CC BY
66
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2007 Юридические науки Выпуск 8 (13)
I. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ» И ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
С.Г.Михайлов, В.П.Реутов
Пермский государственный университет, 614990, Пермь, ул.Букирева, 15
Рассматриваются возможные последствия реализации ФЗ «Об автономных учреждениях» для организации высшего образования. Делается вывод о необходимости корректировки ряда положений, внесения необходимых изменений в действующие нормативные акты.
В отличие от Гражданского, Уголовного, Трудового кодексов и многих других федеральных законов, анализируемый нами акт [1] (далее - Закон) не содержит статей, в которых сформулированы цели, задачи или принципы правового регулирования отношений, связанных с деятельностью автономных учреждений. Возможно, сделано это не случайно. К этой мысли приводит анализ ряда статей, содержащихся уже в первой главе. Так, в п. 5 ст. 2 провозглашено правило о том, что собственник имущества автономного учреждения, т.е. прежде всего государство, не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. В п. 3 ст. 4 сформулировано положение, в соответствии с которым учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания для автономного учреждения «в рамках программ, утвержденных в установленном порядке».
Эти формулировки, как и ряд других, о которых речь пойдет ниже, свидетельствуют о том, что, скорее всего, одной из главных целей, преследуемых законодателем при принятии указанного закона, была цель снизить расходы государства «в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» (именно так определена в п. 1 ст. 2 область применения Закона).
Серьезные исследования проблем образования позволили сделать вывод о том, что в современных условиях имеет место
© Михайлов С.Г., Реутов В.П., 2007
неудовлетворительное государственное финансирование образовательных учреждений, прослеживаются тенденции к переносу бремени финансирования, осуществляемого из государственного бюджета, на учебные учреждения с использованием их внебюджетных средств, ограничение возможности реализации малообеспеченными гражданами Российской Федерации получения образования, в том числе юридического. В стране не обеспечивается равенства доступа к образованию, особенно к качественному высшему образованию [2. С. 214-215].
Известно, что принятая Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. №51 ФЗ Федеральная программа развития образования предусматривает необходимость обеспечения условий для реализации равных прав граждан на получение качественного образования [3]. Одобренная распоряжением Правительства РФ №1756 29 декабря 2001 г. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. [4] ставит во главу угла обеспечение государственных гарантий доступных и равных возможностей получения гражданами Российской Федерации образования. Оба этих документа исключают возможность принятия нормативных правовых актов, противоречащих идее обеспечения гарантий прав граждан в области образования.
Отметим сразу, что этому требованию не отвечает анализируемый нами Закон. Создавая условия для «выталкивания» образовательных учреждений из системы бюджетного финансирования, он, по существу, лишает возможности получить образование
малообеспеченным слоям населения. Тем самым нарушаются конституционные права граждан на получение образования. Очевидно, хорошо понимая это, авторы Закона включили в него ряд декларативных, не обеспеченных реальными гарантиями положений. Так, п. 4 ст. 5 предусматривает правило, в соответствии с которым решение о создании автономного учреждения принимается, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования. Эта формулировка содержится и в п. 4 ст. 18, посвященной реорганизации автономного учреждения, и в ряде других статей. Совершенно очевидно, что в условиях, когда учредитель автономного учреждения самостоятельно решает вопросы определения задания и его финансового обеспечения, вопрос о том, нарушает или нет то или иное решение учредителя конституционные права граждан, будет определяться самим учредителем, т.е. государством в лице его органов управления.
Рассмотрим подробнее некоторые положения Закона. Прежде всего, вернемся к вопросу об отмеченном уже стремлении «вытолкнуть» образовательные учреждения из сферы бюджетного финансирования. Правомерность такой оценки направленности Закона вытекает, в частности, из принятого одновременно Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» [1 ].
Указанный закон внес изменения в Гражданский кодекс, введя понятия государственного или муниципального бюджетного и автономного учреждений. Анализ изменений, внесенных в ГК, Бюджетный и Налоговый кодексы, показывает, что степень финансовой самостоятельности бюджетных учреждений будет практически сведена к нулю. Имеющаяся сейчас возможность частичного расходования внебюджетных средств в рамках, установленных Законом об образовании, в случае отнесения вузов к бюджетным учреждениям, а именно в
этом, скорее всего, состоит цель введения категории бюджетного учреждения, будет полностью утрачена. В выступлении на заседании Кабинета министров зам. министра финансов РФ Т. Голикова прямо заявила, что «в соответствии с трактовкой этого определения («бюджетное учреждение») зачисление доходов от оказания платных услуг этими учреждениями должно осуществляться в федеральный бюджет...». Это означает, что средства будут зачисляться в федеральный бюджет, затем направляться на увеличение сметы по соответствующим направлениям, после - через гос. задание попадать в бюджет учреждения [6. С. 3].
Однако парадокс состоит в том, что и в случае получения статуса автономного учреждения эти возможности крайне ограничены. Пункт 8 ст. 8 Закона предусматривает, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение. Тем не менее возможности этого распоряжения, в отличие от прав учредителя, Законом не прописаны. По отношению к ним использован «остаточный принцип»: все, кроме того, что закреплено собственником. Следует подчеркнуть, что формулировки, устанавливающие права собственника (учредителя), отличаются нечеткостью, неопределенностью и широтой. Возьмем, для примера, п. 6 ст. 3. Он устанавливает правило о том, что автономное учреждение вправе вносить денежные средства или иное имущество в уставный капитал других юридических лиц только с согласия учредителя. Если бы речь шла о недвижимом или об особо ценном движимом имуществе (п. 1 ст. 3), то это можно было бы понять. Но если автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться доходами, то почему оно должно спрашивать разрешение на учреждение другого юридического лица и передачу в связи с этим денежных средств из собственных доходов другому юридическому лицу? Тем более что п. 5 ст. 11 предусматривает рассмотрение этих вопросов наблюдательным советом автономного учреждения.
Правильным представляется высказанное мнение о том, что право учреждения самостоятельно распоряжаться имуществом, приобретенным на доходы от деятель-
ности, направленной на их получение, а также самими доходами от такой деятельности, является особым вещным правом [7; 8], которое необходимо закрепить в ГК РФ наряду с правами хозяйственного ведения и оперативного управления.
В связи с этим в ФЗ «Об АУ» следует включить норму о праве оперативного управления учреждения на недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества, сохранив субсидиарную ответственность собственника по обязательствам АУ, связанным с этим имуществом, и предусмотрев самостоятельную ответственность по обязательствам в отношении иного имущества и денежных средств, в отношении которых будет установлено особое вещное право.
Закон установил финансирование автономных учреждений из соответствующего бюджета на условиях и в порядке, устанавливаемом учредителем. Причем для учредителя гарантировано право устанавливать финансирование обеспечения выполнения задания лишь с учетом расходов на содержание недвижимого или особо ценного движимого имущества и уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Но если еще при этом условии и порядок финансирования определяется самим учредителем, то автономное учреждение, по существу, лишается каких-либо гарантий. В Законе следовало бы как минимум установить обязанность учредителя компенсировать полностью расходы автономного учреждения на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества и на заработную плату персоналу и связанные с ней налоги и платежи.
Следует в Закон об АУ включить нормы, обязывающие учредителя заключать договор с АУ не менее чем на 5 лет, который устанавливал бы размеры ежегодного бюджетного финансирования вуза с учетом его специфики и уровня цен в соответствующем регионе с ежегодной индексацией не ниже уровня фактической инфляции за
прошедший год и предусматривал имущественную ответственность учредителя за нарушение этой обязанности.
Далее, совершенно неуместно называть эти расходы субвенциями и субсидиями. Их природа - прямые финансовые платежи из соответствующего бюджета. Природа субвенций и субсидий совершенно иная, к данной проблеме не относящаяся. О субвенциях и субсидиях можно было бы вести речь, если бы учредитель взялся финансировать из бюджета иные расходы автономного учреждения, помимо тех, которые непосредственно связаны с выполнением задания. Судя по всему, автономным учреждениям рассчитывать на это не приходится.
Большое количество вопросов возникает в связи с проблемами управления автономным учреждением. Статья 9 Закона предусматривает назначение учредителем руководителя автономного учреждения, если иное не установлено специальным законом. Для учебных заведений Законом РФ «Об образовании» регламентирован другой порядок. Возникает вопрос о месте недавно предусмотренной изменениями, внесенными в закон, фигуры президента учебного заведения. Представляется, что он как минимум должен иметь право присутствовать на заседаниях наблюдательного совета. Учитывая, что президент вуза, в отличие от ректора и проректоров, не осуществляет хозяйственно-распорядительских функций, можно было бы предусмотреть возможность для него быть членом наблюдательного совета или даже его председателем.
Нельзя отрицать саму идею необходимости такого органа, как наблюдательный совет. Но принципы его формирования, заложенные в Законе, вызывают, мягко говоря, недоумение. Максимальное число членов совета установлено в 11 человек, 30% (максимальное представительство, установленное для представителей автономного учреждения) - это три человека, четыре составляют уже 36%. В условиях, когда в высшем органе управления из 11 человек лишь трое представляют вуз, термин автономное звучит издевательски. А о таком явлении, как университетская автономия, просто придется забыть. Для автономии учреж-
дения в наблюдательном совете представителей вуза должно быть не менее половины.
Особенностью управления в таких учреждениях, как государственные высшие учебные заведения, является наличие в их системе органов управления выборного представительного органа, сочетающего функции управления и контроля. Закон об АУ, предусмотрев создание наблюдательного совета как органа управления и контроля (ст. 11), компетенцию учредителя в области управления АУ (ст. 9), на наш взгляд, ограничивает права и ученого совета, и руководителя (ректора) (ст. 13), а тем самым и самостоятельность вуза, в том числе в сфере гражданско-правовых отношений, и одновременно усиливает позиции учредителя, особенно в сфере контроля. Реальные проблемы расширения университетской демократии и автономии требуют повышения роли органов коллективного руководства. Именно ученому совету следует рассматривать проекты планов хозяйственно-финансовой деятельности и отчеты об их исполнении, а также и ряд других вопросов. По новому закону это будет компетенцией максимум 11 человек, 8 из которых не имеют к вузу прямого отношения, да еще в условиях проведения заочного голосования (п. 6 ст. 12).
Одним словом, в том виде, в каком это предложено в Законе, вряд ли возможно эффективное управление в автономном учреждении. Как минимум следует гарантировать полномочия коллективных органов руководства автономным учреждением, зафиксировать их компетенцию.
Практическая реализация принятого Закона будет затруднена еще и по той причине, что он изобилует неопределенными формулировками. Статья 9, устанавливающая компетенцию учредителя в области управления автономным учреждением, содержит, например, пункт 8, в соответствии с которым учредитель может решить иные (помимо содержащихся в пп. 1-7) вопросы, предусмотренные Законом. Другими словами, - любые. О гарантиях прав автономного учреждения в таком случае говорить не приходится.
Страдает неопределенностью ряд формулировок, содержащих слова «с согла-
сия государственного или муниципального учреждения» (п. 4 ст. 5). Совершенно непонятно: кто и в каком порядке его должен давать? Учитывая, что создание автономного учреждения может открыть дорогу к последующей приватизации, следовало бы считать правильным, если решение о согласии будет приниматься на общем собрании (конференции) трудового коллектива. Именно такой порядок предусмотрен, например, при изменении статуса так называемых народных предприятий.
Не отличаются четкостью и такие формулировки, как «имущество должно быть достаточным» (п. 10 ст. 5), «объем финансового обеспечения не может зависеть от типа учреждения» (п. 1 ст. 20). В условиях, когда финансовые вопросы целиком находятся в компетенции учредителя, как можно гарантировать, что имущества действительно достаточно, а финансирование справедливое?
Принципиально неверно решен в Законе вопрос об ответственности руководителя автономного учреждения за причинение убытков, связанных с совершением крупной сделки в нарушение установленных правил. Порядок назначения, компетенция руководителя свидетельствуют о том, что это наемный работник. Следовательно, ответственность он должен нести в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ.
Еще одно соображение, касающееся частного вопроса. Подпункт 3 п. 9 ст. 10 предусматривает досрочное прекращение полномочий члена наблюдательного совета в случае привлечения его к уголовной ответственности. В такой формулировке это может быть использовано для избавления от неугодных членов совета. В самом деле, привлекли к уголовной ответственности, т.е. возбудили уголовное преследование, тут же его прекратили, а полномочий уже лишен!
В данном случае речь надо вести только об отстранении от исполнения обязанностей, ибо в случае вступления в силу обвинительного приговора в соответствии с п. 5 ст. 10 Федерального закона такие лица не могут быть членами наблюдательного совета. Возможно, этот пункт следовало бы
уточнить, упомянув в нем, что членами наблюдательного совета не могут быть лица, которым педагогическая деятельность запрещена приговором суда или по медицинским показаниям, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость или в отношении которых уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям. Такая формулировка была бы более полной и в большей степени соответствовала закону [5. с. 216].
В качестве вывода следует отметить, что в условиях, когда отсутствуют нормативные акты, принятие которых предусмотрено в Законе (п. 3 ст. 3, п. 5 ст. 4, п. 8 ст. 5 и др.), он не может быть реализован. Хотя в п. 2 ст. 20 предусмотрено, что закон, по сути, не действует для случаев изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений до принятия порядка установления вида особо ценного имущества (п. 3 ст. 3), но и без принятия других упомянутых в нем актов действие Закона практически невозможно.
Кроме того, для обеспечения гарантий осуществления конституционных прав граждан России в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры и ряде других, названных в Законе, необходимо внести соответствующие изменения в целый ряд действующих законов («Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Основы законодательства о культуре», «О библиотечном деле» и др.).
Как уже отмечалось, в связи с принятием ФЗ «Об автономных учреждениях» внесены соответствующие изменения в ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях», предусматривающие разделение государственных и негосударственных учреждений на бюджетные и автономные [3].
Анализ изменений в законодательстве, в частности ст. 298 ГК в новой редакции, показывает, что бюджетные учреждения лишаются права самостоятельного распоряжения денежными средствами и иным имуществом, в отличие от автономных учреждений.
Дилемма остаться бюджетным учреждением и лишиться права самостоятельного распоряжения имуществом и денежными
средствами, полученными от платной образовательной и иной деятельности, приносящей доход, или стать АУ с сохранением, а возможно, и расширением имущественной самостоятельности с неизбежностью приведет государственные вузы, зарабатывающие значительные внебюджетные средства, к преобразованию в автономные учреждения.
В ст. 298 ГК РФ, соответствующие статьи специальных федеральных законов, например ст. 27 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», следовало бы включить норму о праве АУ самостоятельно распоряжаться всем имуществом и денежными средствами, за исключением указанного в ст.5 ФЗ «Об автономных учреждениях», путем его отчуждения, сдачи в аренду, размещения денежных средств на счетах, в т.ч. депозитных, коммерческих банков и т.п., в качестве особого вещного права, выходящего за границы права оперативного управления учреждений.
Трактовка права самостоятельного распоряжения денежными доходами государственного учреждения в рамках права оперативного управления как элемента этого права, а именно из такой трактовки исходит Президиум Высшего Арбитражного суда РФ в постановлении от 28 сентября 2004 г. №5804/04, рассматривая в порядке надзора дела о регистрации права на нежилое помещение государственным образовательным учреждением «Пермский колледж экономики, статистики и информатики Госкомстата России» [9], применительно к автономным учреждениям будет означать сохранение прав, ныне закрепленных за образовательными учреждениями при усилении их ответственности. Но это в лучшем случае. Скорее же всего, имущественные правомочия государственных и муниципальных образовательных учреждений будут ограничены в том числе и через создание наблюдательных советов.
Форму «автономное учреждение», видимо, следует рассматривать как переходную от классического учреждения с единым имущественным комплексом, закрепленным за ним собственником (учредителем) на праве оперативного управления к автономным некоммерческим организациям как
юридическим лицам, являющимся собственниками.
В связи с этим нуждается в существенной корректировке и сам текст Закона «Об автономных учреждениях». Прежде всего, необходимо уточнить целый ряд формулировок, четко прописать гарантии прав автономного учреждения, зафиксировать пределы регулирования его деятельности и со стороны учредителя. Нуждаются в более четкой регламентации и вопросы управления автономным учреждением, определения компетенции учредителя и органов управления. Нами отмечена лишь часть проблем. На самом деле их значительно больше. И они не могут быть устранены лишь конкретизацией Закона в актах правительства и уставах автономных учреждений.
Библиографический список
1. ФЗ «Об автономных учреждениях» // Росс. газ. 2006. 18 нояб.
2. Побежимова Н.И. Перспективы развития юридического образования в России / Н.И.Побежимова // Ленингр. юрид. журн. 2004. №1.
3. ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // Росс. газ. 2000. 13 апр.; 2000. 15 апр.; 2000 18 апр.
4. СЗ РФ. 2002. №1. Ч.П. Ст. 119. Текст концепции см.: Приказ Минобразования РФ от 11.02.2002. №393 «О концепции модернизации российского образования на период до 2012 года» // Бюллетень Минобразования РФ. 2002. №2.
5. Клейменова Е.В. Основные направления модификации законодательства системы высшего профессионального образования Российской Федерации последних лет (2002-2004 гг.) / Е.В.Клейменова, В.А.Прохода // Ленингр. юрид. журн. 2005. № 1.
6. Лашкина Е. Бюджетный переполох / Е.Лашкина // Росс. газ. 2007. 26 янв.
7. Толстой Ю.К. Гражданское право: учебник / под ред. Ю.К.Толстого, А.П.Сергеева. М., 1996. Ч.1.
8. Чубаров В.В. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой / ред. О.Н.Садиков. Изд. 3-е. М., 2006.
9. Вестник ВАС РФ. 2005. № 1.
FEDERAL ACT "ONAUTONOMOUS INSTITUTIONS" AND PROBLEMS OF EDUCATION
S.G.Mikhaylow, V.P. Reutow
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15
Possible consequences of implementation of the Federal Act "Of autonomous institutions" for organizing higher education are being considered. The conclusion of necessity to correct a number of clauses, introduce necessary changes in current acts of law is being concluded.
