не меньшей мере нуждается и в участии всех тех институтов, которые выражают индивидуальное, частное и особенное в решении общих, общенациональных вопросов. В этом, собственно, и проявляется плюрализм общества, которое политически вызывает к жизни такие институты как местное самоуправление и управление, регионализм, административную и политическую автономию, федерализм.
В конечном же счёте истоки современного демократического федерализма восходят к индивиду-человеку и гражданину, к его экономической, социальной, идеологической и политической самостоятельности и свободе, к его основным правам и свободам, их незыблемости (отсюда и идея о «врождённых» правах) и правовой гарантированное™.
Базис. 2017. № 2(2). www.engels.ruc.su/science/basis/
Глубоко значимо содержащееся в книге В. Острома, посвящённой американскому федерализму, суждение о том, что федерализм как полицентрическая политическая система не может возникнуть и развиваться спонтанно, быть навязан обществу путём, например, принятия или соответствующего изменения конституционных установлений. Федерализм может сложиться лишь благодаря собственному опыту общества, его самоорганизации снизу и функционирует успешно только тогда, когда распространяется на весь комплекс человеческих отношений. По определению В. Острома, федерализм - «это не просто форма правления: это метод решения проблем, образ жизни» [4, с. 279].
Если же люди откажутся от собственной ответственности, от самоуправления и возложат управленческие задачи исключительно на «правительство», то жизнеспособности такого общества будет угрожать опасность. Когда необходимость умственных усилий и тяготы жизни перекладываются на других, это означает отказ от самоуправления. «Тогда демократия уступает место автократии, а люди приносятся в жертву под лозунгом свободы и равенства» [4, с. 302].
Федерализм - это одна из форм устройства государства, полномочий и взаимоотношений его органов власти и т .п. Это, безусловно, так. Но не менее важно и то, что федерализм одновременно и форма организации общества, прежде всего его политической системы, а также систем правовой, бюджетно-финансовой и др. Не случайно, что наиболее крупные и авторитетные исследователи проблем федерализма связывают их со структурами общественного строя, с человеком, видя в них изначальные истоки федерализма. Полагаем возможным сделать в связи с этим два основных вывода, имеющих фундаментальное значение:
1. Федерализм как принцип и как форма государственного значения - это не категории политически-конъюнктурные, порождённые исключительно соображениями целесообразности и выгоды. Подлинный федерализм, а им может быть лишь демократический федерализм, проистекает из общественных потребностей, порождается самим обществом. Федерализм, следовательно, сущностно относится, прежде всего, к организации общества, когда общество испытывает в этом потребность, и находит своё претворение в том числе в организации государства как политического института общества;
2. Подлинный, то есть современный и демократический, федерализм сущностно отличается от федерализма сугубо формального, мнимого, псевдофедерализма своей обусловленностью обществом, его потребностями. Отсутствие истинных связей с обществом, его структурами и потребностями лишает федерацию как форму государственного устройства его подлинности, таких основополагающих принципов, как договорённость при образова-
нии, равноправие субъектов, их партнёрские взаимосвязи (кооперативность) и др.
Современный демократический федерализм идейно и социально политически принадлежит к ценностям конституционализма (суверенитет народа, правовое государство, парламентаризм, разделение властей и др.). Федеративная организация государства - это наиболее действенная форма федерализма -по своему смысловому содержанию много шире собственно значения федерации как формы государственного устройства. И применение федерации весьма избирательно и несравнимо в этом отношении с практикой использования таких универсальных принципов и институтов как, например, парламентаризм, разделение властей и др. Более того федерация несравнима по своей редкости, можно даже сказать исключительности, с автономией, не говоря уже о разнообразных формах местного самоуправления.
Особенность Федерации как современной демократической формы государственного устройства состоит также и в том, что вызывается к жизни она лишь в отдельных, сравнительно немногочисленных случаях и само её существование предопределяется конкретными, как правило, специфическими целями и предназначением.
Как справедливо заметил П. М. Силинов, успех в формировании оптимальных моделей федеративного государства обусловлен не только объективными политическими экономическими и социокультурными факторами, но и способностью авторов политического процесса понимать сущность самой идеи федерализма, её принципов, вариантов и условий реализации [5, с. 85].
Под влиянием различных факторов, в том числе и с исчерпанием преходящих причин и обстоятельств, её породивших, Федерация может утратить своё значение и исчезнуть, уступив своё место после распада нескольким более стабильным и устойчивым унитарным государствам.
Федеративная форма государства, следовательно, имеет в каждом конкретном случае своё назначение свою идею, свою цель. Разумеется, цели и идеи могут в разных федеративных государствах повторяться в силу аналогичных причин и обстоятельств их возникновения, но в целом представляется необходимым констатировать, что единых, общих для всех федеративных государств основополагающих идей и обязательных во всех случаях причин для применения федеративной формы государственности, на наш взгляд, не существует. К тому же федеративные отношения, система которых и составляет содержание государственной федерации, также не остаётся неизменной, она эволюционирует, меняется, порою весьма существенно. Так, элементы федерализма, содержащиеся в некоторых конфедерациях (международно-правовых союзах государств) могут укрепляться, развиваться и в результате
Научно-практический журнал. ISSN2587-8042
?ffMP"
■ SISH^'
<
X
Ш
^
о
Ш
Q.
процесса своего эволюционирования, приводить к возникновению федерации даже при сохранении исторически первоначального своего наименования как конфедерация. Классическим примером такого превращения служит Швейцария, возникшая как конфедерация в 1291 году в составе кантонов Швиц, Ури, Унтервальден и последовательно расширявшаяся за счёт добровольного присоединения к ней других кантонов. Ставшая уже давно демократическим федеративным государством Швейцария продолжает сохранять официальное наименование конфедерации.
Следует выделить два базовых способа образования федераций: путём объединения ранее независимых государств либо путём федерализации ранее унитарного государства по причине чрезмерной централизации в нём государственного управления, обнаруживающего свою неэффективность. Устойчивость федерации придаёт также
демократический характер отношений между Центром и субъектами Федерации, обеспечение равноправия последних [6, с. 82].
Что же даёт основание формулировать общие признаки и принципы современной демократической федерации притом, что, как уже говорилось, её применение весьма избирательно и подчинено особым в каждом отдельном случае целям и обстоятельствам? В чем мы видим основания отнесения федерации к принципам и институтам конституционализма?
Федерализм и государственная федерация как его форма - это одновременные и конкретные проявления при наступлении определённых обстоятельств таких фундаментальных принципов и содержательных основ конституционализма как суверенитет народа, правовое государство, принцип разделения властей, основные права и свободы человека и др. В этом, как нам представляется, заключается основной смысл и значение современной демократической федерации.
Материалы поступили в редакцию 16.10.2017 г.
Библиографический список (References)
1. Заметина Т. В. Федерализм в системе конституционного строя России : автореф. дис.... док-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
2. Строев Е. С. О роли Совета Федерации в укреплении Российского федеративного государства / Е. С. Строев / / Российская Федерация сегодня. 2000. № 19. ISSN 0236-0918.
3. Заметина Т. В. Конституционные основы национальной политики Российской Федерации: к новой концепции / Т. В. Заметина // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2009. №4(285). ISSN 0131-8039.
4. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество : пер. с англ. / В. Остром. М. : Арена, 1993. 320 с.
5. Силинов П. М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе / П. М. Силинов // Государство и право. 2000. № 5. ISSN 0132-0769.
6. Заметина Т. В. Принцип равноправия субъектов Федерации и вопросы обеспечения единого правового статуса граждан в Российской Федерации / Т. В. Заметина // Глобальный научный потенциал. 2014. №4(37). ISSN
1997-9355.
1. Zametina T. V. (2010). Federalizm v sisteme konstitucionnogo stroja Rossii : avtoref. dis.... dok-rajurid. nauk [Federalism in a constitutional system of Russia]. Saratov.
2. Stroev E. S. (2000). O roli Soveta Federacii v ukreplenii Rossijskogofederativnogo gosudarstva [On the role of the Council of the Federation to strengthen the Russian Federal state]. Rossijskaja Federacija segodnja. No 19. ISSN 0236-0918.
3. Zametina T. V. (2009). Konstitucionnye osnovy nacional'noj politiki Rossijskoj Federacii: k novoj koncepcii [The Constitutional basis for the national policy of the Russian Federation: towards a new concept]. Izvestija vysshih uchebnyh zavedenij. Pravovedenie. No 4(285). ISSN 0131-8039.
4. Ostrom V. (1993). Smysl amerikanskogo federalizma. Chto takoe samoupravljajushheesja obshhestvo: per. s angl. [The Meaning of American federalism. What is a self-governing society]. Moscow. Arena. 320 p.
5. Silinov P. M. (2000). O nekotoryh koncepcijah federalizma v zarubezhnoj literature [Some concepts of federalism in the foreign literature]. Gosudarstvo ipravo. No 5. ISSN 0132-0769.
6. Zametina T. V. (2014). Princip ravnopravija sub#ektov Federacii i voprosy obespechenija edinogo pravovogo statusa grazhdan v Rossijskoj Federacii [The Principle of equality of the subjects and issues of the unified legal status of citizens in the Russian Federation]. Global'nyj nauchnyj potencial. No 4(37). ISSN 1997-9355.
Базис. 2017. № 2(2). www.engels.ruc.su/science/basis/
