CC BY
78
Правовая база института полномочных представителей президента Российской
Федерации
The regulatory framework of institute of plenipotentiary representatives of the president of
the Russian Federation
Налоева Ляна Багатировна
Студент 2 курса Факультет факультет экономики и права
РАНХиГС e-mail: [email protected]
Naloeva Lyana Bagatirovna
Student 2 term Faculty offaculty of economics and law Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
e-mail: [email protected]
Аннотация.
Автор рассматривает состояние нормативно-правовой базы, связанной с регулированием деятельности института полномочных представителей Президента РФ. Автором проанализированы ключевые нормативно -правовые документы. Произведен анализ приоритетных задач, рассмотрена и определена их структура и иерархия - от главных до второстепенных. Исследован правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, а также его функционал на территории округов. Выявлены проблемы в регламенте деятельности полпредов.
Annotation.
The author examines the state of the regulatory framework related to the regulation of the activities of the institution of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation. The author analyzed the key regulatory documents. The analysis of priority tasks is carried out, their structure and hierarchy are considered and determined -from major to minor. The legal status of the plenipotentiary representative of the President of the Russian Federation in the federal district, as well as his functionality on the territory of the districts, has been investigated. Problems in the regulations of the plenipotentiaries' activities have been identified.
Ключевые слова: Ключевые слова: нормативно-правовой акт, институт полномочных представителей, федеральный округ.
Key words: Key words: normative legal act, institute of plenipotentiaries, federal districts.
Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации как элитарное звено исполнительной вертикали власти помогает реализовать особый пакет обязанностей главе государства на надсубъектном уровне уже 31 год. Начальный взаимообусловленный дуэт целей включал предотвращение государственной дезинтеграции и скорейшую рецентрализацию в «лихие», отличавшиеся слабостью центральной власти, 1990-е годы. Первый распорядительный акт на этом поприще - временный Указ №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» президентского представителя [1] без конкретизации функционала - продиктовал первые назначения. А первый публикуемый статутный акт - Указ Президента РФ от 15 июля 1992 года №765 «Об утверждении Положения о Представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт -Петербурге» // Российская газета. №176. 24 июля 1992. [2] - узаконил постоянное представительство в субъектах наряду с их увеличенными контрольно-распорядительными полномочиями.
Далее проанализируем базовый нормативно-правовой пакет регуляции статуса и деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Исследование профильной научно -юридической литературы позволило очертить откровенно небольшую группу нормативных источников. Сначала приковывают внимание образующие фундамент исследуемого института полномочного представительства
положения статей нового Основного Закона 1993 года [3]. В первую очередь, это провозглашающие федеративное устройство современной России рамочные статьи 65, 71, 76 (пункт 1), 78 (части 1, 4). Во-вторых, по сей день единственное нормативно-правовое обоснование института полномочного представительства - и, между прочим, косвенное - статья 83 (пункт «к»). Дело в том, что именно статья 83 легитимировала право Президента России (общего вида) назначать и освобождать своих представителей без привязи к территориальному либо функциональному профилю. Совокупность содержаний указанных конституционных положений означает, что глава государства волен строить президентские структуры в предпочтительной сфере посредством издания специальных подзаконных распорядительных актов.
Последовавшие с трехлетним интервалом дальнейшие коренные переделки территориальной вотчины полномочного представителя российского главы, осуществлявшиеся исключительно посредством подзаконного президентского нормотворчества (указы: июньский 1994-го года №1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» [4], июльский 1997 -го года №696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» [5], майский 2000-го года №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (редакция от 04 февраля 2021 года) [6]), затевались ради снижения неформальной гипертрофированной независимости глав республик и численности чрезмерного чиновничьего аппарата, а в последнем случае еще и по причине конфедеративного «путинского» общегосударственного преобразования.
Указ №849 - источник ключевой кадрово-, координационно-, организационной роли полпреда. Знаковый для нашего исследования указ Президента РФ №849 переиначил административный уклад, создав задуманную в качестве связующих крепежей территориального и государственного управления отправную семерку федеральных округов (Дальневосточный, Приволжский, Северо-Западный, Сибирский, Уральский, Центральный, Южный). Из контекста следует, что совокупности федеративных субъектов, чем собственно и является федеральный округ, дан статус надсубъектной «рабочей управленческой платформы» (особо подчеркнем -- никоим образом не территориальной единицы) полномочного представителя Президента Российской Федерации, назначение которого производится исключительно в отношении выдвинутого руководителем президентского аппарата кандидата.
Законодатель указал в числе детерминирующих целей полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе:
• в первую очередь, эффективную помощь а) главе государства и б) федеральным органам власти (уже от имени главы) с исполнением их конституционных полномочий;
• во-вторых, усовершенствование надзора над исполнением их решений.
Анализ приоритетных задач позволил нам выявить свойственную им ориентацию на централизованное решение ежегодно спускаемых центром политических задач интеграционного характера, в том числе и парциально обновляемых:
• в первую очередь непосредственная подотчетность главе государства;
• во-вторых, организация проверки исполнения внешней и внутренней государственной и кадровой политики, федерального законодательства и правительственных программам совместно с Контрольным управлением Президента РФ и Прокуратурой РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 08 июня 2004 года №729 (в редакции от 25 июля 2014 года) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» [7];
• в-третьих, регулярное информирование президента о политико-, социально-, экономическом состоянии доверенной территории, особенно акцентируя вопросы безопасности в виде докладов (без детализации формата);
• в-четвертых, внесение главе государства предложений по улучшению политико-, социально-, экономической ситуации в округе, включая кандидатуры на должности из сферы федеральной госслужбы;
• в-пятых, координация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
• в-шестых, вручение наград от имени Президента России (благодарностей, почетных грамот, удостоверений судьям общей юрисдикции и арбитража) - эхо президентских компетенций, проистекающих из конституционных статей 83 (пункт «е») и 89 (пункт «б»);
• в-седьмых, формирование кадрово-управленческого резерва для несения государственной службы;
• в-восьмых, решение вопросов социально-экономического управления и членство в таком конституционно-совещательном органе как Совет Безопасности РФ (дополнительные контрольно-надзорные компетенции), для кадрово-законодательного и контрольно-организационного содействия палатам Федерального собрания в соответствии с конституционной статьей 85, Указам Президента РФ №792 «О представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» и №715 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» [8].
Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, элитарного федерального гражданского государственного служащего с повышенной политико-правовой ответственностью, остается неуточненным. В связи с организационно-правовой спецификой работы, ее регулирует разноотраслевой свод прав, обязанностей, ограничений и гарантий (конституционный, административный, трудовой). Руководствуясь правительственным постановлением №592 «О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» разрешает федеральные и региональные разногласия в ходе согласительных процедур и обладает совещательным голосом на заседаниях и комиссиях [9].
Другим важным регулятором деятельности полпредов и их аппаратов служит Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [10], а квалификационную сторону вопроса освещает Распоряжение Администрации Президента РФ от 18 марта 2007 года №291 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента РФ для исполнения должностных обязанностей». Вспомогательный инструментарий полпреда - Аппарат полномочного представителя отражает функционально-территориальные особенности округа, комплектуется Руководителем Администрации Президента РФ в течение трех месяцев и является подразделением Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 22 июня 2004 года №792 в редакции от 12.02.2015 года «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» [12] обеспечил полпредам места в указанных органах в качестве вышеупомянутого связующего территориального и государственного управления.
Мартовский президентский указ 2005-го года №337 «О советах при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах» легитимировал организационное право на совещательные органы (подобные президентским) уже при полпредах, поспособствовав этим координации межведомственных федеральных и субъектных органов [13].
Отметим работу полпреда в конституционно-судопроизводственном секторе. Руководствуясь статьей 125 Основного Закона РФ, июльским Федеральным конституционным законом 1994-го года №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [14], Указом Президента РФ 1996 года №1791 «Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде Российской Федерации» [15] предлагает проекты для внесения в Конституционный Суд РФ президенту страны, по его запросу проверяет конституционность актов (дел) и компетентность органов власти. В соответствии со статьей 85 Основного Закона РФ, статьей 16 (абзац 15) Указа №849 обладает той же функцией, что и прокурор: предложить главе государства приостановить действия внеконституционных исполнительных актов субъектов Федерации. Является членом квалификационных судейских коллегий субъектов и Высшей квалификационной коллегии РФ в соответствии с мартовским Федеральным законом 2002-го года №30-Ф3 (ред. от 08 декабря 2020 года) «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» [16].
Обобщим. Отсутствие официальной дефиниции «федерального округа», механизмов упразднения, очерченных обязанностей и функционала должности в Указе №849 представляется нам серьезным упущением.
Отрицательно сказываются скудность и неочерченность правового статуса и арсенала сотрудников Аппарата полномочного представителя РФ в федеральном округе. Единственный обнаруженный нами документ касается должности главного федерального инспектора, но не является исчерпывающим. Это Распоряжение Администрации Президента РФ от 22.03.2005 г. №384 «Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте РФ аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в федеральном округе» [17]. Вопреки неуточненному правовому статусу ограниченные только территориально элитарные административные полномочия специфичной гражданской службы простираются над государственными органами и должностными лицами с фиксированным правовым статусом. Отталкиваясь от сказанного, заключим, что с формальной точки зрения несколько обобщенный характер функций предполагает, во-первых, ознакомление главы государства с данными мониторинга, во-вторых, обеспечение единого конституционно-правового управления на уровне округов, но с практической: так называемый «скрытый» функционал, который желательно устранить.
Список используемой литературы:
1. Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №34. Ст. 1146.
2. Указ Президента РФ от 15.07.1992 №765 «Об утверждении Положения о Представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» // Российская газета. №176. 24 июля 1992.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Указ Президента РФ от 10.06.1994 №1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. №7. Ст. 698.
5. Указ Президента РФ от 09.07.1997 №696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №28. Ст. 3421.
6. Указ Президента РФ от 13.05.2000 №849 (ред. от 04.02.2021) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Указ Президента РФ от 08.06.2004 №729 (ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Указ Президента РФ от 25.05.2012 №715 (ред. от 01.01.2018) «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 №592 (ред. от 21.02.2018) «О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ (ред. от 24.03.2021) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Распоряжение Администрации Президента РФ от 18.03.2007 №291 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента Российской Федерации для исполнения должностных обязанностей» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Указ Президента РФ от 22.06.2004 №792 (ред. от 12.02.2015) «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
13. Указ Президента РФ от 24.03.2005 №337 (ред. от 25.12.2014) «О советах при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах» // СПС «КонсультантПлюс».
14. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ (ред. от 09.11.2020) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
15. Указ Президента РФ от 19.10.1996 №1474 «Об организации деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия» // СЗ РФ. 1996. №43. Ст.4888.
16. Федеральный закон от 14.03.2002 №30-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
17. Распоряжение Администрации Президента РФ от 22.03.2005 №384 «Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СПС «КонсультантПлюс».
