CC BY
98
Т.В. Заметина
ВОПРОСЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В «САРАТОВСКОМ ПРОЕКТЕ» КОНСТИТУЦИИ РОССИИ
Представленная статья посвящена анализу содержания «саратовского проекта» Конституции, разработанного в 1990 г., в сопоставлении с действующей Конституцией РФ 1993 г. Выявляются структурные и содержательные особенности данного альтернативного проекта. Констатируется, что отдельные положения «саратовского» проекта Конституции были достаточно близки к построению парадигмы современного демократического федерализма.
Ключевые слова: федерализм, «саратовский» проект Конституции, вопросы национального развития, народовластие, суверенитет, принципы российского федерализма, Федеративный договор, административно-территориальное устройство.
T.V. Zametina
FEDERAL PROBLEMS OF THE RUSSIAN CONSTITUTION "SARATOV PROJECT"
The given article is devoted to the essence of he Constitution "Saratov" project analysis, worked out in 1990 in comparison with the present RF Constitution from 1993. The are structural and essential pecularities of the given alternative project. The article staOtes that some points of the Constitution "Saratov" project correspond with modern democratic federalism building paradigm.
Keyswords: federalism, the Constitution "Saratov" project, national development problems, sovereignty, Russian federal principles, federative contract, administrative and territorial system.
В
т
Российский федерализм, основные параметры которого были установлены а Конституцией РФ 1993 г., оказал определенное влияние на многие сферы го- о сударственных, общественных отношений, построение и функционирование к системы государственной власти и местного самоуправления, регулирование и
с
защиту прав и свобод граждан. а
В то же время особенности процесса реализации Конституции, осуществления В
е
заложенных в ней принципов конституционного строя не могли не наложить о
отпечаток на практику воплощения в жизнь российской модели федерализма. р
В разные периоды времени формализм демократических институтов, неэффек- |
тивная деятельность органов государственной власти, коллизии между феде- к
ральным законодательством и законодательством субъектов, неопределенность а
некоторых конституционных предписаний оказывали деструктивное влияние |
на функционирование федеративных отношений в стране. !
Вопросы федерализма сохраняли свою актуальность на протяжении всего №
20-летнего периода действия Конституции. Об этом свидетельствуют Послания 9
Президента страны («Россия на рубеже эпох» 1999 г., «Не будет ни революций, 2
ни контрреволюций» 2001 г.1, «России надо быть сильной и конкурентоспособ- 4 ной» 2002 г., Послание Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г., Послание Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г.2 Послание Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 г.3 и др.).
© Заметина Тамара Владимировна, 2014
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия)
В сфере внимания главы государства были вопросы реализации национальной политики на Северном Кавказе, формирования экономических условий федерализма, договорного регулирования, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, реформирования Совета Федерации, укрепления российской государственности, «укрупнения субъектов Федерации», повышения эффективности функционирования механизма государственной власти в условиях Федерации, гармонизации межнациональных отношений и т.д.
Следует констатировать, что в последние годы на первый план выдвинулись проблемы формирования эффективной государственной национальной политики.
Главой государства был подписан ряд указов в сфере межнациональных отношений: от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»4, от 5 июня 2012 г. №776 «О Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям»5. 19 декабря 2012 г. Указом Президента РФ утверждена Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.6
О необходимости укрепления межнационального согласия говорилось и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. Глава государства отметил, что «попытки провоцировать межэтническую напряжённость, религиозную нетерпимость мы должны рассматривать как вызов единству Российского государства, как угрозу для каждого из нас»7.
Вопросы развития федеративных и межнациональных отношений обсуждались 19 сентября 2013 г. на заседании Международного дискуссионного клуба «Валдай». Президент РФ В.В. Путин отметил, что «у нас накоплен уникальный опыт взаимовлияния, взаимообогащения, взаимного уважения различных культур», «эта поликультурность, полиэтничность живет в нашем историческом сознании, в нашем духе, в нашем историческом коде»8. Вместе с тем идентификация исключительно по религиозным и национальным признакам невозможна, необходимо «формирование именно гражданской идентичности на основе общих ценностей, патриотического сознания, гражданской ответственности и солидарности, уважения к закону, сопричастность к судьбе Родины без потери связи со своими этническими, религиозными корнями — необходимое условие сохранения единства страны»9.
Сохраняющаяся актуальность вопросов федеративного и национального развития страны обусловливает необходимость исследования не только текста действующей Конституции РФ 1993 г., но и касающихся данной сферы конституционных идей и проектов. Изучение и обобщение накопленного опыта позволит лучше разобраться в происходящих федеративных и национальных процессах, создаст условия дальнейшего эффективного использования в научной деятельности и правоприменительной практике позитивного опыта конституционного регулирования.
В конце сентября 1990 г. коллективом кафедры государственного права Саратовского юридического института им. Д.И. Курского под руководством профессора В.Т. Кабышева был подготовлен проект Конституции РФ, который решением Конституционной комиссии РСФСР 3 января 1991 г. был отмечен второй премией на Всероссийском конкурсе, куда было представлено 38 различных проектов (первая и третья премии не присуждались)10.
В рамках данной статьи попытаемся проанализировать положения этого альтернативного проекта - «саратовского проекта» и сопоставить его содержание с
положениями действующей Конституции 1993 г. в части, касающейся федеративных и национальных отношений.
Следует сразу отметить, что некоторые принципиальные идеи «саратовского» проекта нашли свое отражение в действующей Конституции. Речь идет о категории «конституционный строй» и его основных принципах (гл. 1 Конституции РФ называется «Основы конституционного строя»), а также о гарантиях конституционности, основных направлениях деятельности Конституционного Суда РФ. В то же время не следует забывать, что «саратовский» проект обладал рядом особенностей. Как отмечает В.Т. Кабышев, «он готовился буквально в самом начале конституционной реформы России», отражал эпоху «романтического конституционализма», при этом «крушение социализма, распад СССР в тот период не воспринимались многими»11.
Уже в самом названии разд. 1 «Основные принципы конституционного строя Российской Федеративной Республики» «саратовского проекта» подчеркивалась федеративная природа государства. В ст. 1 проекта говорилось о многонациональном характере государства, отмечалось, что оно создано «добровольно объединившимся в нем народами».
Конституционный строй и федерализм — это устойчивые конституционно-правовые категории, связанные с государством и опосредованные правом, отражающие явления публично-правового характера, поэтому их легальное закрепление в Конституции государства — важный фактор стабильного конституционного развития.
Одним из базовых принципов конституционного строя и демократии выступает принцип народовластия, идея народного суверенитета. В ст. 2 проекта провоз- ш глашалось: «Суверенитет принадлежит народам России. Вся власть в Российской н Федеративной Республике исходит от народа, служит благу народа». В ч. 3 этой С
а
же статьи определялись формы народовластия - прямая и представительная т
о
демократии. По сути в этой формуле раскрывалось единство государственного, к
о
народного и национального суверенитета, подчеркивалась приоритетность на- о' родного волеизъявления, главенствующая роль основного «суверена» в демо- | кратическом государстве - народа. Вопросы народовластия, психологии власти в
много лет были и остаются в сфере научных интересов идейного вдохновителя нн
о
«саратовского проекта» профессора В.Т. Кабышева. Его ценные научные раз- Ю работки нашли свое отражение в этом документе. и
В «саратовском проекте» вопросам федеративного и территориального устройства с
к
России был посвящен разд. IV «Национально-государственное и административно- а территориальное устройство Российской Федеративной Республики», который д
е
включал три смысловых раздела, посвященных федерализму, роли России в | интеграционных, межгосударственных объединениях (в версии авторов проекта № «Союз суверенных республик»), административно-территориальному устройству. 9 В отличие от ч. 3 ст. 5 действующей Конституции в «саратовском проекте» в ^ основах конституционного строя четко не выделялись принципы российского 4 федерализма. Вместе с тем указанные принципы были «растворены» в тексте проекта. В частности, о территориальной целостности говорилось в ст. 75, о разграничении полномочий - в ст. 68, а о праве народов на самоопределение — в ст. 66, 67.
В условиях дезинтеграционных процессов 90-х гг. одной из центральных идей проекта также можно считать идею самоопределения. Об этом свидетельствуют неоднократно использовавшиеся в тексте выражения и обороты «по воле народов, 167
проживающих на этих территориях», «народы, пожелавшие самоопределиться» и т.д. При этом самоопределение понималось в духе господствовавшей государственно-правовой доктрины о самоопределении народов вплоть до отделения (ст. 74).
Учитывая объединяющую роль России в мире, ст. 7 проекта устанавливала принципы внешней политики страны. Отмечалось, что внешняя политика России направлена на защиту государственного суверенитета, укрепление сотрудничества и готовность жить со всеми странами и народами в мире и согласии, на недопущение конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях.
Это положение выгодно отличает «саратовский проект» от действующей Конституции, которая в п. «к» ст. 71 лишь упоминает, что внешняя политика и международные отношения Российской Федерации находятся в сфере исключительного ведения Федерации. В ст. 79 Конституции РФ 1993 г. закрепляется право России участвовать в межгосударственных объединениях. Принципы внешней политики в нашем Основном Законе четко не сформулированы, хотя, очевидно, что их следовало систематизировать и изложить в гл. 1, посвященной основам конституционного строя страны.
При разработке действующей Конституции страны одним из острых вопросов оставался вопрос включения в ее содержание полного текста Федеративного договора 1992 г. Ученые и политики занимали различные позиции по данному вопросу. В.С. Шейнис, например, выступал против введения в Конституцию текста Федеративного договора. По его мнению, это означало «ни больше, ни меньше, чем то, что наша Федерация является не конституционной, а договорно-3 конституционной. То есть что источником легитимности Федерации является ¿- не Конституция, а воля субъектов, воля, зафиксированная в договоре»12.
сл
1 ( Эксперты Конституционной комиссии подчеркивали, что в любом федеративном
| государстве основы государственной власти определяются федеральной конституци-
| ей, а не договором. «По форме конституционного устройства Российская Федерация
| была и остается федерацией, и это ее качество Федеративный договор не изменил»13.
° Полный текст Федеративного договора в Конституцию 1993 г. не был вклю-
0
| чен, но его основные положения нашли отражение в ст. 71-72 Основного Закона. | Кроме того, в ч.3 ст. 11 он упоминается в качестве источника разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос-| сийской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. | Современные конституционалисты в основном сходятся во мнении, что Феде-
& ративный договор был уступкой со стороны федеральных властей национальным '§ элитам, «свидетельствовал о слабости центральной российской власти и носил | этно-дискриминационный характер, поскольку закреплял далеко не одина-§ ковые права различных национально-территориальных и административно-
1 территориальных образований»14. М.В. Глигич-Золотарева и другие предлагают | исключить из Конституции упоминание Федеративного договора15.
Очевидно, что ссылка на этот документ была обусловлена конкретно-историческими условиями разработки и принятия Конституции РФ, необходимостью сохранения единства Федерации на фоне процессов суверенизации республик в ее составе. В упоминании Федеративного договора есть и положительный момент - он подчеркивает «согласительную» природу образования Федерации, 168 преемственность государственного развития и уважение исторического опыта,
хотя очевидно, что в современных условиях конституционной Федерации его роль фактически утрачена.
В «саратовском проекте» Конституции в силу временного фактора его разработки о Федеративном договоре не упоминалось, но в целом договорная природа образования государства не отрицалась. В ст. 65 констатировалось, что Россия есть «суверенное многонациональное государство, образованное на основе договора добровольно объединившимся в него республиками».
Ученые по-разному оценивали и оценивают значимость договорного разграничения компетенции в федеративном государстве: от признания стабилизирующей роли договоров до их неприятия как исчерпавшей себя формы политического регулирования федеративных отношений.
В Рекомендациях Института государства и права Российской академии наук по доработке проекта Конституции РФ в целях усиления федеративных начал отмечалось, что характеристику России как федерации «необходимо дополнить содержащейся в Федеративном договоре идеей о том, что разделение полномочий между федерацией и ее субъектами произведено «на договорной основе»16.
Из стенограммы заседания Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 19 февраля 1992 г. следовало, что представители некоторых субъектов Федерации, отказавшиеся заключать Федеративный договор, полагали, что «должны заключать отдельные договоры между Российским государством и государствами Татарстан и Башкортостан»17.
В ст. 68 «саратовского проекта» отмечалась возможность республик «в силу договора на добровольной основе» передавать полномочия в исключительную или совместную компетенцию России. с
—I
Полагаем, что в федеративном государстве договорное разграничение полно- к мочий должно существовать. Статус договорной и законодательной форм разгра-
а
ничения полномочий определен ч. 3 ст. 11 Конституции РФ 1993 г. Однотипность ° компонентов федеративной системы работает против нее, поскольку она представ- 0 ляет собой сложную динамическую целостность, уровень устойчивости которой у определяется многими факторами. Если законодательная форма обеспечивает с
—I
единство правового регулирования, столь необходимое в федеративном государстве н для обеспечения общего правового пространства, то договорная форма позволяет о учитывать все многообразие внутрифедеративных связей. и
1Ь
Однако соотношение указанных форм не может быть паритетным. Действую- е
к
щий Основной Закон РФ и правовая система обусловливают приоритетность о. Конституции и федеральных законов в сфере разграничения предметов ведения Д и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и и органами государственной власти субъектов РФ. №
ю
Кроме того, необходимо принимать во внимание то обстоятельство, что при (
9
заключении договоров равноправие сторон является формальным, вытекающим ~ из положений ч. 4. ст. 5 (во взаимоотношениях с федеральными органами госу- 4 дарственной власти все субъекты РФ между собой равноправны) Конституции РФ 1993 г. В конечном счете Федерация самостоятельно определяет объем, уровень формализации и другие параметры передачи полномочий. Субъекты Федерации лишены права активного участия в этом процессе, они могут лишь инициировать его. Поэтому при заключении подобных договоров часть их носит характер «политического торга», а сам договор выполняет декоративные функции. 169
Осложняет ситуацию отсутствие единообразной конституционной регламентации роли договоров (а в некоторых случаях «именных договоров») о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ на уровне субъектов Федерации.
Сопоставляя действующую Конституцию страны и «саратовский проект», хотелось бы обратить внимание еще на один принципиальный момент. Указанные документы демонстрируют различные подходы к статусу (виду статуса) субъектов Федерации и оформлению атрибутов государственности за республиками, входящими в состав России.
В действующем Основном Законе страны закреплены 6 видов субъектов Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (ч.1 ст. 5, ст. 65 и др.). При этом только республики именуются «государством», обладают собственными конституциями и правом устанавливать государственный язык.
По мнению экспертов, Конституция 1993 г. фактически законсервировала старую систему в сфере федеративных отношений. В.А. Никонов и П. Ордешук, например, считают, что «многоэтажность, неравноправное положение отдельных этносов и регионов - все то, что разрушало Союз, осталось почти без изменений в Российской Федерации»18.
Конституционному Суду РФ пришлось в ряде своих решений разъяснять, что понятие «республика (государство)» не означает «признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера», и «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации»19.
Действительно, структурная асимметрия была и остается одной из институциональных проблем российского федерализма. Она усугубляет имеющиеся диспропорции социально-экономического развития субъектов, препятствует выстраиванию бюджетного федерализма, подрывает конституционный принцип равноправия субъектов Федерации.
«Саратовский проект» стремился к построению симметричной Федерации, предусматривал создание однопорядковых субъектов — республик, образованных по национально-территориальному и территориальному (региональному) принципам по воле народов, проживающих на этих территориях (ст. 66 проекта). Провозглашалось, что суверенитет принадлежит народам России, а не республикам. Данные субъекты «суверенными» нигде в тексте проекта не назывались, признавался только суверенитет государства в целом. Полагаем, что это главный «плюс» проекта, сориентированного на построение стабильной федерации, сочетающей национальные и территориальные начала.
Проект не исключал и существование автономии. Народы, пожелавшие самоопределиться в форме автономии (АССР), могли по своему усмотрению находиться в составе Республики или непосредственно путем договора войти в Российскую Федеративную Республику в качестве ее субъекта.
Разработчиками проекта предполагалось, что правовой статус АССР в составе Республик должен был определяться Законом, т.е. сами республики посредством Закона могли конкретизировать объем полномочий автономии и формы ее взаимоотношений с центральной и региональной властями.
Выигрышной частью «саратовского проекта», безусловно, являются положения гл. 8 «Административно-территориальное устройство Российской Федеративной Республики», в которой вопросы административно-территориального устройства были отнесены к исключительной компетенции федеративного государства.
Действующая Конституция не упоминает данные вопросы в ст. 71-72. Они относятся к ведению субъектов РФ. Подобный подход породил противоречивую практику правового регулирования в российских регионах, привел к расхождению в построении системы местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Федерации.
Не осталась без внимания и национальная политика государства. В проекте закреплялось национальное равноправие, в т.ч. и в отношении представителей наций и народностей, проживающих в России за пределами своих национально-государственных образований (ст. 13). Не допускалось прямое или косвенное ограничение прав граждан по национальным или расовым признакам.
Подводя итог, необходимо отметить, что отдельные положения «саратовского проекта» Конституции были достаточно близки к построению парадигмы современного демократического федерализма как государства, состоящего из однопорядковых субъектов, учитывающих волеизъявление народа, проживающего на их территориях. Сочетание национального и территориальных начал структурирования федерации было обусловлено историческим прошлым и особенностями национальных отношений в стране. Очевидно, что для своего времени «саратовский проект» Конституции был достаточно прогрессивным документом, позволяющим нам и сегодня находить ценные идеи конституционной регламентации федеративных отношений.
1 См.: Российская газета. 1999. 31 марта; 2001. 4 апр.
2 См.: Российская газета. 2002. 19 апр.; 2004. 27 мая; 2008. 6 нояб.
3. См.: Российская газета. 2011. 23 дек.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. №19, ст. 2339.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 24, ст. 3135.
6 См.: Собр. законодательства. 2012. № 52, ст. 7477.
7 См.: Российская газета. 2012. 13 дек.
8 URL: http://www.rg.ru/2013/09/19/stenogramma-site.html (дата обращения: 17.10.2013).
9 Там же.
10 См.: Саратовский проект Конституции России / предисл. В.Т. Кабышева. М., 2006.
11 Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни. М., 2013. С. 31-32.
12 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Кн. 2 (май-июнь 1993 года) /под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2008. С. 1087.
13 Румянцев О.Г., Данилов Е.А., Лафитский В.И. Основа Федерации: Конституция, Договор или Совет?// Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Кн. 1 (январь - апрель 1993 г.) /под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2008. С. 952.
14 Семитко А.П. Идея федерализма в России: прошлое и настоящее // Российский юридический журнал. 2013. № 1. С. 22.
15 См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 220.
16 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга вторая (май - июнь 1993 г. ) /под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2008. С. 717.
17 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 3: 1992 год. Кн. 3 (Строительство новой Федерации) / под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2008. С. 90.
18 Никонов В.А., Ордешук П. Федерализм. Условие стабильности или формула распада // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Кн. 1 (январь - апрель 1993 г.) /под общ. ред. О.Г. Румянцева. С. 945.
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728.
