CC BY
49
Чистобородов И. Г.
ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ
14.4. ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ
Чистобородов Илья Григорьевич, кандидат юридических наук, начальник факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров, полковник полиции
Место работы: Академия управления МВД России
I.Chistoborodov@mail.ru
Аннотация: в данной статье анализируются подзаконные правовые акты, обеспечивающие государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации. Сделаны выводы о том, что правовые нормы, содержащиеся в подзаконных нормативных актах, осуществляют государственно-властное воздействие на участников избирательного процесса. Кроме того, они призваны поддерживать баланс интересов между государственными органами и участниками избирательного процесса.
Ключевые слова: Постановление Правительства Российской Федерации, Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, выборы, государственное управление, избирательный процесс.
THE SUBORDINATE REGULATORY LEGAL ACTS PROVIDING PUBLIC ADMINISTRATION WITH THE ELECTORAL PROCESS
Chistoborodov Ilya G., chief of faculty of preparation scientific and research and educational personnel, candidate of jurisprudence, police colonel
Place of employment: Academy of the Department of MIA of Russia
I.Chistoborodov@mail.ru
Abstract: in this article the subordinate legal acts providing public administration with the electoral process in the Russian Federation are considered. Conclusions are drawn that the precepts of law containing in subordinate legislations perform state and imperious impact on participants of the electoral process. Besides, they are urged to support balance of interests between state bodies and participants of the electoral process.
Keywords: Resolution of the government of the Russian Federation, Resolution of Russian Central Election Commission, elections, public administration, electoral process.
Законодательство Российской Федерации определяет сущность, систему и функционирование всего государственного механизма Российской Федерации. Это положение в равной степени относится и к нормативным правовым актам, обеспечивающим государственное управление избирательным процессом.
Не останавливаясь подробно на анализе федерального законодательства, регулирующего государственное управление избирательным процессом, ранее детально рассмотренное в наших предыдущих работах1, обратимся к конкретным подзаконным нормативным правовым актам, обеспечивающие государственное управление избирательным процессом.
Начиная рассмотрение подзаконных нормативных правовых актов, следует особо отметить Постановления Правительства Российской Федерации о мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям. Подобные нормативные правовые акты издавались в преддверии избирательных кампаний федерального уровня в 2003, 2007, 2011 и 2016 годах. Несомненно, самым актуальным на данный момент является Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2016 года № 315 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
1 Чистобородов И.Г. Федеральное законодательство, обеспечивающее государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации // Социально-политические науки. 2016. № 2. С. 92-95.
Федерации седьмого созыва»2.
Важно отметить, что данное постановление носит императивный характер, так как оказывает государственно-властное управляющее воздействие на различные государственные органы. В рассматриваемом нормативном правовом акте субъектам государственного управления ставятся конкретные задачи, выполнение которых способствует реализации избирательных прав граждан.
Анализируя данное постановление, следует отметить, что в нем используются разные термины при постановке задач государственным органам. Например, в постановлении Правительства употребляется глагол «рекомендовать», применяемый по отношению к Центральному банку Российской Федерации. Данное обстоятельство обусловлено тем, что упомянутый государственный орган не находится в подчинении Правительства Российской Федерации, а является независимым. Кроме того, данное обстоятельство обусловлено тем, что государственно-властное воздействие осуществляется в виде рекомендаций, которые соответствующим образом изложены в нормативном правовом акте.
Подобная формулировка используется по отношению к органам исполнительной власти субъектов Рос-
2 О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в
реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий-
ской Федерации седьмого созыва: Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2016 г. № 315 // СЗ РФ, 25.04.2016, № 17, ст. 2411.
сийской Федерации и к органам местного самоуправления, также необходимо отметить, что в качестве рекомендаций ставится задача и Генеральной прокуратуре Российской Федерации как независимому государственному органу.
Кроме того, рассматриваемое постановление Правительства обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти и ЦИК России. Например, п. 15 предписывает государственной фельдъегерской службе РФ по согласованию с ЦИК РФ обеспечить оперативную доставку избирательной документации в нижестоящие избирательные комиссии. Государственно-властное управляющее воздействие оказывается и на Федеральное государственное унитарное предприятие «Главный центр специальной связи». Ему также предписано по согласованию с Центральной избирательной комиссией РФ обеспечить оперативную доставку избирательной документации.
Следующими по значимости и подлежащими рассмотрению являются подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые ЦИК России. Например, Постановление ЦИК России от 20.04.2016 года № 4/33-7 «Об инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» в информационной телекоммуникационной сети «Интернет» 3 Несомненно, это достаточно важный подзаконный нормативный правовой акт, так как размещаемая информация на сайте ЦИК России оказывает управляющее воздействие на участников избирательного процесса и, как следствие, на сам избирательный процесс. Данное постановление определяет порядок размещения информации на официальном интернет-портале ЦИК России.
Определен перечень информационных материалов, которые необходимо размещать на официальном сайте. Утверждена структура сайта ЦИК России, обозначены конкретные разделы, эмблема, адреса и номера телефонов. Конечно, данное постановление ЦИК России имеет решающее значение, так как дает перечень информации, размещаемой в открытом доступе для всех участников избирательного процесса. Само наличие информации оказывает управляющее воздействие на участников избирательного процесса. В данном случае одним из основных источников информации является официальный интернет портал комиссии.
Далее необходимо рассмотреть Постановление ЦИК РФ от 20.04.2016 года № 4/30-7 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политической партий, региональных отделений политических партий, кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4. Оно определяет учет поступлений средств в избирательные фонды и порядок их расходования. Устанавливает запреты на расходование средств помимо избирательных фондов, определяет сведения, подлежащие опубликованию, и ответственность за нарушение порядка формирования и расхо-
3 Об инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» в информационной телекоммуникационной сети «Интернет»: Постановление ЦИК России от 20 апреля 2016 года № 4/337 // Вестник ЦИК России №7 (337) 2016.
4 Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежны« средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий, кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 20 апреля 2016 г. № 4/30-7 // Рос. газ. № 97, 06.05.2016.
дования средств избирательных фондов. При этом важно подчеркнуть, что оказывается именно государственно-властное (суверенное) управляющее воздействие, так как введен запрет на внесение пожертвований в избирательные фонды политических партий: иностранными гражданами; иностранными организациями; иностранными государствами; лицами без гражданства. Данные положения подчеркивают независимость Российской Федерации, пресекают попытки вмешательства в избирательный процесс со стороны иностранных государств.
Следующим по значимости подлежит рассмотрению Постановление ЦИК России от 18.05.2016 года № 7/59-7 «Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных их Федерального бюджета Центральной избирательной комиссии РФ, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума»5 В соответствии с Инструкцией ЦИК России является главным распорядителем средств, выделенных из бюджета для проведения выборов. Он определяет и распределяет средства нижестоящим избирательным комиссиям. Неизрасходованные средства федерального бюджета, выделенные избирательным комиссиям, возвращаются ими в ЦИК РФ. Бюджетный учет средств федерального бюджета осуществляется в соответствии с ФЗ «О бухгалтерском учете»6 в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Система избирательных комиссий и казенные учреждения представляют бюджетную и налоговую финансовую статистическую отчетность в порядке и сроки, установленные законодательством. Несомненно, финансирование избирательного процесса за счет средств федерального бюджета подчеркивает факт именно государственного управления избирательным процессом. Выделяя средства, государство осуществляет обеспечение избирательного процесса, тем самым претендуя на исключительные права оказывать на него управляющее воздействие.
Кроме того, Постановление ЦИК России от 27 апреля 2016 года № 5/41-7 «О разъяснении порядка регистрации уполномоченных представителей кандидатов, политических партий, региональных отделений политических партий по финансовым вопросам при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва»7 дает подробное описание процедуры регистрации полномочных представителей. Политическая партия и кандидат, выдвинутый по одномандатному округу, вправе назначать своего представителя по финансовым вопросам. Данные представители имеют достаточно широкий круг полномочий: открывать специальные избирательные счета; распоряжаться денежными средствами избирательного фонда; осу-
5 Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума: Постановление ЦИК России от 18.05.2016 г. № 7/59-7 // Вестник ЦИК России, № 9, 2016.
6 О бухгалтерском учете: Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ // СЗ РФ, 12 декабря 2011, № 50, ст. 7344.
7 О разъяснении порядка регистрации уполномоченных представителей кандидатов, политических партий, региональных отделений
политических партий по финансовым вопросам при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации седьмого созыва: Постановление ЦИК России от 27.04.2016 г. № 5/41 -7 // Документ опубликован не был.
Чистобородов И. Г.
ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ
ществлять контроль за поступлением и расходованием денежных средств.
В свою очередь, ЦИК России осуществляет регистрацию уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Определяет основания, по которым ЦИК России может отказать в регистрации уполномоченных представителей: отсутствие гражданства Российской Федерации, наличие гражданства иностранного государства.
Таким образом, становится очевидным, что государство в лице основного субъекта управления избирательным процессом ЦИК России оказывает воздействие на полномочных представителей по финансовым вопросам. Осуществляет их регистрацию и контролирует поступление и расходование денежных средств на избирательных счетах.
Необходимо отметить, что правовому регулированию подлежит деятельность иностранных международных наблюдателей. Так, Постановление ЦИК России от 11 мая 2016 года № 6/51-7 «О разъяснении порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва»8 четко регламентирует деятельность иностранных (международных) наблюдателей. Определяет порядок приглашения и аккредитации иностранных (международных) наблюдателей. Одновременно закрепляет гарантии деятельности наблюдателей, их обязанности и ответственность за нарушения законодательства о выборах. При этом важно отметить, что иностранный (международный) наблюдатель не вправе: осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов; выдавать избирательные бюллетени; расписываться за избирателя, совершать действия, препятствующие работе комиссии.
Продолжая исследование, важно подчеркнуть, что в целях обеспечения единообразного применения участниками избирательного процесса законодательства, регламентирующего проведение выборов, а также сроков выполнения избирательных действий разрабатываются календарные планы мероприятий. Постановление ЦИК России от 2 апреля 2014 года № 224/1444-6 «О методических рекомендациях по разработке календарных планов мероприятий по подготовке и проведению выборов в субъектах Российской Феде-рации»9 определяет порядок разработки и утверждения календарных планов мероприятий. Дает методику расчета сроков осуществления избирательных действий. При этом необходимо учитывать, что календарный план разрабатывается для каждой, отдельно взятой избирательной кампании. Исполнителями мероприятий могут быть избирательные комиссии, кандидаты, избирательные объединения, органы государственной власти и местного самоуправления.
Следующим нормативным правовым актом, подлежащим рассмотрению, является Постановление ЦИК России от 25.05.2016 года № 8/76-7 «О порядке проведения
8 О разъяснении порядка деятельности иностранных (международны«) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва: Постановление ЦИК России от 11 мая 2016 года № 6/51 -7 // Документ опубликован не был.
9 О методических рекомендациях по разработке календарных планов мероприятий по подготовке и проведению выборов в субъектах Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 02.04.2014 г. № 224/1444-6 // Вестник ЦИК России, № 4, 2014.
жеребьевок по распределению между политическими партиями, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, зарегистрированными кандидатами, выдвинутыми по одномандатным избирательным округам, печатной площади для опубликования предвыборных агитационных материалов в общероссийских государственных печатных изданиях, региональных государственных периодических печатных изданиях». Данное постановление предписывает ЦИК России оповещать политические партии о проведении жеребьёвки, определять перечень государственных печатных изданий, в которых будет размещена агитационная информация. Кроме того, определен перечень лиц, имеющих право присутствовать при жеребьёвке10.
Распределение эфирного времени на каналах общероссийских государственных организаций осуществляется на основании жеребьёвки. Порядок её проведения определен Постановлением ЦИК России от 1 июня 2016 года № 9/81-7 «О порядке проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями эфирного времени на каналах общероссийских государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и порядке проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями, зарегистрированными кандидатами эфирного времени на каналах региональных государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва»11. Жеребьёвку проводит ЦИК России совместно с общероссийскими государственными организациями телерадиовещания. При этом политические партии обязаны участвовать в совместных агитационных мероприятиях. Эфирное время предоставляется на безвозмездной основе.
Подзаконными нормативными правовыми актами регулируются вопросы, связанные с использованием и доставкой избирательных бюллетеней для голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва.
Постановление ЦИК России определяет порядок контроля за изготовлением бюллетеней в полиграфических организациях и их доставкой в избирательную комис-сию12. Регулирует общественные отношения, складыва-
10 О порядках проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, зарегистрированными кандидатами, выдвинутыми по одномандатным избирательным округам, печатной площади для опубликования предвыборных агитационных материалов в общероссийских государственных печатных изданиях, региональных государственных периодических печатных изданиях: Постановление цИк России от 25.05.2016 г. № 8/76-7 // Вестник ЦИК России, № 10, 2016.
11 О порядке проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями эфирного времени на каналах общероссийских государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и порядке проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями, зарегистрированными кандидатами эфирного времени на каналах региональных государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва: Постановление ЦИК России от 01.06.2016 г. № 9/81 -7 // Вестник ЦИ К России, № 11, 2016.
12 О вопросах, связанных с изготовлением и доставкой избирательных бюллетеней для голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
ющиеся при передаче бюллетеней участковыми избирательными комиссиями, сформированными за пределами территории РФ. Регламентирован порядок взаимодействия с МИД России при доставке бюллетеней.
Продолжая исследование, необходимо отметить, что постановлением ЦИК России утверждаются методические рекомендации. Например, «Методические рекомендации по обеспечению реализации избирательных прав военнослужащих при проведении выборов»13 Разработаны и утверждены методические рекомендации по обеспечению реализации избирательных прав граждан России, являющихся инвалидами, при проведении выборов в России14 В данных рекомендациях рассматриваются особенности информирования избирателей, являющихся инвалидами. Предусмотрено оборудование избирательных участков и помещений для голосования и особенности организации голосования инвалидов.
Следует также отметить, что ЦИК России разработаны методические рекомендации по организации голосования отдельных категорий избирателей при проведении выборов на территории России15. В данных рекомендациях рассматриваются вопросы реализации избирательных прав граждан, находящихся в местах временного пребывания. Предусмотрен порядок формирования участковых избирательных комиссий в местах временного пребывания. Даются рекомендации по вопросам организации голосования лиц, в отношении которых в качестве меры пресечения избран домашний арест.
Подводя итоги проведенного исследования, важно подчеркнуть, что подзаконные нормативные акты имеют решающее значение в системе государственного управления избирательным процессом. Детализируя и являясь продолжением законодательных актов, они обеспечивают такое положение вещей, которое позволяет приходить к власти людям, которые своими заслугами успели доказать способность к государственному служению. Детально регламентируя вопросы взаимодействия субъектов государственного управления избирательным процессом и аспекты реализации избирательных прав граждан, подзаконные нормативные правовые акты позволяют создать условия добросовестного служения избранных кандидатов обществу. Другими словами, можно сказать, что основной целью подобной регламентации являются создание условий, при которых избиратель сможет оценить каждого кандидата и отдать свой голос за того, кто будет пользоваться властью в интересах всего общества, которое вручило ему эту власть во внимание к заслугам. Кроме того, с их помощью регламентируется порядок взаимодействия субъектов государственного управления избирательным процессом. Ставятся конкретные задачи, решение которых требует участия субъектов, не подчиненных друг другу и взаимодействие которых осложнено отсутствием единого центра управления.
седьмого созыва // Постановление ЦИК России от 25.05.2016 г. № 8/72-7.
13 О Методических рекомендациях по обеспечению реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва // Постановление ЦИК России от 29.06.2016 г. № 14/116-7.
14 О Рекомендациях по обеспечению реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов в Российской Федерации // Постановление ЦИК России от 20.05.2015 г. № 283/1668-6.
15 О Методических рекомендациях по организации голосования отдельных категорий избирателей при проведении выборов на территории Российской Федерации // Постановление ЦИК России от 07.04.2015 г. № 278/1649-6.
Список литературы:
1. О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва: Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2016 г. № 315 // СЗ РФ, 25.04.2016, № 17, ст. 2411.
2. Об инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» в информационной телекоммуникационной сети «Интернет»: Постановление ЦИК России от 20 апреля 2016 года № 4/337 // Вестник ЦИК России №7 (337) 2016.
3. Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий, кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 20 апреля 2016 г. № 4/30-7 // Рос. газ. № 97, 06.05.2016.
4. Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума: Постановление ЦИК России от 18.05.2016 г. № 7/59-7 // Вестник ЦИК России, № 9, 2016.
5. О бухгалтерском учете: Федеральный закон от 6 декабря 2011 № 402-ФЗ // СЗ РФ, 12 декабря 2011, № 50, ст. 7344.
6. О Разъяснениях порядка регистрации уполномоченных представителей кандидатов, политических партий, региональных отделений политических партий по финансовым вопросам при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва: Постановление ЦИК России от 27.04.2016 г. № 5/41-7 // Документ опубликован не был.
7. О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва: Постановление ЦИК России от 11 мая 2016 года № 6/51-7 // Документ опубликован не был.
8. О Методических рекомендациях по разработке календарных планов мероприятий по подготовке и проведению выборов в субъектах Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 02.04.2014 г. № 224/1444-6 // Вестник ЦИК России, № 4, 2014.
9. О порядке проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, зарегистрированными кандидатами, выдвинутыми по одномандатным избирательным округам, печатной площади для опубликования предвыборных агитационных материалов в общероссийских государственных печатных изданиях, региональных государственных периодических печатных изданиях: Постановление ЦИК России от 25.05.2016 г. № 8/76-7 // Вестник ЦИК России, № 10, 2016.
10. О порядке проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями эфирного времени на каналах общероссийских государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и порядке проведения жеребьевок по распределению между политическими партиями, зарегистрированными кандидатами эфирного времени на каналах региональных государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва: Постановление ЦИК России от 01.06.2016 г. № 9/81-7 // Вестник ЦИК России, № 11, 2016.
11. О вопросах, связанных с изготовлением и доставкой избирательных бюллетеней для голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва // Постановление ЦИК России от 25.05.2016 г. № 8/72-7.
12. О Методических рекомендациях по обеспечению реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва // Постановление ЦИК России от 29.06.2016 № 14/116-7.
13. О Рекомендациях по обеспечению реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов в Российской Федерации // Постановление ЦИК России от 20.05.2015 № 283/1668-6.
14. О Методических рекомендациях по организации голосования отдельных категорий избирателей при проведении выборов на территории Российской Федерации // Постановление ЦИК России от 07.04.2015 г. № 278/1649-6.
15. Чистобородов И.Г. Федеральное законодательство, обеспечивающее государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации // Социально-политические науки. 2016. № 2. С. 92-95.
