CC BY
210
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
DOI 10.24412/2227-7315-2022-3-15-27 УДК 340
Н.И. Грачев
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА: ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО В ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Введение: после введения института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах прошло более 20 лет, но общепринятого представления об их статусе, роли и месте в государственном устройстве России и системе публичного управления в науке так и не сложилось. Цель: анализ формального и реального положения федеральных округов и полпредов Президента в них, для чего проводится исследование всего комплекса мероприятий, составляющих так называемую «федеративную» реформу Президента В.В. Путина, выявляется их значимость и последствия именно для политико-территориальной организации Российского государства. Методологическая основа: диалектический метод, ци-вилизационный и геополитиеский подходы, а также совокупность специальных методов: формально-юридический, историко-правовой, сравнительного правоведения и др. при системном анализе основных тенденций развития суверенной государственности в современном мире. Результаты: определены основные политические функции полпредов главы государства в федеральных округах, их роль и место в управлении российскими регионами. Выводы: разделив территорию страны на федеральные округа, Президент РФ своими актами фактически создал над федеративной организацией государственного пространства России «унитаристскую надстройку», то есть фактически изменил ее государственно-территориальное устройство. Поэтому роль полномочных представителей Президента в федеральных округах является политической, а статус — конституционно-правовым, что требует его конституционного и (или) законодательного закрепления.
Ключевые слова: российские регионы, федеральные округа, полномочные представители, политические функции, политико-территориальная организация РФ.
© Грачев Николай Иванович, 2022
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права (Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации); е-mail: [email protected] © Grachev Nikolai Ivanovich, 2022
Doctor of Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law (Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation) 15
N.I. Grachev
FEDERAL DISTRICTS: LEGAL STATUS AND PLACE IN THE POLITICAL-TERRITORIAL ORGANIZATION OF THE RUSSIAN STATE
Background: after the introduction of the institution of plenipotentiary representatives of the President of the Russian Federation in federal districts more than 20 years have passed, but a generally accepted view of their status, role and place in the state structure of Russia and the system of public administration has not been formed in science. Objective: to analyze the formal and real position of federal districts and presidential envoys in them, for which the whole complex of measures constituting the so-called "federal" reform of President V.V. Putin is investigated. Their significance and consequences for the political-territorial organization of the Russian state are identified. Methodology: dialectical method, civilizational and geopolitical approaches, as well as a set of special methods: formal-legal, historical-legal, comparative law, etc. in the system analysis of the main trends in the development of sovereign statehood in the modern world. Results: the main political functions of the plenipotentiary representatives of the head of state in the federal districts were determined, as well as their role and place in the management of Russian regions. Conclusions: by dividing the country's territory into federal districts, the President of the Russian Federation by his acts has actually created a "unitary superstructure" over the federal organization of Russia's state space, that is, he has actually changed its state-territorial structure. Therefore, the role of plenipotentiary representatives of the President in federal districts is political, and the status is constitutional-legal, which requires constitutional and (or) legislative consolidation. by dividing the country's territory into federal districts, the President of the Russian Federation by his acts has actually created a "unitary superstructure" over the federal organization of Russia's state space, that is, he has actually changed its state-territorial structure. Therefore, the role of plenipotentiary representatives of the President in federal districts is political, and the status is constitutional-legal, which requires constitutional and (or) legislative consolidation.
Key-words: Russian regions, federal districts, plenipotentiaries, political functions, political and territorial organization of the Russian Federation.
Конституция РФ от 1993 г. создавалась на сложно переплетенных между | собой постулатах западной юридической идеологии и несколько подкорректи-| рованных институтах прежних отечественных правовых укладов: имперского (Санкт-Петербургского) и советского (социалистического). В этом смысле она о достаточно эклектична, о чем говорят, в частности, содержание ее положений, § закрепляющих федеративное устройство и организацию публичной власти. § Пытаясь направить территориальное развитие России в сторону классического | федерализма западного толка, ее авторы так и не смогли полностью избавиться | от советского наследия, сохранив национальные республики и предоставив им формальный статус государств. По этим причинам федеративное устройство на протяжении всех 90-х гг. ХХ в. эволюционировало в сторону национального и регионального сепаратизма, политической децентрализации регионов, а фактически — в направлении конфедерализации страны. Значительная правотворческая самостоятельность субъектов Федерации в условиях ослаблении федеральной 16 власти создала для них фактическую возможность выходить за рамки предо-
ставленных полномочии, разрушая единое правовое пространство российского государства. Выборность глав исполнительной власти субъектов Федерации, последние восприняли не как установление ответственности перед населением регионов, а как освобождение от контроля со стороны центральной власти [1, с. 8]. Новый статус глав субъектов Российской Федерации давал им существенную автономию от федеральной власти и делал их фактическими «хозяевами регионов». В результате в большинстве субъектов Федерации, и даже некоторых муниципалитетов, освободившихся от опеки со стороны вышестоящих органов, сложились к середине 90-х гг. ХХ в. достаточно жесткие авторитарные или, во всяком случае, не демократические режимы [2, с. 142-155; 3, с. 329-341].
Получилось, что в результате попытки проведения демократических преобразований к концу 90-х гг. XX столетия Россия получила «очень рыхлое государственное устройство» [4, с. 6], с тенденцией к обособлению регионов в удельные княжества, превращению страны в конфедерацию или во фрагментированную систему авторитарных режимов и компрадорских образований. Федеративная организация государственного пространства все больше начинала напоминать феодальную монархию, где провинциальные автократии, за немногими исключениями, явно тяготели к привычной для России самодержавности, а президент являлся лишь primus inter pares («первым среди равных») по отношению к региональным баронам [5, с. 45]. Все это входило в противоречие с конституционной концепцией государственного суверенитета и ставило под вопрос наличие верховной власти в российском государстве. Получилось так, что федерализация государственного устройства России «оказались формально прописанной <...> возможностью государственного кризиса» [6, с. 283], а федерализм стал «альтернативой государственному суверенитету» [7, с. 180], который уже имел весьма слабое отношение к последним, окончательным решениям, способным обеспечить, закрепленный новой Конституцией РФ, государственно-правовой порядок. В конце 1990-х гг. казалось, что разложение центральной власти уже необратимо [5, с. 46]. Становилось ясно, что если не произойдет радикальных сдвигов в системе государственного устройства и в механизме территориального управления, то уже в ближайшие годы Россия может перестать существовать как единое политическое целое. Классическое федеративное устройство оказалось чуждым российскому национальному правопорядку. Оно оказалось ширмой, прикрывающей латентный процесс распада государства и утраты им суверенитета.
Поэтому неслучайно президентство нового главы российского государства В.В. Путина началось с реформы федеративной системы и выстраивании властной вертикали во взаимоотношениях федеральной власти с органами власти субъектов Российской Федерации.
В самом начале своей первой легислатуры, реализуя конституционные функции по охране суверенитета и обеспечению государственной целостности страны Президент РФ В.В. Путин указом от 13 мая 2000 г. инициировал создание семи федеральных округов (сейчас — их восемь), каждый из которых включал 12-15 субъектов Федерации (в настоящее время от 6 до 18), а также учредил в них институт полномочных представителей Президента РФ со своим аппаратом.
Их основными задачами стали: организация в пределах федерального округа работы по реализации всеми органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых
Президентом РФ; контроль за соблюдением и исполнением в субъектах Федерации, расположенных на территории округа, решений высших федеральных органов власти; обеспечение кадровой политики Президента; представление ему регулярных докладов о политическом, социально-экономическом положении и состоянии национальной безопасности в округе; обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти на его территории; организация взаимодействия федеральных органов власти с региональными и муниципальными органами, а также общественными объединениями; организация по поручению Президента проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, находящимися в пределах федерального округа1.
Но не в Указе от 13 мая 2000 г., не в последующих актах Президента, вносящих в него изменения2, не были прямо определены правовое положение округов и полпредов, что по настоящее время вызывает споры об их юридической природе, порождая самые различные подходы к их назначению в политико-территориальном устройстве России и в системе государственной власти и управления, не находя однозначного выражения в научной литературе.
В исследованиях специально посвященных этому вопросу превалирует мнение, что наличие федеральных округов никак не меняет федеративного устройства России, но объединяет государство, способствуя укреплению внутреннего суверенитета и территориального единства. Их создание есть один из административных способов углубления федерализма в России и приближения федеральной власти к потребностям и интересам регионов. В соответствии с этим институт полномочных представителей Президента в федеральных округах рассматривается как стержень жесткой вертикали исполнительной власти, инструмент политики главы государства в территориальном измерении [8, с. 18-19; 9, с. 13-14; 10, с. 68], централизации управления регионами [11, с. 243; 12, с. 138-140]. Суть президентских решений сводится к совершенствованию системы государственного управления, а вовсе не к изменению государственного устройства страны. В этом они опираются на слова самого Президента РФ, который видел цель образования федеральных округов «в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий»3.
К этому подходу примыкает позиция, согласно которой федеральные округа и полномочные представители главы государства рассматриваются в качестве инструмента антикризисного управления, выступая институтом федерального вмешательства, имеющего целью внешнюю интеграцию государства и восстановление управляемости страной [3, с. 363-368; 13, с. 17].
Еще один достаточно распространенный в нулевые годы взгляд на роль и назначение федеральных округов был связан с объективной необходимостью
I 1 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Пре-
S зидента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 13 декабря 2018 г.) // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20, ст. 2112; 2018. № 51, ст. 7984.
2 См., например: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в ред. от 26 декабря 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 33, ст. 3356; 2017. № 1, ч. I, ст. 144; Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» (в ред. от 25 декабря 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 13, ст. 1139; 2014. № 52, ч. I, ст. 7755.
3 Первое послание Владимира Путина Федеральному собранию. URL: https://tass.ru/poli-18 tika/1609716 (дата обращения:
укрупнения субъектов Российской Федерации и сокращением их количества [14, с. 387; 15, с. 88]. В ряде исследований высказывались опасения, что создание федеральных округов может повлечь за собой образование на их основе нескольких макросубъектов Российской Федерации, а это, в случае возникновения кризисных ситуаций, таит в себе угрозу распада государства на самодостаточные части [16, с. 40-42].
Таким образом, представления о роли и месте федеральных округов и полпредов Президента в них сильно разнятся от сугубо административной трактовки их статусов в рамках развития федеративных отношений и укрепления вертикали исполнительной власти или, в крайнем случае, инструмента антикризисного управления до предположений и опасений по поводу создания на их основе новой системы субъектного состава Российской Федерации.
Однако федеральные округа совсем не похожи на специальные административные округа, которые обычно создаются по территориальному принципу для управления какой-то одной функцией или сферой государственной деятельности (военные, почтовые, образовательные и т.д.). Не выглядит возможным создание на их основе и нового федеративного устройства, поскольку они «практически лишены хозяйственно-экономического содержания» [14, с. 383], в них отсутствуют собственные, ими же образованные, органы публичной власти, а их появление не меняет формального статуса субъектов Федерации. Если же федеральные округа вместе с институтом полпредства рассматривать в качестве средства антикризисного управления, что во многом соответствует действительности, то само федеративное устройство оказывается для нашей страны конституционно прописанной причиной перманентного кризиса, преодоление которого требует установление чрезвычайных форм и методов, становящихся в этом случае парадигмой обычного управления. Неслучайно, прогнозы об их временном и переходном характере так и не оправдались.
Представление о сугубо административном характере «федеративной» реформы, превалирующее в юридической науке, страдает, на наш взгляд, явной недооценкой ее значимости и возможных последствий именно для политико-территориальной организации Российского государства. Ее административность была чисто внешней. По своему политико-правовому содержанию и последствиям она по существу вела к пересмотру сложившегося постсоветского территориального устройства страны и означала мягкую ревизию конституционной модели российского федерализма [17, с. 373-374]. Разделив территорию страны на федеральные округа, Указ от 13 мая 2000 г. фактически создал над федеративной организацией государственного пространства России «унитаристскую надстройку» [5, с. 32], то есть фактически изменил ее государственно-территориальное устройство.
Это хорошо видно, если проанализировать весь комплекс федеральных законов, принятых в 2000-х годах по инициативе Президента, его указов, общая цель которых определялась им как сохранение и необходимое укрепление российской государственности1 и решений Конституционного Суда РФ по вопросам федеративного устройства и суверенитета России. Так, новый федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ2 под
1 См.: Первое послание Владимира Путина Федеральному Собранию. URL: https://tass.ru/ politika/1609716 (дата обращения:
2 См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 32, ст. 3336. 19
предлогом реализации принципа разделения властей позволил «отсечь» от участия в принятии основополагающих решений общегосударственного характера высшую региональную бюрократию, а целый ряд изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», первое из которых вступило в силу 29 июля 2000 г., установили виды и порядок ответственности органов публичной власти субъектов Федерации перед верховной (федеральной) властью, предусматривающие досрочный роспуск их законодательных органов и досрочное отрешение от должности Президентом РФ их высших должностных лиц1. Решения Конституционного суда РФ 2000 г.2, фактически инициированные главой государства, не только признали юридически ничтожным суверенный статус республик в составе России, но и устранили даже формальную возможность для субъектов Федерации претендовать на него. Все вместе указанные акты были призваны создать новый централизованный тип государственного устройства, сохраняющий элементы федерализма, но имеющий устойчивую тенденцию к унитарной модели организации.
Вне зависимости от различных оценок проведенной главой государства реформы тенденция к унитаризму в территориальной организации современной России носит вполне объективный характер. Усиление унитарной компоненты в государственном устройстве страны выступало жизненно необходимым требованием обеспечения ее суверенитета как непременного условия существования Российского государства. И в данном аспекте институт полпредов Президента в федеральных округах был призван стать организационно-правовой гарантией практической реализации и действенности названных выше актов, конкретной управленческой структурой, обеспечивающей их проведение в жизнь.
Несмотря на то, что по своим внешним признакам федеральные округа действительно выглядят как административно-территориальные единицы, их роль и значение в территориальной организации российского государства с самого начала является политической, что непосредственно связано с фактическим статусом окружных полпредов Президента и их реальным местом в системе государственного управления страной. Как известно, государственное управление, также как и его централизация или децентрализация могут иметь политический характер, когда управленческие решения имеют стратегическое значение, принимаются высшими органами государственной власти и направлены на весь государственный организм или его важнейшие сферы и области, от которых зависит само его существование, а могут нести в себе в основном исполнительно-распорядительный (административный) концепт, касаясь каких-то отдельных
° 1 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организа-
§ ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти " субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собра. законодательства Рос.
1 Федерации. 1999. № 42 ст. 5005; 2021. № 24, ч. I, ст. 4188.
ё 2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г.
№ 10-П «О проверке конституционности положений Конституции Республики Алтай и федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда. 2000. № 10; «Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы „О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан"» // Вестник Конституционного 20 Суда. 2000. № 11.
функций и отраслей жизнедеятельности общества. В этой связи следует отметить авторов, обративших внимание на политические аспекты статуса федеральных округов и полномочных представителей Президента, действующих в их границах. Как заметил В.М. Манохин федеральные округа были созданы «для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции» [18, с. 9], которая имеет изначально общегосударственный характер и значение. Поэтому, как считает М.Н. Федорец «большая часть функций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах приобрела политическую направленность» [12, с. 139].
Возможно выделить три функции полпредов Президента, имеющих политический характер и значение.
1. Выявление и устранение противоречий и несоответствий региональных нормативных актов Конституции РФ и федеральным законам.
2. Восстановление контроля над территориальными структурами федеральных органов власти, прежде всего, подразделениями «силовых» ведомств на местах и выведение их из-под контроля глав республик и губернаторов.
3. Выполнение роли промежуточного звена между высшей федеральной властью и руководителями органов власти субъектов Федерации, контакты которых с главой государства и другими высшими общегосударственными органами стали опосредоваться полномочными представителями.
Таким образом, посредством института полномочных представителей по сути была выстроена система постоянного оперативного вмешательства федеральной власти в компетенцию субъектов Федерации и установлен жесткий контроль над реализацией региональными органами собственных полномочий. Субъекты Федерации и их органы формально не лишились своего конституционного статуса, однако возможность самостоятельного осуществления одной части их полномочий оказалась заблокированной, а реализация другой — поставлена под строгий контроль федеральных структур окружного уровня, формально функционирующих вне рамок действующей Конституции РФ. В лице полпредов на окружном уровне был фактически построен промежуточный уровень управления российскими регионами. Но это управление и его централизация, проведенная на основе института федеральных округов, носит не административный (исполнительно-распорядительный), а политический характер. По целому ряду политически значимых функций полномочные представители со своими аппаратами стали государственно-правовой и управленческой надстройкой над субъектами Федерации, прокладкой между высшими федеральными и региональными органами, что способствует концентрации политической власти в федеральном центре и, одновременно, приводит к значительному ограничению политической и даже административной автономии субъектов Федерации.
Формально полномочные представители Президента в федеральных округах входят в состав его Администрации, а их деятельность координируется ее руководителем, но непосредственно они подчиняются лишь самому главе государства1. При этом на уровне округа фактически сосредоточились почти все значимые государственно-властные функции: управленческие, правоохранительные, судебные, надзорно-контрольные, военные и даже некоторые экономические.
1 См.: Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от 7 марта 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15 ст. 1395; 2020. № 10, ст. 1322.
Если вспомнить, что основное назначение полпредов заключается в обеспечении «реализации конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа» (п. 1 Президентского Указа), то возможно расширение их компетенции в границах округа пропорционально полномочиям самого Президента в границах всей страны, что фактически и произошло на практике. Во многом по своей реальной значимости, их роль на окружном уровне оказалась «фактически тождественной роли Президента в масштабах всей страны» [3, с. 359].
Отсюда произошло сопоставление полпредов Президента с генерал-губернаторами и наместниками Российской империи [19, с. 11-13; 3, с. 356; 20, с. 19-26], поскольку между ними обнаруживается прямое функциональное сходство: осуществление общего государственного (политического) надзора в регионах за соответствием деятельности всех территориальных органов общегосударственным интересам и общему направлению политики верховной власти. По концепции президентских указов органы власти субъектов Федерации и территориальные подразделения федеральных органов в границах федеральных округов не находятся в прямом подчинении полпредов. Последние выступают по отношению к ним как политические кураторы, не управляющие ими непосредственно, но направляющими их деятельность в определенное русло. Поэтому несмотря на то, что «президентские комиссары», в отличие от императорских наместников, de jure не наделены правом отменять или исправлять решения региональных и субфедеральных органов, фактически они обладают такими возможностями и потому не могут не приобрести существенного влияния на положение дел в я поднадзорных регионах, что делает их в значительной степени автономными по ? отношению к Администрации Президента и ее руководителю, как раз именно а потому, что их функции и полномочия являются производными от конституци-| онной компетенции Главы Государства. Благодаря этому институт современных i «президентских наместников» оказался формой и способом разделения в терри-| ториальной организации публичной власти функций верховного и подчиненного 1 управления, а также государственного (политического по природе) надзора и
§ административного контроля, осуществляемого по своим каналам Правитель-
ф
| ством РФ и центральными исполнительными органами. Но это означает, что § роль полномочных представителей в федеральных округах является, в первую очередь, политической, а статус — конституционно-правовым, что требует их | конституционного и (или) законодательного регулирования. | Закрепить статус федеральных округов и полпредов на законодательном уров-
не в качестве конституционно-правовых институтов предлагалось почти сразу ! после их образования, продолжают поступать такие предложения и в настоящее g время, поскольку считается, что практика их организации и деятельности не яв-§ ляется адекватно юридически оформленной [16, с. 59, 61; 12, с. 139]. По большому | счету их правовое положение нуждается в конституционном закреплении. Но J отсутствие их формального закрепления в Конституции РФ не умаляет реальной роли и значения федеральных округов и окружных полпредов в политико-территориальном устройстве страны. В современной России геополитическая ситуация на протяжении последних десятилетий складывалась таким образом, что предоставленная субъектам Федерации в начале 90-х ХХ в. политическая автономия потребовала ее существенного ограничения в целях более тесной ин-22 теграции региональных и этнополитических элит в бюрократическую структуру
власти и управления всей страной как гарантии сохранения ее целостности, суверенитета и восстановления державного статуса. Эту задачу вполне адекватно и выполнил институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. В данном случае речь должна вестись как о внешней, так и о внутренней геополитике, где предметом выступают не только вопросы статуса государства в глобальных процессах и зависимость его внешнеполитической стратегии от месторасположения, ресурсной базы и иных географических условий, но и проблемы контроля государственной властью собственного пространства в максимальном объеме на основе внутренних природных, экономических, культурных и иных факторов, которым должны соответствовать организация публичной власти, формы и методы управления ближней и дальней периферией и характер взаимоотношения центральной, региональной и местной элит.
Введение института федеральных округов президентским указом, а не федеральным законом не противоречит Конституции РФ. Она предоставляет главе государства право назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), давая ему полную свободу выбора тех отраслей, территорий и сфер, где он сочтет необходимым образовать собственное представительство. Что касается широкого управленческо-правового ресурса полпредов в федеральных округах, делающих их по существу надрегиональным внеконституционным уровнем власти, то юридические возможности Президента по созданию такого рода структур вытекают из концепции «скрытых» («подразумеваемых») полномочий главы российского государства, сформулированной Конституционным Судом РФ еще летом 1995 г.1 Под ними понимаются такие полномочия главы государства, которые прямо не закреплены за ним Конституцией, «но имплицитно содержатся в ней» [21, с. 47], последовательно происходя из конституционных функций и полномочий Президента, установленных гл. 3 Основного Закона и являющихся их развитием и конкретизацией. К 2000 г. накопилась уже достаточная практика выявления и легитимации такого рода дополнительных полномочий главы государства, причем не только его собственными актами, но также федеральными законами и решениями Конституционного Суда РФ [21, с. 44-47; 22, с. 24-30]. Поэтому создание федеральных округов президентским указом находится в правовом поле и никогда юридически никем не оспаривалось. Их закрепление в Конституции РФ в качестве самостоятельного уровня управления значимо в плане снятия возникшего (во многом в силу некритичного заимствования западных идеологических установок и институтов) противоречия между формальной, юридической и реальной, фактической российской конституцией и необходимости установления ее нормами самобытных и эксплицитных автохтонных учреждений и структур, способствующих укреплению государственного суверенитета и продвижению
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о ) проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. 2 № 2137 „О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на 8
территории Чеченской Республики"», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. 23
во внутригосударственной политической и правовой практике традиционных ценностей, свойственных российской цивилизации на протяжению ее многовекового существования.
Такую возможность формализации конституционного статуса федеральных округов и окружных полпредов Президента дают некоторые новации, внесенные в российскую Конституцию в 2020 г. Здесь стоит выделить правомочия федерального законодателя устанавливать особую организацию публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Федерации и на некоторых других территориях, определяемых федеральным законом (ч. 3 ст. 131 Конституции РФ). Под другими территориями в первую очередь следует понимать федеральные территории, создание которых предусмотрено ч. 1 ст. 67 Конституции, где указывается, что организация публичной власти в их пределах устанавливается федеральным законом. Отсутствие таких территорий представляет, на наш взгляд, определенную проблему (или даже опасность) для всех федеративных государств в период кризисов и смут, когда попытка выхода из их состава или отпадение каких-то регионов (особенно если они образованы по этническому принципу) может привести к их полному упразднению, как это было с СССР, СФРЮ или ЧССР. К федеральным территориям обычно относят закрытые административно-территориальные образования, особо охраняемые природные территории и т.п. [23, с. 623]. Они управляются напрямую федеральными властями и могут пространственно находиться на землях каких-либо субъектов федерации или существовать отдельно от них, например, столичные федеральные округа в США и Бразилии, союзные территории в Индии и др. Первая такая территория в России была создана в Адлерском районе городского округа Сочи, то есть, фактически, располагается в границах Краснодарского края. Публичное управление согласно ст. 2 Федерального закона «О федеральной территории „Сириус"» осуществляется государственными и муниципальными органами одновременно1. Однако, на наш взгляд, формально-юридически ничто не мешает верховной государственной власти законодательно отнести к федеральным территориям и федеральные округа, как надрегиональные образования, интегрирующие в единую централизованную систему организацию власти и управления в Российской Федерации все 85 субъектов.
Конституционное или (и) законодательное закрепление института федеральных округов будет одновременно означать прямой возврат верховной российской власти к прежним имперским формам и методам управления, и не только фактический, но и формально-юридический отход от классической федеративной модели организации территориального пространства страны. Это будет признанием того факта, что Россия (и по настоящее время) сохраняет многие особенности своей имперской специфики, и само ее существование в качестве суверенного государства предполагает имплантацию целого ряда имперских практик в организацию ее государственного устройства. Империя представляет собой гораздо более разнообразную и сложную территориальную организацию государства, чем федерация, позволяющая (при достаточно централизованной системе управления) сохранять этнокультурную и конфессиональную идентич-
1 См.: Федеральный закон «О федеральной территории „Сириус"» от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ (в ред. от 1 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 52, ч. I, ст. 583; 2021. № 27, ч. I. ст. 5099.
ность входящих в нее народов. В этом аспекте институт федеральных округов и полномочных представителей Президента в них показывают, что характерной чертой организации власти и управления современной России является определенная преемственность по отношению к прежним имперским и советским организационным структурам, что лишний раз было подтверждено легкостью построения в 2000-е гг. «новой властной вертикали», во многом имперской по форме, назначению и реальному содержанию.
Создание федеральных округов стало важнейшим шагом выстраивания адекватной внутренней и внешней геополитики современного российского государства, позволившей ему стабилизировать свое территориальное устройство, обеспечить управляемость многочисленными субъектами Федерации, разнообразными по своему географическому нахождению, экономическому состоянию и правовому положению. Начать восстанавливать свой суверенитет, гарантировать прочность и устойчивость государственного организма на достаточно длительную перспективу и свести до минимума процессы разложения и энтропии государственности, грозившие нашей стране еще 20 лет назад гибелью.
Библиографический список
1. Вельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 5-13.
2. Кузьмин A.C., Мелвин Н. Дж., Нечаев В.Д. Региональные политические режимы: опыт типологизации // Полис. 2002. № 3, С. 142-155.
3. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: курс лекций. М.: ГУ ВШЭ, 2002. 512 с.
4. Строев Е.С. Трудный поиск отечественной модели федеративных отношений // Федерализм. 1999. № 1. С. 5-22.
5. Зубов А.В. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 32-54.
6. Кольев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М.: Логос, 2005. 800 с.
7. Лейкофф С. Оппозиция «суверенитет — автономия в условиях федерализма»: выбор между «или — или» и «больше — меньше» // Полис. 1995. № 1. С. 177-190.
8. Некрасов С.И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 18-24.
9. Сенякин И.Н. Теоретико-правовые проблемы федерализма в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. 2005. № 3 (44). С. 6-14.
10. Черкасов К.В. Федеральные округа: сущность и место в территориальном устройстве России // Государство и право. 2008. № 12. 67-75.
11. Авдеев Д.А. Современные проблемы федерализма // Евразийский юридический журнал. 2017. № 6. С. 243-246.
12. Федорец М.Н. Федеральные округа: значимость и роль в государственно-территориальном устройстве Российской Федерации // Государство и право. 2018. № 10. С. 136-140.
13. Долгалев О.В. Федеральные округа: правовая природа, проблемы и перспективы // Бизнес в законе. 2010. № 3. С. 17-19.
14. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юрист, 2006. 422 с.
15. Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 3. С. 85-95.
16. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. 468 с.
17. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития. М.: Книгодел, 2009. 468 с.
18. Манохин В.М. К вопросу о государственно-правовом статусе федерального округа // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 1 (30). С. 5-14.
19. Власов В.И. О должности генерал-губернатора в Российской Федерации (к 10-летию учреждения федеральных округов) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 11-13.
20. Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // Полис. 2000. № 5. С. 19-26.
21. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008. 232 с.
22. Грачев Н.И. Особенности правовых актов Президента РФ и конституционно-правовая формула президентской власти в России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2021. № 2 (139). С. 22-38.
23. Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. и рук. авт. колл. С.А. Авакьян. М.: Норма, 2001. 688 с.
References
1. Belsky K.S. On the Reform of the Governor's Office // State and Law. 2001. No. 1. Р. 5-13.
2. Kuzmin A.S., Melvin N.J., Nechaev V.D. Regional Political Regimes: Experience of Typologization // Polis. 2002. No. 3. Р. 142-155.
3. Medushevsky A.N. Comparative Constitutional Law and Political Institutions: Я A Course of Lectures. Moscow: GU HSE, 2002. 512 p.
0 L
? 4. Stroyev E.S. Difficult Search for a Domestic Model of Federal Relations // Federal-
| ism. 1999. No. 1. Р. 5-22.
™ 5. Zubov A.B. Unitarianism or Federalism. On the Question of the Future Organization
1 of the State Space of Russia // Polis. 2000. No. 5. Р. 32-54.
| 6. Kol'ev A.N. Nation and State. The Theory of Conservative Reconstruction. M.: Logos,
I 2005. 800 p.
7. Leikoff S. Opposition "Sovereignty — Autonomy Under Federalism": the Choice I Between "Either — Or" and "More — Less" // Polis. 1995. No. 1. Р. 177-190. I 8. Nekrasov S.I. Federal Districts — a New Link in the Vertical of Russian Power //
% Journal of Russian law. 2001. No. 11. P. 18-24
g 9. Senyakin I.N. Theoretical and Legal Problems of Federalism in Modern Russia //
Ж Bulletin of the Saratov State Academy of Law. 2005. No. 3 (44). Р. 6-14. ! 10. Cherkasov K.V. Federal Districts: Essence and Place in the Territorial Structure of
f Russia // State and law. 2008. No. 12. Р. 67-75.
'§ 11. Avdeev D.A. Modern Problems of Federalism // Eurasian law magazine. 2017. No. 6.
I Р. 243-246.
! 12. Fedorets M.N. Federal Districts: Significance and Role in the State-Territorial
I Structure of the Russian Federation // State and Law. 2018. No. 10. P. 136-140. й 13. Dolgalev O.V. Federal Districts: Legal Nature, Problems and Prospects // Business
S in law. 2010. No. 3. Р. 17-19.
14. Gligich-Zolotareva M.V. The Legal Foundations of Federalism. M.: Jurist, 2006. 422 p.
15. Aleksandrov V.M., Semenov A.V. State and Prospects for the Development of Federal Districts of the Russian Federation // Jurisprudence. 2002. No. 3. Р. 85-95.
16. Dobrynin N.M. New Federalism: a Model of the Future State Structure of the Rus-26 sian Federation. Novosibirsk: Nauka, 2003. 468 p.
17. Grachev N.I. State Sovereignty and Forms of Territorial Organization of a Modern State: Basic Patterns and Development Trends. M.: Knigodel, 2009. 468 p.
18. Manokhin V.M. On the Issue of the State-Legal Status of the Federal District // Bulletin of the SGAP. 2002. No. 1 (30). P. 5-14.
19. Vlasov V.I. On the Position of Governor-General in the Russian Federation (on the 10th anniversary of the establishment of federal districts) // State power and local government. 2010. No. 8. P. 11-13.
20. Trifonov A.G., Mezhuev B.V. General Governorship in the Russian System of Territorial Administration. Experience of Historical Reminiscence // Polis. 2000. No. 5. P. 19-26.
21. Krasnov M.A., Shablinsky I.G. The Russian System of Government: a Triangle with One Corner. Moscow: Institute of Law and Public Policy, 2008. 232 p.
22. Grachev N.I. Features of Legal Acts of the President of the Russian Federation and the Constitutional-Legal Formula of Presidential Power in Russia // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2021. No. 2 (139). P. 22-38.
23. Constitutional law. Encyclopedic Dictionary / Resp. ed. and head of authors collect. S.A. Avakyan. M.: Norma, 2001. 688 p.
n
о
го
о
X
О
Sc о
о
S
QJ
тз
0 т
го ф
1
1
о
Sc
5
тз
S
д
X ф
о ж О Sc а ж
ш д
ф §
№
ю
UJ 4
)
2 О N) N)
