CC BY
16
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И СУБФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ ПОДДЕРЖКИ ИНВЕСТИЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Т.В. ГРНЦЮК, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
Система федеральных целевых программ применяется достаточно давно и широко известна. Под целевой программой регионального развития следует понимать комплекс экономических, финансовых, социальных, производственных, политических и правовых мер, специально разработанных для решения конкретной региональной проблемы. В рамках такой региональной программы составляются программы разработки проектов, законодательных актов, ресурсного обеспечения, научно-исследовательских работ и т.д. Программа имеет сроки исполнения, ответственных исполнителей, в ней определены организации, осуществляющие функции управления и контроля.
Основным регулирующим документом, действующим сегодня, является постановление Правительства РФ от 26.06.95 № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации с 2002 г. предусмотрены значительные изменения принципов формирования и распределения средств Фонда регионального развития, основной задачей которого определена целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру на условиях софинансирования с бюджетами субъектов РФ. Если в 2001 г. из средств фонда финансировалась 41 программа развития регионов, то в 2002 г. финансировалось только шесть программ развития крупных экономических районов, а также регионов, имеющих геополитическое значение: «Развитие особой экономической зоны в Калининградской области», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и За-
байкалья на 1996 - 2005 годы», «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 1994 - 2005 годы», «Юг России», «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года», «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». Последняя программа призвана заменить десятки программ развития регионов, которые ранее финансировались из фонда регионального развития. В рамках данной программы на конкурсной основе на первом этапе ее реализации были отобраны те из предлагаемых регионами проектов, которые должны финансироваться из аккумулированных средств фонда регионального развития, бюджетов регионов и внебюджетных заемных источников.
В 2002 г. через фонд реформирования региональных финансов десяти регионам Российской Федерации было выделено 1 200 млн руб. (40 млн дол. займа МБРР) на реформирование системы региональных финансов. Средства распределялись на конкурсной основе.
Через вновь созданный фонд софинансирования социальных расходов в 2002 г. финансировались такие социально значимые структурные реформы, как жилищно-коммунальные. Средства на долевой основе направлялись на частичное возмещение расходов региональных бюджетов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.
К негативным сторонам проводимой реформы следует отнести прекращение финансирования большинства федеральных целевых программ социально-экономического развития республик Бурятия, Саха (Якутия), Коми; комплексной программы «Сибирь»; программ, направленных на
ЕЖЕМЕСИНЫ! ИНФОРМАЦИОННО АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ДАЙДЖЕСТ«НА1СЫ
7
ликвидацию последствий природных воздействий в республиках Алтай и Бурятия, Приморском крае и Камчатской области, программы сохранения озера «Байкал».
Прекращается финансирование программы строительства жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера. В предыдущие годы эта президентская программа срывалась из-за недостаточного финансирования.
Можно сделать вывод, что в нынешнем виде целевые программы слабо способствуют усилению инвестиционной активности и продолжают приводить к распылению бюджетных ресурсов.
Главным недостатком федеральных целевых программ по-прежнему остается отсутствие критериев их отбора и ориентация на достижение целей, учитывающих интересы федерального центра, субъектов Федерации, муниципальных образований, населения и общества в целом.
Цели и задачи федеральных программ развития регионов должны быть подчинены решению проблем государственной поддержки не только данного субъекта Федерации, но и соответствовать требованиям программ общерегионального развития.
Основной проблемой выполнения целевых программ является неполное и неритмичное их финансирование. Эта причина характерна как для объектов, финансируемых только из бюджетных источников, так и для инвестиционных проектов, имеющих множество источников средств.
Активное вмешательство органов власти субнационального уровня в хозяйственные процессы на своих территориях, осуществление ими закупок товаров и услуг в целях реализации программ развития и обеспечения выполнения других управленческих функций ставят задачи внедрения таких новых хозяйственных механизмов, как государственный (муниципальный) контракт, заказ, конкурсы , открытые торги, что в свою очередь требует разработки их правового обеспечения.
Региональная инвестиционная политика представляет собой совокупность мер по регулированию и стимулированию инвестиционного процесса в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории. Региональная инвестиционная политика разрабатывается и реализуется путем взаимодействия государственных органов управления федерального и территориального уровней, а также органов местного самоуправления. Взаимодействие уровней управления основывается на Конституции РФ, федеративном договоре, должно регулироваться законодательными и нормативными актами, принимаемыми Федеральным собранием, Президентом и Пра-
вительством России, а также договорами между центром и регионами.
В целях активизации инвестиционной деятельности в стране в 2000 г. был создан Банк развития, организовано Государственное агентство по страхованию, гарантированию кредитных инвестиционных рисков, определен механизм государственной поддержки ипотечного кредитования строительства жилья, а также введены правила предоставления бюджетных ссуд для реализации высокоэффективных контрактов на производство и поставку продукции, в том числе на экспорт.
Аналогичные законодательные действия происходили в субъектах Федерации; поданным Минэкономики РФ, в 2000 г. 69 регионов в рамках своей компетенции приняли законы, направленные на поощрение инвестиций, создание зон наибольшего благоприятствования, предоставление налоговых льгот, государственную поддержку кредитованием строительства, предоставлением земли, лизинговую деятельность. Анализ ряда региональных законов свидетельствует о том, что инвестиционная политика регионов развивается по линии системного улучшения положений федеральных нормативных актов, в рамках компетенции местных властей. Большинство региональных актов предусматривает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества инвесторов; формирование и использование залоговых фондов; обеспечение гарантий по предоставленным кредитам и инвестициям отечественным и иностранным инвесторам; предоставление льгот региональным государственным органам и т.д.
Основными элементами формирования собственной инвестиционной политики в регионе являются:
принятие собственного законодательства, регулирующего инвестиционный процесс; предоставление инвесторам различных льгот в пределах своих полномочий; создание организационных структур по содействию активизации инвестиционного процесса;
разработка и экспертиза инвестиционных проектов за счет государственных источников финансирования;
содействие инвесторам в получении таможенных льгот;
аккумуляция средств населения путем выпуска муниципальных займов. Недостаток средств для финансирования инвестиций заставляет региональные и местные власти прибегать к нетрадиционным методам привлечения ресурсов. К ним относятся муниципальные займы, главным образом жилищные, а также це-
I
ЕЖЕМЕСЯЧНЫ! НШРМАЩШ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ДАЙДЖЕСТ ШАНСЫ
левые займы, предназначенные для осуществления инвестиций в промышленные предприятия и развитие инфраструктуры. Зачастую целевые займы используются на текущие, а не на инвестиционные цели. Пока отсутствует система государственных гарантий по муниципальным займам, и явно недостаточно проработана их законодательная база. Следует быстрее проработать конкретные юридические механизмы выпуска и обращения региональных и муниципальных займов, что позволит создать систему льгот и гарантий для отечественных и зарубежных инвесторов, вкладывающих средства в муниципальные ценные бумаги.
Предоставление налоговых льгот инвесторам используется пока лишь в 20% регионов, страхование рисков залога имущества субъектов РФ - в 30%. На уровне центра основным механизмом взаимодействия с регионами остается федеральная инвестиционная программа. Она строится в основном по отраслевому принципу и слабо увязывается с регионами, хотя и реализуется на их территории. Слабость этой программы для регионов заключается еще и в остаточном принципе финансирования. Усугубляет положение практика осуществления трансфертов из федерального бюджета в региональные на индивидуальной основе, путем договоренностей между соответствующими органами центра и субъектов. Как правило, они носят целевой характер и не предназначаются на инвестиционные цели.
Системный подход к взаимодействию федеральных, региональных и местных органов в инвестиционной сфере требует создания законодательной основы и должен базироваться на принципах бюджетного федерализма.
Необходимо законодательно закрепить инвестиционные полномочия различных иерархических уровней управления и создать необходимую для их выполнения финансовую базу.
Важно упорядочить систему бюджетных трансфертов, придав ей целевой характер. Одним из требований к трансфертам должен быть их адресный характер.
В совершенствовании нуждается порядок инвестиционной поддержки регионов из федерального бюджета. В соответствии с международной практикой среди функций регионов можно выделить следующие: поддержка и развитие социально-бытовой и производственной инфраструктур на их территории, осуществление структурной пере-
1 Марголин A.M., Быстряков А.Я. Экономическая оценка инвестиций. - М.: Экмос, 2001.
7 Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. - М.: Изд-во РАГС, 2002.
стройки их хозяйства в соответствии с требованиями рыночной экономики.
Инструментом реализации инвестиционной политики на уровне регионов должны стать региональные инвестиционные программы и планы, составляемые по единой общероссийской методологии при координации со стороны федеральных органов. Только инвестиционные проекты, включаемые в эти программы, могли бы претендовать на долевое участие в финансировании из федеральных источников. В сфере региональной инвестиционной политики необходима доработка уже существующих принципов и создание новых условий для успешного осуществления инвестиционной деятельности.
В настоящее время отмечается недостаток инвестиционных ресурсов, поэтому необходимо концентрировать инвестиции там, где они дают высокую экономическую отдачу. Каждый регион в своем развитии должен руководствоваться стратегией развития. На территории региона необходимо отдавать предпочтение созданию и развитию предприятий, способных оказать положительное влияние на экономику региона, исполнение бюджета, экономическую эффективность. Государственное вмешательство требуется до тех пор, пока регион не достигнет порога развития и начнется мультипликативный эффект1.
Значительный потенциал в регулировании государственными финансами и инвестиционного рейтинга регионов кроется также в развитии норм, регулирующих региональный и муниципальный кредиты, накопление и обслуживание их долга, процедуры банкротства территориальных властей и средств судебной защиты2. Задачи сокращения нерационального расходования бюджетных средств в разрезе ведомственной классификации расходов федерального бюджета, а также средств, передаваемых из федерального бюджета нижестоящим бюджетам, требуют разработки норм, регулирующих ответственность всех участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное инвестиционное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, другие правонарушения. Требуют разработки также процедуры норм ответственности.
Одним из важных вопросов, который приходится решать на нынешнем этапе рыночных реформ в российской экономике, является регулирование взаимоотношений федерального центра и регионов в бюджетной и инвестиционной сферах. Реальной мерой эффективности рыночных реформ выступают их социально-экономические результаты, получаемые непосредственно в регионах.
ElEMECIWl RliUMftlRIIII МШТИЕСН! 1 1ИИ1 ДА1ДХЕСТ «НМСЫ
9
В качестве примера рассмотрим характер инвестиционной деятельности в Ханты-Мансийском автономном округе. По оценке экспертов3, автономный округ на протяжении пяти лет сохраняет один из самых высоких производственных и финансовых потенциалов среди регионов России. Если традиционно высокий потенциал автономного округа в прошлые годы сочетался с высоким уровнем риска, то благодаря формированию в округе правовых основ поддержки инвестиционной деятельности, продуманной политике инвестирования бюджетных в наиболее динамичные отрасли экономики (разведка и разработка новых месторождений полезных ископаемых), развитию благоприятных условий для создания и выживания предприятий малого и среднего бизнеса производственной ориентации, существенно снижается уровень инвестиционного риска. Округ занимает первое место по объему промышленного производства и восьмое среди 20 регионов с наименьшим спадом физического объема производства. Он сохраняет свое присутствие в первой пятерке по бюджетным доходам (лидирует Москва) и входит в первую двадцатку по обеспеченности регионального бюджета собственными доходами. В течение 1997 - 1999 гг. округ занимал второе место после Москвы по объему капитальных вложений.
Ключевым механизмом успешного проведения реформ на уровне автономного округа стала региональная инвестиционная политика, обеспечивающая активное привлечение отечественного и зарубежного капитала в поддержку и развитие нужного региону уже сложившегося производства и в создание новых высокоэффективных, прибыльных производств, с участием бюджетных финансов.
Основные положения региональной инвестиционной политики администрации Ханты-Мансийского округа:
осуществить комплекс мер, направленных на сохранение объемов производства, недопущение остановки предприятий, обеспечение устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов и районов округа, предотвращение перетекания экономической активности в «теневую сферу»; содействовать разработке и утверждению нормативных актов, необходимых для реализации Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»;
создать законодательное, организационное, инфраструктурное и информационное обеспечение для осуществления инвестиционной деятельности;
3 Ежегодные инвестиционные рейтинги // Журнал ЭКСПЕРТ. - 1997 - 2001. - № 39, 40 и 41.
разработать предложения по налогообложению в газовой отрасли, стимулирующие привлечение инвестиций в осуществление мероприятий по улучшению использования нефтяного попутного газа, усиление контроля за исполнением нефтяными компаниями лицензионных соглашений;
сформировать финансовую базу бюджета развития региона;
установить очередность финансирования проектов из бюджета развития в зависимости от их эффективности;
реализовать действенный механизм предоставления гарантий за счет средств бюджета развития Ханты-Мансийского автономного округа; усилить ориентацию программных мероприятий на развитие реального сектора экономики муниципальных образований и достижение на этой основе роста бюджетной самодостаточности территорий;
содействовать продвижению инвестиционных проектов предприятий округа в целях привлечения частных и портфельных инвестиций. Политика правительства округа на финансовом рынке и рынке ценных бумаг, в частности эмиссия государственных ценных бумаг, должна оказывать серьезное влияние на развитие деятельности профессиональных участников организованного рынка ценных бумаг.
При определении приоритетных направлений в развитии хозяйственного комплекса округа в качестве важнейшего рассматривается накопление финансовых ресурсов для выполнения программ регионального развития. Для этого планируется совместно с Правительством РФ продолжить работу по привлечению иностранных инвестиций и технологий путем проведения тендеров на право разработки нефтяных месторождений, создания условий для расширения сотрудничества со странами СНГ и дальнего зарубежья.
Прогноз на региональном уровне предусматривает осуществление крупных инвестиционных проектов, направленных на социально-экономическое развитие региона, его инфраструктуры, рост количества объектов жилищно-коммунального хозяйства. Возрастут темпы ввода жилья за счет средств населения, а объем капитальных вложений в 2005 г. составит 142% к 2000 г. Инвестиционные проекты, входящие в состав долгосрочной региональной программы, предполагается частично финансировать за счет средств местного бюджета, внебюджетных фондов, а также путем создания регионального инвестиционного фонда.
Основные показатели региональной инвестиционной программы приведены в таблице.
II
ЕЖЕМЕСЯЧНЫЙ ИНФОРМАЦИОННО АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ ДАЙДЖЕСТ ФИНАНСЫ
Основные характеристики региональной инвестиционной программы (до 2005 г.)
Показатель Единица измерения 2000 г. Прогноз 2005 г.
Объем инвестиций за счет всех источников Млрд руб. 34518,4 34 518,4
финансирования (всего) В % к пред году 131 104
В том числе:
Производственною назначения Млрд руб. 26 054,4 33 804,8
} Вв/окпред году 104 130
Непроизводственного назначения Млрд руб. 8464 1 334,8
В % к пред году 106 134
Из общего объема инвестиций:
Промышленность Млрд руб. 25 128,4 32490,8
В % к пред. году 104 129
В том числе по отраслям
Электроэнергетика Млрд руб. 2 329,1 3 388,4
В % к пред году 108 145
Топливная проьышленностъ Млрд руб. 21 053,7 27 119,5
В % к пред. году 103 129
Из нее
Нефтедобывающая Млрд руб. 19030,6 25 224,7
В % к пред году 105 132
Нефтеперер абатывающая Млрд руб. 977,6 655,8
В % к пред году 102 68
Газовая Млрд руб. 576,6 815,6
В % к пред году 107 105
Хикическаяи нефтехимическая промышленность Млрд руб. 468,9 423,4
В % к пред году 57 100
Промышленность строительных материалов Млрдруб 949 875,3
В % к пред году 98 90
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная Млрд руб 615,6 887,3
В % к пред году 109 144
Пищевая Млрдруб 161,6 220,3
Вв/окпред году 106 136
Сельское хозяйство Млрдруб 15,4 22,3
В % к пред году 106 136
Строительство Млрдруб 8 128,3 11 933,9
В%к пред году 110 147
Транспорт и связь Млрдруб 346,1 489,5
В % к пред году. 110 141
Торговля и общественное питание Млрдруб 280 8 400 8
В % к пред году. 108 143
Платные услуга населению Млрд руб. 283,7 401,4
В % к пред году. 108 141
Здравоохранение и физическая культура Млрдруб. 661,2 926,7
В % к пред году. 110 140
Образование Млрдруб 677,8 976,5
В % к пред году 110 144
Культура и искусство Млрд рублей 312,4 402,4
В % к пред году. 106 129
Другие отрасли Млрд руб. 6 812,6 9 029,2
В%кпред году 105 132
Из общего объема инвестиций
Финансируемое из федерального бюджета Млрд руб. 1 029,54 821,16
В % к пред. году 55 80
В том числе
По федеральной инвестиционной програкме Млрд руб. 1 029,54 821,16
Вв/ок пред году 55 80
Из местного бюджета Млрд руб 3998,6 4 911,1
В °/о к пред году. 103 123
Средства предприятий Млрдруб 29 474,9 36 553,6
В % к пред году. 103 124
Иностранные инвестиции Млрдруб 480 328
В%кпред году. 120 68
Капитальные вложения, направляемое на реализацию Млрдруб. 1 695,7 1 244,76
целевых федеральных програкм В °/о к пред году 66 73
В том числе за счет федерального бюджета Млрд руб. 1 029,54 821,16
В%кпред году. 55 80
За счет бюджетов субъектов РФ Млрдруб. 436,34 423,6
В % к пред году 98 97
ЕЖЕМЕСЯЧНЫЙ шаормдцмш ШЛИНЕСКИЙ IIPIM ДАЙДЖЕСТ «НАЯСЫ
II
