CC BY
84
УДК [321:342.2] (470+571)
Белянина И.В.,
кандидат исторических наук, доцент кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловского филиала Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ И ЦЕНТРА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Одной из самых .значительных проблем федеративного развития России периода 1990-х стала политическая децентрализация государства, следствием которой явились межнациональные конфликты, а также углубление региональной асимметрии. Только в 2000 году начались преобразования федеративных отношений, в основу которых были положены принципы устранения политической децентрализации и укрепления экономической, хозяйственной и социальной самостоятельности регионов.
Ключевые слова: федеральные округа, региональное развитие, территориальная реформа.
13 мая 2000 г. в Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина были образованы федеративные округа. Было определено 7 федеральных округов с учетом сложившихся географических, экономических, этнических, культурных связей. Это Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный округа1.
На основании Указа Президента РФ Д. Медведева от 19 января 2010 года из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ, в который входят Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика и Ставропольский край с центром федерального округа в городе Пятигорске2.
Целями создания и задачами такой организации являются: «контроль за соблюдением решений высших органов власти и соответствием местного законодательства федеральному, проведение внешней
и внутренней политики Президента РФ, обеспечение кадровой политики, контроль за состоянием национальной безопасности, оперативное информирование президента о тех или иных изменениях ситуации»3.
13 мая 2000 г. В.В. Путиным был подписан также Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Цель — реализация президентом своих конституционных полномочий, повышение эффективности работы органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. Задачи полномочных представителей состоят в государственном регулировании социального и экономического развития регионов страны.
В «Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. было отмечено: «Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также настоящим Положением»4. Таким образом, в 2000 г. было обозначено единство действий Президента РФ и его полномочных представителей в федеральных округах. Кроме того, подчеркивалось соответствие действий полномочных представителей федеральным законам.
30 января 2001 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ «О внесении дополнения и изменения в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе от 13 мая 2000 г. № 849». Указом от 30 января 2001 г. усиливалась роль Администрации Президента Российской Федерации по отношению к полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Таким образом, в январе 2001 г. было введено еще одно звено власти, призванной контролировать деятельность регионов.
Если до 30 января 2001 г. полномочный представитель Президента Российской Федерации должен был руководствоваться федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации и «Положением о полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г., то по Указу Президента от 30 января 2001 г. полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе должен также руководствоваться «распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации»5.
Задачи полномочных представителей Президента Российской Федерации были существенно расширены по сравнению с задачами представителей Президента РФ в субъектах Федерации в 1990-х гг., что вызвано необходимостью становления единого экономического, культурного, социального пространства в России.
Первоочередной задачей, поставленной перед представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, стала задача формирования единой федеральной государственной структуры в России.
Постепенно устраняются противоречия законодательной базы субъектов Российской Федерации общефедеральным законам, реформируются экономические, культурные, социальные связи.
Важно отметить, что в 2000-х гг. происходит процесс перенесения акцента децентрализации Российской Федерации с отдельных субъектов к округам. Фактически Центр сглаживает проблемы, возникшие в субъектах России, объединяя субъекты в округа.
Вместе с тем необходимо отметить, что образование федеральных округов оказало положительное влияние на функционирование российской государственной системы как структуры, основанной на федеративных отношениях, поскольку введение федеральных округов можно рассматривать как этап, который может повлиять на сохранение единого государственного пространства.
Федеральные округа важны для создания общих законодательных и экономических границ, необходимых в стране с развитыми федеративными связями, с другой стороны, такие округа позволяют укрепить «вертикаль» власти, что также представляется необходимым в Российской Федера-
ции, исходя из имевших место межнациональных конфликтов, на развитие которых во многом повлияла «суверенизация» отдельных субъектов Российской Федерации в 90-е гг. ХХ в.
В государственном (конституционном) праве федерация рассматривается в качестве взаимодействия субъектов на основе договора или конституции и упорядоченного объединения государств, национально-территориальных и административно-территориальных субъектов в единое целостное государство.
Исходя из вышеприведенного, можно говорить о том, что организация федеративных округов призвана в первую очередь способствовать такому объединению.
В федеративных округах практически завершена работа полномочных представителей Российской Федерации по пересмотру правовых актов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации и приведению их в соответствие с Конституцией РФ, ее Бюджетным кодексом и другими федеральными законодательными актами, однако это не означает, что федеративные округа выполнили поставленную перед ними задачу.
В настоящее время осуществляется работа главных федеральных инспекторов, курирующих отдельные субъекты РФ, а также организована работа по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики на региональном уровне. Все это в очередной раз говорит о том, что деятельность федеративных округов направлена на формирование единого целостного государства, что отвечает принципам федерализма. Однако реформирование России на уровне властных структур не избавляет государство от продолжающейся социальной и экономической децентрализации.
Для выявления характера изменений федеративных связей в Российской Федерации, происшедших с момента введения федеральных округов, рассмотрим в первую очередь изменения, имевшие место в законодательной базе субъектов России.
В бюллетене Министерства юстиции Российской Федерации (№ 11) за 2003 г. отмечено, что доля не соответствующих
федеральным законам нормативных актов субъектов Федерации сократилась с 30% в 2000 году до 2% к концу 2003 года6.
В ситуации, сложившейся в России в 2000-х гг., подконтрольность региональных властных структур федеральным не исключает факта сосредоточения власти в руках региональной властной элиты. Следовательно, централизация власти, предпринятая в 2000 г., имела целью не столько стабилизацию экономических, социальных, культурных, внутриполитических факторов федеративной государственности, сколько укрепление позиций федеральной властной элиты по отношению к властным элитам субъектов Федерации.
Важно отметить, что властные элиты в субъектах Российской Федерации в 2000 — 2002 гг. оказали сопротивление укреплению позиций федеральных властных структур.
Так, летом 2000 г. возникло противостояние Президента Российской Федерации и Совета Федерации, состав которого в 90-е гг. ХХ в. был представлен региональными лидерами. Противостояние было вызвано обсуждением законопроекта о новом порядке формирования верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации). Однако уже 28 июня 2000 г. Председатель Совета Федерации Е.С. Строев заявил, что противостояния между Советом Федерации и Президентом России нет. Он отметил стремление всех членов Совета Федерации к сотрудничеству с главой государства и поиску компромиссных вариантов для укрепления системы власти в стране. Обсуждение закона в Совете Федерации Председатель палаты оценил как начало конструктивного диалога между ветвями власти7.
19 июля 2000 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Закон фактически отменял прямое участие региональных лидеров в Совете Федерации. 26 июля 2000 г. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» после обсуждения губерна-
торами был одобрен Советом Федерации, а 5 августа 2000 г. состоялось подписание Федерального Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Президентом Российской Федерации.
Таким образом, летом 2000 г. во властных структурах Российской Федерации произошли существенные преобразования. Именно на этот период приходится образование федеральных округов и переустройство верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Одной из реформ, направленных на развитие и упрочение федеративных отношений в Российской Федерации в начале 2000-х гг., обозначена административная. Реформа по координации решений и действий органов государственной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления предполагает координацию планирования, которая должна осуществляться комплексно по различным направлениям, предполагается в том числе вертикальная координация, включающая федеральный уровень, межрегиональный (федеральные округа), субъектов Федерации, муниципальный уровень, а также горизонтальная координация (исполнительная федеральная, исполнительная региональная и исполнительная муниципальная власти.)8. Т.е. в результате реализации административной реформы теоретически в Российской Федерации должно сформироваться административное единство, что отвечает принципам федеративной государственности. Однако на практике реализация административной реформы существенно затруднена, в том числе в регионах.
Существенным следствием укрепления власти Президента РФ стало укрепление, а не ослабление власти региональных властных элит в субъектах Российской Федерации.
Например, с 2000 г. усиливается роль региональных элит в определении финансирования бюджетных сфер деятельности регионов. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина к Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу»
от 31 мая 2000 г. отмечалось: «Необходимо пересмотреть объем и структуру обязательств государства, которые остаются неподъемными для федерального бюджета. Переход к адресной социальной поддержке подразумевает необходимость уточнения и сокращения большого комплекса социальных обязательств, установленных федеральным законодательством»9.
Изменения структуры государственного устройства Российской Федерации сказались прежде всего в перестановке ролей властных элит субъектов России и Центра. После создания федеративных округов произошли изменения в области межрегионального и международного сотрудничества. Если в 90-е гг. экономические и иные связи осуществлялись субъектами Российской Федерации в пределах их компетенции самостоятельно, то в 2000-х гг. в осуществлении межрегионального и международного сотрудничества появилась тенденция к региональному объединению.
Межрегиональное и международное сотрудничество с лета 2000 г. в Российской Федерации осуществляется не только на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, но и на уровне федеративных округов. Так, в 2002 г. была принята Программа по развитию межрегионального и приграничного сотрудничества областей Центрального федерального округа России с регионами Республик Беларусь, Молдова и Украина на 2002-2006 годы10.
В апреле 2005 г. В.В. Путин говорил, что «субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики...»11.
Таким образом, в политике России в начале 2000-х просматриваются тенденции к реальному наполнению принципа окружного деления Федерации экономическим содержанием. Однако экономические интересы округов часто представлены экономическими интересами федеральных и региональных элит.
Очередной этап реформ, связанных с изменением федеративного устройства России, сложившегося в 90-е гг. ХХ в., обозначился накануне 2005 г. Особое значение в проведении реформ по формированию
исполнительной власти в субъектах России, поставленных Президентом РФ в 2004 г., имеет отношение к ней в регионах.
Необходимо отметить, что подписанный Президентом РФ 11 декабря 2004 г. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»12 («закон о губернаторах») способствовал развитию процесса сосредоточения государственного управления в руках Президента Российской Федерации. В средствах массовой информации в 2005 г. о назначенных Президентом РФ губернаторах писалось, что они «получили ярлык на княжение»13.
В 2004 г. в российской прессе активно обсуждалось решение Президента РФ, поддержанное Государственной Думой и Федеральным Собранием, о назначении региональных руководителей непосредственно Президентом Российской Федерации14.
По отношению к реформированию системы государственного управления в 2000-х гг. можно сказать, что, во-первых, в руках лидеров субъектов Федерации по-прежнему сосредоточены значительные властные полномочия. Во-вторых, в ходе последнего этапа федеральных реформ произошло существенное укрепление власти Президента РФ. В-третьих, на фоне укрепления «вертикали власти» не состоялось значимого укрепления социальных, экономических и межэтнических связей в России между ее регионами.
Трудность процесса формирования федеративных отношений в такой многонациональной стране, как Россия, требовала новых подходов к интеграции регионов в единое экономическое и общественно-политическое пространство.
Если вначале перед федеративными округами Российской Федерации главной задачей ставилось приведение местных и федерального законодательств к единому целому, то сегодня важнейшая задача — формирование экономической, социальной, культурной целостности.
Процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нашел продолжение. Так, 22 августа 2004 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят Государственной Думой 5 августа 2004 г. и одобрен Советом Федерации 8 августа 2004 г.
По Закону от 22 августа 2004 г. система социальной защиты граждан, пользующихся льготами и социальными гарантиями, была приведена в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления15.
В 2004 — 2005 гг. стабилизации социальных отношений в России не произошло. А именно для этого, как обозначено в преамбуле, был разработан Закон от 22 августа 2004 г.
До настоящего времени не выработано механизма реализации Жилищного кодекса, в том числе в области расчета и контроля за коммунальными тарифами со стороны федеральных властей, что создает местную монополию на установление тарифов на жилищно-коммунальные услуги. «Нет системы контроля — есть свобода определения тарифных ставок»16. Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что региональные властные элиты в 2000-х гг. получили право контролировать те сферы деятельности в субъектах Российской Федерации, которые ранее не были им юридически подконтрольны.
Приоритетным направлением бюджетной политики России в 2000 г. был обозначен уход органов государственной власти от участия в хозяйственной жизни регионов. В числе задач по осуществлению перехода к новым принципам бюджетной политики Российской Федерации в мае 2000 года было «сокращение, а затем полный отказ от покрытия убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства» из федерального бюджета. Социальные функции фактически переводились с государственного уровня на региональный, что существенно усиливало роль региональных элит в субъектах Федерации.
31 мая 2000 г. прозвучала формула бюджетной политики Центра: «Избыточность функций государственной власти ослабляет, а не усиливает государство»17. Федеральный Центр в 2000 году передал органам власти на местах функции, связанные с земельной собственностью. Так, 14 декабря 2000 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», в котором говорилось: «Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации, собственность муниципальных образований (муниципальную собственность)18.
Вслед за принятием Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и Постановления Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 г. «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» состоялось рассмотрение вопроса разграничения собственности на землю на уровне субъектов Российской Федерации. Так, например, 1 июля 2002 г. Кабинет Министров Чувашской Республики вынес постановление «О разграничении государственной собственности на землю в Чувашской Республике»19.
С 2003 г. федеральный Центр отказывался от системы финансирования наиболее значимых в масштабах государства отраслей. В частности, в отношении разработки финансового обеспечения образования заместитель руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козак отмечал, что «согласно новому разграничению полномочий ответственность за обеспечение учебного процесса в школах возлагается на субъекты Федерации. Следовательно, 147 миллиардов рублей в виде собственных доходов и трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности закрепляются за бюджетами субъектов Рыоссийской Федерации. Теперь это их обязательства. Федеральная власть не вправе предписывать регионам, сколько из этих денег направить на учебники, сколько на заработную плату. Однако теперь региональная власть обладает всеми полномочиями и несет всю ответственность перед учителями, учениками и их родителями, и за качество обучения и за заработную плату»20.
В 2000 г. наметился перелом в ситуации с налогово-бюджетной асимметричностью субъектов Федерации. Было объявлено о подписании В. Путиным и Президентом Башкирии М. Рахимовым соглашения об урегулировании взаимоотношений между федеральным и республиканским бюджетами. В декабре 2000 г. Госсовет Татарстана рассмотрел и одобрил в целом Бюджетное послание Президента М. Шаймиева, включающее в себя прогноз основных показателей социально-экономического развития республики на 2001 г. и проект закона «О бюджетной системе Республики Татарстан на 2001 год» и составленное исходя из норм российского, а не местного законодательства. Однако наряду с урегулированием налоговых выплат в федеральный бюджет льготы за Татарстаном, Башкортостаном, Якутией сохраняются. Этому способствует статус республик, полученный ими в ходе подписания двусторонних договоров и соглашений21.
В 2000 г. было пересмотрено налоговое законодательство. Регионы потеряли возможность удерживать 15% от суммы НДС. Был отменен 4-процентный налог с оборота, собираемый в регионах. Большинство
российских губернаторов придерживалось мнения, что 70% с налога на прибыль должен получать Центр, а 30 — оставаться у регионов, при этом регион не должен терять прежних сборов. А. Кудрин предложил соотношение 52,5% — регионам, а 47,5 — Центру. «Правительство настаивало на том, что только 8 из 10 регионов будут действительно получать меньше прибыли с введением нового налогового законодательства. Не вызывало сомнений, что в целях преодоления дисбаланса между регионами правительство намерено проводить активную региональную политику, концентрируя больше ресурсов и перераспределяя их»22.
В 2002 — 2005 гг. региональные бюджеты потеряли 600 млрд. доходов и приобрели новые налоговые доходы около 52,9 млрд. руб.23.
55% от суммы всех налогов зачисляется в федеральный бюджет, а 45% — в региональные местные24.
Вопрос выравнивания региональных экономик стал одним из приоритетных направлений совершенствования региональных отношений на современном этапе. Разница в объеме валового регионального продукта на душу населения в Российской Федерации в 2004 — 2005 гг. составляла примерно 18—19 раз, а по конечному потреблению региона — 20 раз. В границах Евросоюза эта разница составляет 4 — 4,5 раза. Требовались меры по экономическому выравниванию25.
В 2000-х гг. принимались меры по экономическому развитию отдельных территорий, имеющих соответствующую базу. Например, в 2005 г. состоялось принятие закона об особых экономических зонах, однако при этом закон не предполагал совпадения особой экономической зоны с границами региона26.
В 2001—2002 гг. разрабатывались и принимались программы по регулированию экономики в субъектах. Так, в целях преодоления различий социально-экономического развития регионов Российской Федерации Правительство РФ утвердило федеральную программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на
2002 — 2010 годы и до 2015 года». В качестве исполнителей программы выступали субъекты Федерации. Основное финансирование программы осуществлялось через Фонд регионального развития. В рамках реализации программы учитывались особенности регионального развития субъектов Федерации, т.е. налоговый потенциал, цены, бюджет субъектов27.
В настоящее время мировой экономический кризис не позволил до конца реализовать многие программы.
Давая оценку российскому федерализму, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. определил следующие направления и проблемы:
«В своих современных формах он (федерализм) был установлен, сформирован на основе Конституции. Причём особую роль в его становлении сыграл Конституционный суд. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти, порой остроконфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления. Между тем мы и сегодня продолжаем сталкиваться с этими проблемами.
Что сегодня для нас особенно важно?
Первое — это достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и наконец определиться, сколько и какого имущества надо регионам.
Второе. До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Их вообще очень много, надо их сокращать. А также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Напомню, что в соответствии
с частью 2 статьи 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему.
Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована. Правительству следует ещё раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения, в том числе с учётом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Федерации.
Третье. Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Думе, а в целом плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Полагаю, что здесь значительно большую роль, чем сейчас, мог бы сыграть Совет Федерации
— как координатор законодательной деятельности представительных органов территорий. Прошу представить такие предложения с учётом предлагаемого мной нового порядка его комплектования.
И, наконец, ещё один фактор, способный серьёзно упрочить нашу Федерацию,
— это поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю это не только условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем обществе, единства российской нации — как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны»28.
На современном этапе развития российского федерализма обозначились реформы, позволяющие, с одной стороны, централизовывать отношения между Центром и регионами в политической сфере, с другой стороны, как отмечал В.В. Путин, «было проведено чёткое разграничение полномочий Федерации, регионов и местного самоуправления — с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, с определением их финансовой и материальной
базы. По сути, произошла серьёзная децентрализация властных полномочий. Я знаю, что здесь ещё многое предстоит сделать, но вектор определен»29.
С 2004 г. начался процесс укрупнения регионов, выразившийся в объединении автономных округов и административных территорий, в составе которых территориально они расположены. В настоящий момент разрабатывается стратегия территориального развития Российской Федерации, главными задачами которой являются: укрепление целостности экономического пространства на основе усиления межрегиональной и межгосударственной кооперации; обеспечение устойчивого экономического роста в регионах путем всестороннего использования всего их потенциала; сближение регионов по уровню развития в основном через стимулирование возможностей и резервов отстающих территорий; дальнейшее укрепление федерализма посредством четкого распределения прав и полномочий между центром и регионами; создание соответствующих «вертикалей» и «горизонталей» управления; совершенствование бюджетного федерализма и т.д.30.
Первым законодательным актом, давшим старт объединению территорий Российской Федерации, стал Федеральный закон от 15 марта 2004 г. № 1 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Новый субъект получил статус края. В качестве целей его создания обозначены ускорение социально-экономического развития Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и повышение уровня жизни проживающего там населения31.
Социально-экономическое развитие России тесно связано с ее административно-территориальным устройством. Наличие большого количества субъектов и сложносоставных регионов затрудняет проведение реформ в области разграничения полномочий, административных и муниципальных отношений. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О по-
рядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» регламентирует условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта. В Законе от 17 декабря 2001 г. отмечено:
1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.
2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.
3. Изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации.
11 регионов Российской Федерации на данный момент являются активными участниками процесса территориального укрупнения. Приняты федеральные законы об образовании Красноярского, Пермского, Камчатского краев, Иркутской области и Забайкальского края. Образованы такие новые субъекты Федерации, как Пермский край, Красноярский край, Камчатский край. Процесс объединения регионов имеет место только после референдумов в субъектах, вступающих в этот процесс32.
В настоящее время в составе Российской Федерации находится 83 субъекта. В их числе 21 национальная республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа33. На момент принятия Конституции РФ (1993 г.) в составе Федерации было 89 субъектов, в числе которых: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения; 10 автономных округов, 1 автономная область34. Таким образом, налицо сокращение автономных
образований, которые имеют слабый экономический потенциал.
В ходе обозначившейся с 2000 года социально-экономической децентрализации перед регионами была поставлена задача хозяйственно-экономической самодостаточности. Однако «большинство областных единиц действующего административного устройства России имеет пониженный уровень бюджетного самообеспечения»35, от которого в основном и зависит экономическая самодостаточность региона. Кроме того, в Российской Федерации выделятся 5 групп регионов по самообеспеченности бюджетов: очень высокая (от 95%), высокая (от 90 до 95%), средняя (от 85 до 90%), низкая (от 65 до 85%) и очень низкая (ниже 65%)36. Территориальная реформа призвана сократить это различие.
Кроме того, объединение призвано разрешить противоречия в управлении «ма-трешечными» субъектами РФ, существующие с начала 1990-х годов. Огромную сложность составляет в управлении наличие большого количества субъетов Федерации шести различных типов, закрепленных Конституцией. Поэтому объединение автономий с другими субъектами важно не только в экономическом отношении, но и для повышения результативности в государственном управлении.
Территориальная реформа направлена на «восстановление управляемости в стране с учетом экономического аспекта». Предлагается переход от трехуровневой системы управления, включающей государственное управление федерального и регионального уровней и уровень местного самоуправления, к четырехуровневой с дополнительным уровнем37 — Землями или губерниями38.
Одна из концепций по территориальному укрупнению субъектов Российской Федерации предполагает «губернизацию» всей территории государства. Предполагается создание на базе Центрального федерального округа 7 губерний, Северо-Западного федерального округа — 3 губерний, Южного федерального округа — 3 губерний, Приволжского — 6, Уральского — 2, Сибирского — 4 и Дальневосточного — 3 губерний39.
Таким образом, в настоящее время продолжается процесс, направленный на реформирование федеративной системы, однако в отличие от реформ 90-х гг. ХХ в. эти преобразования направлены на политическую целостность и экономическую самостоятельность регионов.
В настоящий период складывается новая система управления в регионах. Так, в Послании Федеральному Собранию 2010 г. Президент РФ Д.А. Медведев указывал на необходимость повышения роли парламента: «В уставы и конституции субъектов Россий-
ской Федерации предлагаю включить статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России».
Таким образом, реформирование федеративных отношений в Российской Федерации, с одной стороны, отталкивается от проблем федеративного устройства 1990-х годов, с другой стороны, в качестве приоритетных направлений развития федеративных связей обозначены экономическое взаимодействие и ответственность региональной власти перед обществом.
1 Перечень федеральных округов // приложение к Указу Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» № 849 от 13 мая 2000 г.
2 Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»»// Российская газета от 21 января 2010 г.
3 «Я — инструмент в руках президента» // Интервью Г.С. Полтавченко корреспонденту «Независимой газеты» С. Офитовой // Независимая газета, 21 февраля 2003 г.
4 «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 20, ст. 2112.
5 Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2001 г. «О внесении дополнения и изменения в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе от 13 мая 2000 г. № 849».
6 Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. № 11, 2003. С. 11.
7 Интервью Е.С. Строева Орловской государственной телерадиокомпании 29 июня 2000 г. // Сайт администрации Орловской области www.adm.orel.ru/interv/
8 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2007. С. 455.
9 Бюджетное послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» от 31 мая 2000 г.
10 Киреев Н. Приграничное братство // Российская газета. 8 мая 2002 г.
11 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г. // «Российская газета» от 26 апреля 2005 г.
12 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159-Ф3 от 11 декабря 2004 г. // Собрание законодательства РФ 13.12. 2004. № 50, ст. 4950.
13 Орешкин Д. Тайные пружины назначения губернаторов // Аргументы и факты, 16 марта 2005 г.
14 Шкель Т. О губернаторах даже и не спорили // Российская газета от 4 декабря 2004 г.
15 Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 122-Ф3 от 22 августа 2004 г. // Российская газета от 31 августа 2004 г.
16 Российская газета. 13 мая 2005 г.
17 Бюджетное послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ. 2000 г.
18 Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 14 декабря 2000 г.
19 Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики «О разграничении государственной собственности на землю в Чувашской Республике» № 179 от 1 июля 2002 г. // ИМрУ^акоп. chuvashia.com/review_chuv.asp
20 Место местной власти. Интервью корреспондента «Российской газеты» с заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д. Козаком // Российская газета от 3 апреля 2003 г.
21 Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков.
22 Саква Р. Путин: выбор России. М., 2006. С. 290-291.
23 Иванов В. Путин и регионы. М.: Европа, 2006. С. 228.
24 Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. М., 2007. С. 93.
25 Мерцалов А.А., Васютин Ю.С., Дмитриев С.Н. Региональная политика в условиях укрепления российской государственности. Москва-Орел. 2005. С. 9-10.
26 Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М., 2006. С. 561.
27 Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М. 2006., С. 561. С. 41-45.
28 Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. (официальный сайт http://www.kremlin.ru)
29 Путин В.В. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г.
30 Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. М., 2007. С. 52.
31 Федеральный закон от 15 марта 2004 г. № 1 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Российская газета, № 62 от 26.03.2004.
32 См. интернет-интервью Председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Алтынбаева Рафгата Закиевича http://www.garant.ru/action/interview/10248/
33 Конституция РФ с изменениями от 30 декабря 2008 года // Российская газета, 21 января 2009 года.
34 Конституция РФ, 1993.
35 Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. М., 2007. С. 95.
36 Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. М., 2007. С. 95.
37 Павловский И.В. Политика национальных интересов России. Вектор развития современной России. М., 2008. С. 231.
38 По поводу Земель и губерний, а также других вариантов территориального деления Российской Федерации в настоящее время концепции находятся в стадии разработки. В связи с этим в научных работах представлены разные варианты. См.: Павловский И.В. Политика национальных интересов России. М., 2008; Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства.
39 Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. М., 2007. С. 99-121.
Belyanina I.V., e-mail: [email protected] Candidate of Historical Sciences, assistant professor
INTERACTION BETWEEN RUSSIAN REGIONS AND THE CENTER IN THE CONDITIONS OF REFORMING FEDERAL RELATIONS
One of the most urgent problems facing the federal development of Russia during the 1990s was the political decentralization of the state, which consequently led to inter-ethnic conflicts and the increase of regional asymmetry. Only in 2000 the transformations of federal relations began, which were based on the principles of elimination of political decentralization and the strengthening of economic and social independence of the regions.
Key words: federal districts, regional development, territorial reform.
