CC BY
19
7. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
7.1. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ОБЕСПЕЧИВАЮЩЕЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Чистобородов Илья Григорьевич, кандидат юридических наук, начальник факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров, подполковник полиции
Место работы: Академия управления МВД России
I.Chistoborodov@mail.ru
Аннотация: в данной статье рассматриваются законодательные основы государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации. Сделаны выводы о том, что правовые нормы осуществляют государственно-властное воздействие на участников избирательного процесса, вместе с тем они определяют пределы вмешательства государственных органов и их должностных лиц в политическую деятельность партий и кандидатов. Кроме того, правовые нормы призваны поддерживать баланс интересов между государственными органами и участниками избирательного процесса.
Ключевые слова: федеральное законодательство, Российская Федерация, власть, свобода, выборы, государственное управление, избирательный процесс.
THE FEDERAL LEGISLATION PROVIDING PUBLIC ADMINISTRATION WITH ELECTORAL PROCESS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Chistoborodov Ilya G., chief of faculty of preparation scientific and research and educational personnel, candidate of jurisprudence, police lieutenant colonel
Place of employment: Academy of the Department of MIA of Russia
I.Chistoborodov@mail.ru
Abstract: in this article legislative basics of public administration by electoral process in the Russian Federation are covered. Conclusions are drawn that precepts of law carry out state and imperious impact on participants of electoral process, at the same time defines limits of intervention of government bodies and their officials in political activity of parties and candidates. Besides, precepts of law are urged to support balance of interests between government bodies and participants of electoral process.
Keywords: Federal legislation, Russian Federation, power, freedom, elections, public administration, electoral process.
В системе государственного управления избирательным процессом информация имеет решающее, можно сказать, ключевое значение. Именно она оказывает управляющее воздействие на сознание, волю и, как следствие, поведение человека. Информационные посылы заставляют его рефлексировать и осознавать полученные сведения, а в последующем действовать в соответствии с их содержанием.
Кроме того, в некоторых случаях информация проходит через систему государственных органов и преобразуется в форму закона либо иного нормативного правового акта. Рассматривая право именно с этой позиции, возможно утверждать, что оно является одним из главных инструментов управления. Другими словами, можно сказать, что информация, содержащаяся в праве, не только обеспечивает процесс управления, но и непосредственно оказывает управляющее воздействие. При этом следует отметить, что право является одним из наиболее эффективных институтов управления.
Таким образом, для участников общественных отношений достаточно понимать, что нормативный правовой акт несет в себе легитимный и позитивный заряд,
и они в таком случае готовы добровольно выполнять правовые предписания. Если согласиться с данным утверждением и применить его к теме исследования, то можно сказать, что право моделирует структуру управленческих отношений, складывающихся во время избирательного процесса. Особая ценность этой модели заключается в том, что она может функционировать как без вмешательства субъектов государственного управления, так и при наличии такового. Одновременно следует отметить, что государственное управление избирательным процессом нуждается в праве и находится с ним в неразрывной связи. Правовые нормы придают стабильность и упорядоченность государственному управлению, что положительно влияет на избирательный процесс в целом.
Рассматривая федеральное законодательство, обеспечивающее государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации, необходимо отметить, что сами нормативные предписания оказывают государственно-властное воздействие именно на участников избирательного процесса. То есть нормы не только обеспечивают и способствуют реализации избирательного процесса, но и оказывают
влияние на сознание и, как следствие, поведение людей, участвующих в избирательном процессе. Таким образом, любой участник избирательного процесса, изучая федеральное законодательство, принимает решение о его исполнении либо не исполнении.
При этом необходимо отметить, что большинство руководствуется нормами, изложенными в законодательстве осознавая, что в случае их нарушения предусмотрена юридическая ответственность. Представляется, что сама угроза применения мер государственного принуждения в отношении правонарушителя оказывает стимулирующее, управляющее воздействие. Таким образом, следует отметить, что федеральное законодательство определяющее порядок реализации избирательного процесса, несет в себе не только обеспечивающие, но и управленческие функции.
Исходя из этого, рассмотрение следует начать с Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»1. Данный нормативный правовой акт является рамочным и оказывает управляющее воздействие не только на участников избирательного процесса, но и на представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что в статье 1 указывается, что «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ и иные нормативные акты о выборах не должны противоречить настоящему федеральному закону».
Одновременно рассматриваемый федеральный закон оказывает государственно-властное управляющее воздействие на общественные отношения, складывающиеся в рамках избирательного процесса, при помощи закрепления основных терминов и понятий, изложенных в статье 2. Очень важно, чтобы участники избирательного процесса одинаково понимали используемые в законе понятия и дефиниции. В случае, если участники рассматриваемых общественных отношений вкладывают одинаковый смысл в терминологию, это позволяет устранить разногласия и правовую какофонию при реализации норм, обеспечивающих избирательный процесс.
Продолжая исследование, следует обратить внимание на закрепленные в статье 3 анализируемого Федерального закона принципы проведения выборов. Несомненно, они оказывает управляющее воздействие не только на участников избирательного процесса, но и на должностных лиц государственных органов. Важно отметить, что п. 6 ст. 3 ограничивается влияние на избирательный процесс иностранных государств. Тем самым подчеркивается возможность управления избирательным процессом исключительно со стороны Российской Федерации. Кроме того, указывается особенный статус основного субъекта государственного управления избирательным процессом - системы избирательных комиссий. Не допускается вмешательство в их деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан. В то же время рассматриваемый федеральный закон оказывает управляющее воздействие и на субъекты государственного управления избирательным процессом. Например,
1 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 №67-ФЗ // СЗ РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.
определены сроки и порядок назначения выборов. В частности, если рассматривать выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то в данном случае Президенту России предписано своим указом их назначать. Если он не назначает выборы в установленные сроки, то это обязана сделать избирательная комиссия соответствующего уровня. В случае, если обе инстанции по каким-либо причинам не назначили выборы в установленные сроки, то это должен сделать суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей. Таким образом, признается возможность влияния на избирательные комиссии со стороны судебных органов.
Рассматривая данный пример, возможно утверждать, что право в этом случае выступает драйвером для множества субъектов государственного управления избирательным процессом. Несомненно, подобных примеров возможно привести множество: в вопросах гарантий избирательных прав граждан при регистрации (учете) избирателей; в порядке формирования и функционирования избирательных комиссий; в аспектах выдвижения и регистрации кандидатов.
Но в данном исследовании не будем подробно останавливаться на каждом из представленных аспектов, а сделаем промежуточный вывод - рассматриваемый федеральный закон носит не просто рамочный, определяющий характер, а является одним из ключевых нормативных правовых актов, обеспечивающих государственное управление избирательным процессом.
Следующим по значимости можно считать Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»2 При его непосредственном рассмотрении необходимо отметить, что данный нормативный правовой акт имеет важное значение для реализации государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации. Он определяет основные принципы проведения выборов Президента России. Вместе с тем статья 8 рассматриваемого закона гласит, что государство обеспечивает гражданам Российской Федерации, политическим партиям и иным общественным объединениям свободу проведения предвыборной агитации.
Кроме того, анализируемый нормативный правовой акт определяет систему и статус избирательных комиссий по выборам Президента России и обязывает государственные органы оказывать им содействие в соответствии с законодательством. В то же время необходимо отметить, что содействие обязаны оказывать и государственные организации, и государственные органы, осуществляющие телерадиовещание и периодические издания, обеспечивающие информационное обеспечение выборов.
Кроме того, расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов Президента России, обеспечением деятельности избирательных комиссий, а также повышением правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов, осуществляются за счет средств из федерального бюджета.
В целом необходимо отметить, что рассматриваемый федеральный закон оказывает государственно-властное управляющее воздействие на участников избирательного процесса, на должностных лиц государственных органов и государственных организаций в вопросах подготовки и проведения выборов Прези-
2 О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный за-
кон от 10 января 2003№ 19-ФЗ // СЗ РФ, 13.01.2003, № 2, ст. 171.
дента России.
В контексте государственного управления избирательным процессом достаточно важным представляется Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах Депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» . В соответствии с рассматриваемым нормативным правовым актом определена избирательная система, применяемая на выборах депутатов Государственной Думы. В частности, закреплено положение о том, что 225 депутатов избирается по одномандатному избирательному округу, 225 депутатов избирается по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей.
Очевидно, что данный федеральный закон оказывает управляющее воздействие на порядок выдвижения кандидатов как от политической партии, так и самовыдвиженцев. Он определяет систему и статус избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы. Управляющий информационный посыл, содержащийся в нормах права, регламентирует, каким образом принимается решение о выдвижении федерального списка кандидатов в депутаты.
Кроме того, анализируемый нормативный правовой акт позволяет понимать, каким образом осуществляется выдвижение кандидата - самовыдвиженца. Общественные отношения, складывающиеся во время сбора подписей избирателей, регистрации федерального списка кандидатов, информирования избирателей и предвыборной агитации, также подвержены государственно-властному управляющему воздействию.
С помощью рассматриваемого нормативного правового акта осуществляется управление в сфере финансирования выборов депутатов Государственной Думы. Предусматривается выделение средств из федерального бюджета на подготовку и проведение выборов. Определен порядок формирования избирательных фондов политических партий. При этом важно подчеркнуть, что предусмотрен государственный контроль (надзор) за порядком формирования и расходования данных фондов со стороны контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях.
Таким образом, оказывается государственно-властное воздействие на общественные объединения, так как они тоже являются участниками избирательного процесса. В данном случае это политические партии. В этой связи считаю целесообразным рассмотреть федеральный закон №82-ФЗ «Об общественных объединениях»4 Как отмечается в статье 1 упомянутого нормативного правового акта, «предметом регулирования (а, значит, государственного воздействия) являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение». Дается исчерпывающий перечень видов общественных объединений, которые могут создаваться. Предусматриваются юридические процедуры, позволяющие оказывать государственное воздействие на общественные объединения.
К ним можно отнести четкое определение порядка создания общественных объединений, их регистрации и (или) ликвидации. Законодателем прописаны требования, предъявляемые к учредителям, членам и
3 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ // СЗ РФ, 24.02.2014, № 8, ст. 740.
4 Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ // СЗ РФ, 22.05.1995, № 21, ст. 1930.
участникам общественных объединений. Предусмотрена государственная регистрация общественных объединений.
Продолжая исследование, необходимо отметить, что важнейшим участником избирательного процесса, а, значит, объектом государственного управления, является политическая партия. Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»5 закрепляет цели создания политической партии. Таким образом, фактически предопределяет их назначение - это формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; участие в выборах. Устанавливает порядок её создания, государственной регистрации, внутреннее устройство политической партии, права и обязанности политической партии.
Важно подчеркнуть, что в соответствии с данным нормативным правовым актом, государство обязано оказывать поддержку политическим партиям. Предусмотрено государственное финансирование политической партии в случае:
- если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
- если зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании6
Кроме того, анализируемый федеральный закон определяет пределы государственного вмешательства в деятельность политических партий. Статья 10 рассматриваемого нормативного правового акта гласит, что «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий не допускается». Таким образом, можно отметить, что государство, несомненно, оказывает управленческое влияние на политические партии как на участника избирательного процесса, но в пределах, установленных федеральным законодательством.
Следующим заслуживающим внимания нормативным правовым актом, подлежащим рассмотрению, является Федеральный закон от 10 января 2003 года № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», в соответствии с которым Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является государственным заказчиком «ГАС Выборы», определяющим требования к использованию, эксплуатации и развитию данной системы. Таким образом, можно сказать, что вышеупомянутая система обеспечивает управленческую деятельность Центральной избирательной комиссии России.
Основной субъект государственного управления избирательным процессом (ЦИК РФ) применяет автоматизированные базы данных для обеспечения собственной деятельности. Для удобства в использовании структура «ГАС Выборы» соответствует системе избирательных комиссий. В области использования, эксплуатации и развития рассматриваемой системы ЦИК России может передать часть своих полномочий Федеральному центру информатизации. Однако вопросы нормативного обеспечения аспектов использования, эксплуатации и развития остаются за Центральной
5 О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ // СЗ РФ, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.
6 О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ // СЗ РФ, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.
избирательной комиссией.
Финансирование системы ГАС «Выборы» осуществляется за счет средств федерального бюджета. Одновременно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления предоставляют помещения, в которых размещаются и эксплуатируются средства автоматизации в условиях безопасного хранения.
Проведя рассмотрение основных федеральных законов, обеспечивающих государственное управление избирательным процессом, можно сделать ряд выводов:
Во-первых, с помощью перечисленных нормативных правовых актов осуществляется государственно-властное управляющее воздействие на участников избирательного процесса, а также на государственные органы и их должностных лиц;
Во-вторых, федеральное законодательство устанавливает пределы вмешательства в деятельность участников избирательного процесса со стороны государственных органов, таким образом, гарантируя соблюдение избирательных прав и свобод граждан;
В-третьих, устанавливается баланс интересов государства, как субъекта управления, и участников избирательного процесса, как объекта управления.
Список литературы:
1. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 №67-ФЗ // СЗ РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.
2. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003№ 19-ФЗ // СЗ РФ, 13.01.2003, № 2, ст. 171.
3. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ // СЗ РФ, 24.02.2014, № 8, ст. 740.
4. Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ // СЗ РФ, 22.05.1995, № 21, ст. 1930.
5. О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ // СЗ РФ, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.
6. Чистобородов, И.Г. Система государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве, М., 2016. № 1(2016). С. 8-12. 0.4 п. л.
7. Чистобородов, И.Г. Особенности государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1(37). С 42-47. 0.4 п.л.
8. Чистобородов, И.Г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации как основной субъект государственного управления избирательным процессом // Пробелы в российском законодательстве, М., 2016. № 2 (2016). С. 8-13. 0.4 п. л.
9. Чистобородов, И.Г. Конституционные основы государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве, М., 2016. № 3 (2016). С. 14-16. 0.4 п. л.
