CC BY
112
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Т.В. Заметина
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Представленная статья посвящена проблемам реализации конституционных принципов российского федерализма и проблемам формирования единого правового пространства России. Обосновывается перспектива развития мониторинга в целях совершенствования законодательства и повышения эффективности правоприменения.
Ключевые слова: федерализм, конституционные принципы российского федерализма, единое правовое пространство, конституции (уставы) субъектов Федерации, мониторинг правоприменения.
T.V. Zametina
REALIZATION OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES т
OF THE RUSSIAN FEDERALISM AND THE PROBLEMS i
OF FORMATION OF COMMON LEGAL FRAMEWORK |
OF THE RUSSIAN FEDERATION |
о О
The presented article is devoted to the problems of realization of the constitutional principles Г of the Russian federalism and the problems of formation of common legal framework of Russia. 8 The author supposes perspective development of monitoring with a view of perfection of the P legislation and efficiency enforcement. В
Key words: federalism, the constitutional principles of the Russian federalism, common legal H framework, the constitutions (charters) of the subjects of the Russian Federation, monitoring о of enforcement. 5
T3 s
д
s
.с
ф
о
Действующая Конституция РФ определяет федерализм как один из базовых а
принципов конституционного строя России. Принципы российского федера- |
лизма установлены ч. 3 ст. 5 Конституции РФ 1993 г. и обусловлены конкретно- |
историческими особенностями развития страны, соотношением тенденций цен- •
трализации и децентрализации, спецификой национальных отношений. 88
Федерация и субъекты образуют два структурно и функционально обособлен- -
ных, взаимодействующих уровня власти. Необходимым элементом статуса субъ- 2 ектов, помимо собственной территории, населения, правовой базы, системы орга-
© Заметина Тамара Владимировна, 2012
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия).
* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ «проект№11-03-00344а Реализация конституционной политики в сфере модернизации федеративных отношений». 49
нов государственной власти, является наличие собственных предметов ведения и полномочий (ст. 73 Конституции РФ).
Наделение субъекта РФ всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не означает признания суверенитета субъекта. Самостоятельность субъекта в контексте ст. 73 определяется не суверенным волеизъявлением субъекта Федерации, выраженным в его конституции либо договоре, а вытекает из Конституции РФ как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. Эта правовая позиция нашла свое отражение в ряде решений Конституционного Суда РФ (Постановление от 7 июня 2000 г. № 10-П1, Определение от 27 июня 2000 г. № 92-О2).
Анализ конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ свидетельствует о сохранении определенных проблем реализации конституционных принципов российского федерализма:
1. Вопреки решениям Конституционного Суда РФ в текстах конституций республик сохраняются отдельные юридически опосредованные атрибуты государственности.
Как известно, республики в составе Российской Федерации суверенитетом не обладают. И в Определении от 6 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ пояснил, что «использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» применительно к установленному ею федеративному устройству не означает в отличие от Федеративного дого-3 вора от 31 марта 1992 г. признание государственного суверенитета этих субъ-~ ектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их
СО
^ конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, на? ционального и иного характера»3.
| Наряду с этим большинство субъектов, входящих в Северо-Кавказский фе-
| деральный округ Республики, подчеркивают свой государственный статус. Эта
° проблема характерна и для субъектов, входящих в Приволжский федеральный
о
| округ. Конституции всех 6 республик содержат упоминание определения «респу-| блика — государство в составе Российской Федерации» (ст. 1 Конституции Уд->§ муртской Республики от 7 декабря 1994 г. (в ред. от 29 июня 2011 г.); ст. 1 Консти-| туции Чувашской республики от 30 ноября 2000 г. (в ред. от 13 сентября 2011 г.); | ст. 1 Конституции Марий Эл от 24 июня 1995 г. (в ред. от 8 июня 2011 г.4)). Так, | например, в ст. 1 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. | от 22 ноября 2010 г.) она определяется как «демократическое правовое государ-§ ство», объединенное с Российской Федерацией Конституцией РФ, Конституци-§ ей Республики Татарстан и Договором РФ и Республики Татарстан «О разграни-| чении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органа-| ми государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» и являющееся субъектом Российской Федерации. «Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и республики Татарстан и «является неотъемлемым качественным со-
50
стоянием Республики Татарстан»5.
В ст. 1 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. в ред. от 19 мая 2011 г. содержится несколько иная формулировка. Республика то же провозглашается «демократическим правовым государством в составе Российской Федерации» и отмечается что «государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан»6.
Таким образом, несмотря на попытки федеральной власти в лице Конституционного Суда РФ нивелировать заложенные Конституцией РФ различия государственно-правового оформления статуса субъектов РФ в целях обеспечения их равноправия, национальные элиты в республиках стремятся формально-юридически закрепить государственный статус республик как гарантию их определенной самостоятельности во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В условиях продолжающегося экономического кризиса и усиления централизованных начал построения Федерации закрепление в конституциях республик их государственного статуса носит в большей степени декларативный характер.
2. Вторая проблема реализации конституционных принципов российского федерализма заключается в том, что в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ отсутствует единый подход в определении источников разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. ш
Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и пол- н номочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга- С
а
нами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конститу- "§
о
цией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и к
о
полномочий. В ч. 3 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих о'
принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель- |
ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. о
от 23 апреля 2012 г. № 118-ФЗ) говорится, что полномочия, осуществляемые ор- о
ганами государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения Рос- Ю
сийской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в со- и
ответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правитель- с
к
7 О
ства, а также соглашениями7. й
' ш
Практика конституционно-правовой регламентации указанных вопросов Л субъектами Федерации свидетельствует об отсутствии единообразной конститу- | ционной регламентации роли договоров (а в некоторых случаях «именных дого- • воров») о разграничении предметов ведения и полномочий между органами го- 88 сударственной власти Российской Федерации и органами государственной вла- ^ сти субъектов РФ на уровне субъектов Федерации. Так, например, согласно ст. 4 2 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 13 июля 2009 г. № 146-З), отношения между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами государственной власти Российской Федерации определяются настоящей Конституцией, Конституцией РФ и Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, иными договорами и соглашениями. Аналогичные положения содержатся в 51
ст. 1 Конституции Татарстана от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 30 марта 2010 г.), ч. 3 ст. 13 Устава Кировской области от 27 марта 1996 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.), т. 7 Устава Пермского края от 27 апреля 2007 г. (в ред. от 29 июня 2010 г.)8. Таким образом, в перечисленной группе субъектов федеральные законы вообще не указаны в качестве источника разграничения полномочий.
Иной подход демонстрирует Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. (в ред. от 15 марта 2011 г. № 31-3). В соответствии с ч. 2 ст. 60 Конституции Мордовии разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Мордовия производится в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами9. В этом варианте конституционного закрепления источников разграничения предметов ведения и полномочий не указаны договоры.
Территориальные субъекты демонстрируют другой подход. В Уставе Саратовской области вообще не указаны источники разграничения предметов ведения и полномочий.
Устав Самарской области от 18 декабря 2006 г. (в ред. от 21 октября 2011 г.) гласит, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и Самарской областью и полномочий между федеральным и органами государственной власти и органами государственной власти Самарской области осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 15)10. Аналогичные положения содержатся в ст. 13 Устава Пензенской области от 10 сентя-2 бря 1996 г. (в ред. от 27 февраля 2012 г.)11. На наш взгляд, этот вариант представ? ляется наиболее предпочтительным, т. к. в большей степени соответствует феде-5 ральному законодательству.
| Таким образом, законодательство субъектов Федерации демонстрирует раз-
1 личные варианты статуса договоров — от признания их приоритетности до пол-| ного конституционного забвения. И то и другое плохо согласуется с положения-
го
| ми ч. 3 ст. 11 Конституции РФ 1993 г.
§ 3. Сохраняются отдельные проблемы несоответствия регионального законо-
| дательства федеральному.
2 На сайте Главного управления Министерства юстиции РФ по Нижегородской ° области размещена Информация о деятельности территориальных органов Ми-£ нюста России по осуществлению мониторинга правоприменения в пределах При-| волжского федерального округа (по состоянию на 21 октября 2011 г.). Всего за е 9 месяцев 2011 г. Главным управлением проведено 1750 правовых экспертиз нор° мативных правовых актов, из них несоответствия федеральному законодатель-
0
° ству выявлены в 103 актах (81 — акты Нижегородской области, 22 — по субъек-¿5 там Приволжского федерального округа)12.
1 Отдельные некорректные формулировки содержатся и в Уставе Саратовской | области от 2 июня 2005 г. (в ред. от 9 апреля 2012 г.). Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». В ст. 7 «Предметы самостоятельного ведения области» Устав Саратовской области называет только «установление системы органов исполнительной власти области»13, о за-
52 конодательных органах власти вообще не упоминается. С точки зрения законо-
дательной техники следовало бы закрепить следующее положение: «установление системы органов государственной власти Саратовской области, порядка их организации и деятельности в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Подобная формула в большей степени соответствовала Конституции РФ 1993 г. Можно привести и другие примеры регионального законодательства, содержащие пробелы и противоречия и факты дублирования федерального законодательства.
Поскольку российский федерализм определяет сбалансированные и взаимодополняющие обязанности Российской Федерации и ее субъектов, исходя из его ценностного значения, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. отметил, что федеральный законодатель должен устанавливать такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов РФ их конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов14.
Нормативные акты субъектов подвержены контролю со стороны не только Конституционного Суда РФ, других судов Российской Федерации, но и прокуратуры, Министерства юстиции РФ.
Прокуроры субъектов и их заместители вправе опротестовывать изданные региональными органами государственной власти нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному законодательству. В соответствии с положениями о Главном управлении (Управлении) Министерства юстиции РФ по субъ- с екту (субъектам) РФ, утвержденными приказами Министерства юстиции РФ от к 21 мая 2009 г. № 146 и № 147, к полномочиям территориальных органов Миню- р
а
ста России отнесены: проведение правовой экспертизы нормативных правовых с актов субъекта (субъектов) РФ на предмет их соответствия Конституции и феде- | ральным законам; подготовка обзоров нормотворчества субъекта (субъектов) РФ у
в соответствующей сфере правоотношений, проведение в установленном поряд- с
т
ке мониторинга применения нормативных правовых актов субъектов РФ в соот- н ветствии с законодательством РФ15. й
Представляется перспективным развитие системы мониторинга законодатель- и ства в Российской Федерации. Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 е
о
«О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» функциями по ор- | ганизации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполни- Д тельной власти, и его методическому обеспечению наделено Министерство юсти- | ции России16. •
Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осу- ( ществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами госу- — дарственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обоб- 2 щению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов. 53
Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ17.
Мониторинг в целях совершенствования законодательства и повышения эффективности правоприменения должен стать приоритетом государственной политики, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина, создание прозрачных механизмов принятия решений и повышение ответственности за их реализацию.
Проведение мониторинга и обзора законодательства в различных сферах деятельности не обязательно должно быть обусловлено поручениями вышестоящих органов государственной власти. В рамках работы по обеспечению единства правового пространства территориальные управления в Удмуртской и Чувашской республиках, Нижегородской, Кировской, Оренбургской и Ульяновской областях в инициативном порядке проводят анализ нормативных правовых актов соответствующих субъектов РФ на предмет их полноты и достаточности, наличия или отсутствия пробелов в правовом регулировании.
Безусловно, федерализм — это выражение демократических тенденций государственного развития, способ проявления и сохранения многообразия территориальных систем, активного участия последних в делах Центра. Достижение баланса интересов Федерации и субъектов Федерации возможно только путем взаимодействия и координации деятельности участников публично-правовой сферы. Очевидно, что правовой мониторинг в субъектах Федерации, инициированный ею, призван стать не только эффективным инструментом внешнего контроля, но и самоконтроля регионов, многоуровневым механизмом обеспечения единого правового пространства. Оценка эффективности действия Конституции РФ и законов, деятельности органов государственной власти будет способствовать унифицированному функционированию принципов российского федерализма на всей территории Российской Федерации.
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728.
2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о поверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия- Алания и Республики Татарстан // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 29, ст. 3117.
3 Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О по запросу Государственного Собрания - Курултай Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71,72, 73, 76,77 и 78 Конституции Российской Федерации. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 дек.; 2011. 6 июля; Собр. законодательства Чувашской Республики. 2000. № 11-12, ст. 442; 2011. № 9, ст. 809; Марийская правда. 1995. 7 июля; 2011. 10 июня.
5 Республика Татарстан. 2002. 30 апр.; 2010. 26 нояб.
6 Ведомости Государственного Собрания, Президента, Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. № 17 (119), ст. 1255; Республика Башкортостан. 2011. 20 мая.
7 В ч. 4 этой же статьи отмечается, что указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, так же как и договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2012. № 18, ст. 2126).
8 См.: Вятский край. 1996. 9 апр.; 2011. 13 янв.; Собр. законодательства Пермского края. 2007. № 5, ч. 1.
М.А. Важорова • Соотношение понятий «информация о частной жизни» и «персональные данные»
9 См.: Известия Мордовии. 2011. 16 марта.
10 См.: Волжская коммуна. 2006. 20 дек.; 2011. 8 дек.
11 См.: Пензенские вести. 1996. 13 сент.; Пензенские губернские ведомости. 2012. 27 февр.
12 URL: http://www.minjust-nn.ru/?id=9924 (дата обращения: 05.04.2012).
13 Неделя области. Спецвыпуск. 2005. 4 июня.
14 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 15, ст. 1497.
15 См.: Российская газета. 2009. 27 мая; 2011. 30 дек.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 21, ст. 2930.
17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 35, ст. 5081.
М.А. Важорова
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ИНФОРМАЦИЯ О ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ» И «ПЕРСОНАЛЬНЫЕ ДАННЫЕ»
В статье исследуется вопрос о соотношении таких понятий, как «информация о частной жизни» и «персональные данные». Анализируется существующие научные точки зрения на указанную проблему; выделяются критерии разграничения данных понятий. Обосновывается вывод о значимости разграничения рассматриваемых понятий для повышения эффективности законодательного регулирования.
Ключевые слова: частная жизнь, персональные данные, информация о частной жизни, соотношение, критерии разграничения.
M.A. Vazhorova
THE RATIO OF CONCEPTS "THE INFORMATION ON PRIVATE LIFE" AND "PERSONAL DATA"
The article is devoted to the problem of a parity of such concepts as "the information on private life" and "the personal data". The author analyzes the existing scientific points of view on this problem, and allocates the criterions of differentiation of the given concepts. The conclusion about the importance of differentiation of considered concepts for increase of efficiency of legislative adjustment is proved.
Key words: private life, the personal data, the information on private life, a ratio, criterions of differentiation.
В последнее время в научной литературе проблеме защиты частной жизни человека уделяется особое внимание. Во многом это связано с тем, что современное общество и государство не может существовать и нормально развиваться без использования информационных технологий, с помощью которых аккумулируется и обрабатывается различная информация, в т. ч. и о людях. И если ранее правовых норм, охраняющих тайну частной жизни, было достаточно для обеспечения прав человека, то сегодня в связи с использованием электронных баз данных о гражданах государственными и негосударственными структурами проблемы сбора, использования и распространения информации о человеке получают новое правовое оформление.
© Важорова Мария Андреевна, 2012
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
