CC BY
248
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *
Федеральные округа в механизме модернизации современного российского федерализма
К. В. Черкасов
В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»1 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и учреждены семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный2, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного регулирования территориального развития. Создание системы федеральных округов следует расценивать как один из административных способов поиска
Черкасов Константин Валерьевич—заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», кандидат юридических наук.
1 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
2 Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2000 г. № 1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» // СЗ
РФ. 2000. № 26. Ст. 2748.
форм и методов управления системой федеративных отношений, их технологической рационализации, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектно-сти России3. Смысл существования этой системы видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами Федерации независимо от принципа, положенного в основу их образования, совместного решения региональных социально-экономических проблем в случае неспособности субъектов РФ разрешить их самостоятельно, а также развития производственных сил на межрегиональном уровне.
Объединение субъектов РФ в федеральные округа и как следствие появление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создает условия их консолидации, выравнивания асиммет-
3 См.: Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 112; Ме-душковский А. Бонапартистская модель власти для России? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 1. С. 166; Саква Р. Российский федерализм на перепутье // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1. С. 178.
рии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений, и в конечном счете укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства. Таким образом, имеются достаточные основания полагать, что учреждение системы федеральных округов является сегодня одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России.
По справедливому мнению ряда исследователей, образование федеральных округов как укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, о необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и об устойчивой тенденции к укрупнению субъектов РФ. Действительно, историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финан-совые связи регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов РФ4. Однако некоторые авторы в своих размышлениях пошли несколько дальше и высказывают суждение о том, что создание федеральных округов повлекло за собой возникновение многоуровневой организации государственного устройства страны, изменение федеративного устройства России, образование семи макросубъектов РФ5. С данной точкой
4 См.: Глигич-ЗолотареваМ.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. № 10. С. 15; Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 53.
5 См.: БарцицИ. Мысли об административ-
ной реформе в год десятилетия Конституции
РФ // Федерализм. 2003. № 3. С. 30;
зрения едва ли можно согласиться по следующим обстоятельствам.
Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ, и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой «абстрактные, фантомные совокупности субъектов России», «результат условий «нарезки» территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования»6. Обращает на себя внимание и то, что согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе он взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, «находящихся в пределах федерального округа», а не в его составе.
В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все
6 См.: Александров В. М., Семенов А. В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 3. С. 88; Муравьев А. А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления. Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 198, 227; Столяров М., Беленко Н. Три этапа развития федерализма в постсоветской России // Федерализм. 2006. № 3. С. 55; Федосов П. А., Ва-лентей С. Д., Соловей В. Д., Любовный В. Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Политические исследования. 2002. № 4. С. 160.
действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти — федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории'.
Систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр — субъекты РФ» к трехзвенной «федеральный центр — федеральные округа — субъекты РФ» структуре государственного управления. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем координации осуществляемых на местах общефедеральных полномочий. Однако с учетом того, что сфера деятельности межрегиональных структур федеральных органов исполнительной власти не всегда совпадает с территориальными границами федеральных округов, равно как возможно и отсутствие таковых, федеральные округа выступают в основном территориальной сферой координационной, контрольной, кадровой деятельности президентской власти.
Таким образом, при определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них нужно говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах. На это в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ указал В. В. Путин, отметив, что «суть образования
7 См.: Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. № 3. С. 74; Чертков А. Н, Плюгина И. В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. № 2. С. 32.
федеральных округов не в укрупнении регионов..., а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий»8. Рассмотрение сущности федеральных округов вне связи с полномочными представителями Президента РФ приводит к ошибочным суждениям об их месте в государственном устройстве России.
Вызывает сомнение и правильность точки зрения ряда авторов о целесообразности выработки политики последовательной трансформации федеральных округов в субъекты РФ и их укрупнения до размеров федеральных округов9. Думается, новые субъекты РФ — федеральные округа только на первый взгляд позволят нейтрализовать «болезненные» вопросы построения федерализма в России, так как на самом деле их решение будет перенесено «на другой уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе»10. Фактическая подмена федеральными округами субъектов РФ будет иметь определенные последствия.
Реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначит проблему правового статуса будущего субъекта РФ. С одной стороны, не совсем понятно, будет ли обладать новый субъект РФ конституционно-правовым
8 Путин В. В. Какую Россию мы строим // РГ. 2000. 11 июля.
9 См.: Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 236—237; Мамонов В. В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов, 2002. С. 100; Мамонов В. В. Государственный суверенитет и территориальная целостность — главные принципы современной российской государственности // Государство и право. 2004. № 4. С. 8.
10 Ивайловский Д. А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 35.
статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным конституционно-правовым статусом, не известным в настоящее время Конституции РФ. С другой стороны, может сложиться ситуация, когда ни один из новых субъектов РФ не приобретет конституционно-правовой статус хотя бы одного из ныне существующих субъектов РФ. Например, не будет автономной области, автономных округов. В обоих случаях потребуется вносить изменения в Конституцию РФ. Кроме того, туманно выглядит сегодня возможность неминуемого в этом случае процесса объединения республик между собой, а также с другими видами субъектов РФ.
Федеральные округа по темпам социально-экономического развития существенно различаются11. Практически не поддаются сравнению в этом плане, например, Сибирский и Южный федеральные округа. Придание федеральным округам статуса субъектов РФ приведет к тому, что неравенство социально-экономического развития нынешних групп субъектов РФ, расположенных на территории того или иного федерального округа, трансформируется в неравенство социально-экономического развития федеральных округов — предположительно новых субъектов РФ. Следовательно, будет упущен шанс минимизации социально-экономических различий новых субъектов РФ путем объединения в них слабо- и высокоразвитых в социально-экономическом отношении регионов. Учитывая взаимное влияние «базиса» — экономики и «надстройки» — права и политики при определяющей роли первого, впоследствии
11 См.: постановление Правительства РФ от
11 октября 2001 г. № 717 О федеральной целевой программе «Сокращение различий в
социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006. Стат. сб. / Росстат. М., 2007.
это также может привести и к юридическому неравенству новых субъектов РФ. Таким образом, не будет достигнута основная цель административно-территориального переустройства страны, смысл которого представляется в нейтрализации негативных моментов правового и социально-экономического неравенства существующих субъектов РФ.
Образование на огромной территории РФ только семи административно-территориальных единиц в границах существующих федеральных округов, с одной стороны, будет фактически означать отказ от федеративного государственного устройства и возврат к унитаризму во внутригосударственном строительстве России. С другой стороны, малое количество крупных экономически и политически самодостаточных административно-территориальных единиц будет способствовать превращению их в «центры развала», «потенциальных агентов суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов» и приобретению руководителями таких субъектов РФ чрезмерно большого «политического веса». Возникшая в данном случае угроза территориальной целостности России станет серьезной и практически не решаемой проблемой для федерального центра12.
Если же говорить об образовании так называемых матрешек, о создании в России нескольких уровней субъектов РФ (иными словами, федераций в Федерации), то для этого потребуется внесение существенных изменений в Конституцию РФ. К тому же определенный опыт существования схожего типа администра-
12 См.: Борисов И. Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. № 5. С. 68; Кистринова О. В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. № 6. С. 34, 37; Чертков А. Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. № 11. С. 32, 39.
тивно-территориального деления страны отрицательно зарекомендовал себя на примере так называемых «сложносоставных» субъектов РФ, главная проблема которых заключается в совмещении принципа равноправия всех субъектов РФ с фактом вхождения автономных образований (за исключением Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа13) в составы краев и областей14.
К сожалению, не удалось окончательно разрешить данную проблему как путем заключения трехсторонних и двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти, так и высшему органу конституционной юстиции РФ15. Не су-
13 Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1618.
14 См.: Иванов В. В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998; Кинтерая А. Г. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сложносоставных субъектах РФ // Политика и общество. 2007. № 3. С. 31—36; Некрасов С. И. Тенденции в изменении организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты / Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С. А. Ава-кьяна. Т. 2. М., 2004. С. 86—87.
15 Постановление КС РФ от 11 мая 1993 г. № 9-П по делу о проверке конституционно-
сти Закона Российской Федерации от
17 июня 1992 года № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 28. Ст. 1083; постановление КС РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
ществует этого «юридического нонсенса» и в практике федеративного строительства зарубежных госу-дарств16. Происходящее в настоящее время объединение ранее самостоятельных субъектов РФ — автономных округов, областей и образование на их основе новых субъектов России — краев, а также присоединение автономных округов к существующим краю, области и создание таким путем обновленного края и области можно оценить только с положительной стороны17.
Если принять во внимание важную роль системы федеральных округов
16 См.: Чиркин В. Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6. С. 6.
17 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ.
2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ.
2007. № 30. Ст. 3745.
в укреплении федеративных горизонтальных связей между субъектами РФ, то именно федеральный округ должен стать тем полем — «полигоном», в границах которого необходимо последовательно реали-зовывать политику укрупнения регионов. Первым в этом качестве выступил Приволжский федеральный округ, где в 2004 г. был успешно апробирован процесс объединения Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом, в результате которого был образован новый субъект Российской Федерации — Пермский край.
Таким образом, федеральные округа являются основой укрупнения субъектов РФ, унификации их правового статуса, альтернативой собственно укрупнению субъектов России. Данное обстоятельство приобретает особое значение в перспективе процесса объединения субъектов РФ, который, по мнению специалистов, может распространиться соответственно на Ненецкий автономный округ и Архангельскую область, Ев-
рейскую автономную область и Хабаровский край, Алтайский край и Республику Алтай, Краснодарский край и Республику Адыгея, Тюменскую и Курганскую области, города федерального значения Москву, Санкт-Петербург и прилегающие к ним области (в первую очередь Московскую и Ленинградскую)18.
Укрупненные территориальные единицы должны сократить количество вопросов, касающихся государственного устройства РФ и нейтрализовать их остроту, однако вряд ли смогут решить их полностью. Само по себе укрупнение субъектов РФ является только «верхушкой айсберга» на фоне решения проблем федерализма в целом, поэтому и в дальнейшем в системе федеративных отношений представляется целесообразным использовать межтерриториальные, межсубъектные управленческие модели — федеральные округа.
18 См.: Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. № 7. С. 11.
Двуязычие нормативных правовых актов в Российской Федерации: совершенствование правовой основы
Л. Н. Васильева
Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-[ «О языках народов Российской Федерации» (далее — Закон № 1807-1) в ст. 12 и 13 заложил правовые основы использования национальных языков при официальном опубликовании нормативных правовых актов
Васильева Лия Николаевна — старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
в Российской Федерации. Нормативные правовые акты федерального уровня (федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания РФ, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ) официально публикуются на государственном языке Российской Федерации — русском языке. При этом республикам — субъектам РФ
