CC BY
1142
ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ И США: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Д.П. ли
Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова Кафедра политической истории
Дается сравнительный анализ федерализма в России и США, рассматривается историческая судьба двух народов и двух государств, находящихся на противоположных сторонах земного шара.
Историческая судьба двух народов и двух государств, находящихся на противоположных сторонах земного шара, долгое время шла параллельно, не сталкиваясь. Самым тесным образом она переплелась в XX в. Эту взаимозависимость предвидел в первой половине XIX в. знаменитый французский историк, социолог и политический деятель Алексис де Токвиль, когда отметил русских и американцев, «неожиданно занимающих свои места среди лидирующих наций», идущих «легко и стремительно вперед по пути, которому не видно конца», и предрекал, что каждый из двух народов будет «однажды держать в своих руках судьбу половины мира». Через полтора столетия известный американский историк и публицист Дэниел Бурстин вновь подчеркнул, что существует «непостижимая связь между русским и американским жизненным опытом. Вероятно, во многом будущее мира будет зависеть от нашей способности понимать друг друга. А понять народ без знания его истории невозможно» [1].
Из богатого исторического опыта обеих стран автора статьи более всего интересовал процесс развития государственности в ее федеративной форме. В современной трактовке федерализм - это теория и практика одной из наиболее распространенных форм политической самоорганизации общества. Нельзя не отметить, что сам термин «федерализм» родился в связи с созданием в XVIII в. нового государства - Соединенные Штаты Америки. В XX в. федеративный тип государственно-территориального устройства утвердился в России [2]. Сравнительный анализ позволил увидеть общие черты и особенности становления и развития двух типов федерализма, проследить, как две цивилизации объединяли в единое государство людей и территории, вырабатывали общие национальные традиции и политическую культуру, формировали федеральные органы государственной власти, совершенствовали юридический каркас жизни в виде Конституции и законов.
К числу наиболее значимых общих черт исторического наследия обеих стран следует отнести:
а) огромные территории двух самых больших государств мира, которые требовали сильной устойчивой государственной власти;
б) имперскую составляющую территориального роста, когда присоединение земель и народов происходило типичными для обеих стран способами -путем завоеваний, покупки земель, колонизации диких неосвоенных пространств;
в) борьбу с внешним врагом за независимость, за суверенное существование государства;
г) многоэтничный состав населения, смешение разных языков, обычаев, культур - так называемые два плавильных котла;
д) большое количество субъектов федерации по сравнению с другими государствами;
е) постоянный поиск адекватных народной жизни форм федерализма и др.
Однако своеобразия в становлении и развитии российского и американского государств и различий в процессе формирования федерализма значительно больше. Не вдаваясь в частности, охарактеризуем главные отличительные черты истории обеих стран, определившие соответственно национальные особенности федерации.
Современная Россия имеет тысячелетнюю историю развития государства. Она связывает начало своей государственности с IX в. с единым народным ядром (восточнославянской народностью) и с раннефеодальной Новгородско-Киевской Русью. История страны вобрала в себя также периоды существования Московского государства, Российской империи, Советского Союза и суверенной Российской Федерации.
Большинство отечественных историков отмечают наиболее заметное влияние на российскую ментальность и культуру Византийской империи, монголо-татарской Орды, феодальных монархических режимов Европы, буржуазной цивилизации Запада. Более длительный период существования, весьма суровая северная природа и огромные размеры Российского государства обусловили специфический характер его социально-экономического и политического развития. Народ России прошел буквально через все этапы развития человечества: родоплеменной строй, многовековой период феодализма с крепостничеством и абсолютной монархией, испытал сложности строительства социализма. В 90-е гг. XX в. он вернулся к либеральным ценностям, в том числе к реформе сложившихся федеральных отношений.
Иная история у Соединенных Штатов Америки. Это молодое государство, народ которого связывает свои истоки с великим переселением европейцев в начале XVII в. Переезд через океан в Новый Свет нескольких сотен, а затем десятков тысяч человек из Англии, Голландии, Германии, Франции совершался ради больших экономических возможностей, религиозной и политической свободы. За три с лишним столетия он превратился в огромный поток миллионов вынужденных (африканская работорговля) и добровольных иммигрантов со всего света, вытеснявших со своих земель коренных жителей индейцев.
Государственность в этой стране прошла через свои этапы эволюции - от начального состояния в качестве Британских колоний до борьбы и завоевания суверенитета. Американцы под командованием Джорджа Вашингтона, будущего первого президента, вели войну за независимость с метрополией, которая увен-
чалась победой в 1783 г. Согласно Парижскому мирному договору, 13 бывших колоний были признаны независимыми, свободными и суверенными штатами. Объединившись, они стали первым в мире федеративным государством в форме президентской республики. Сегодня США с 50 штатами являются высокоразвитым современным государством - лидером в мировой политике и экономике.
Характерной чертой истории становления федерализма в США является тот факт, что процесс борьбы за независимую государственность шел снизу, от самих колоний. Значительная удаленность от Британии, а также относительная политическая независимость и широкое самоуправление (король передал акционированным торговым компаниям и собственникам колоний прямую власть над поселениями) создавали благоприятные условия для полного отделения. Уже в 1774 г. делегаты от колоний, приехавшие на первый Континентальный конгресс, выработали резолюцию о праве колонистов «на жизнь, свободу и собственность», а также о праве самим решать «все вопросы налогообложения и политического устройства» [3].
Другая принципиально важная характеристика социальной сущности формирующейся государственности заключалась в неизменной приверженности американцев идеологии либерализма во всех сферах жизни, и, в первую очередь, свободе частной собственности (так называемая «свобода рук») и политическим правам человека.
В основу государства с момента его организации закладывались «неотъемлемые права человека», нарушение которых Великобританией и побудило колонии разорвать с ней отношения. Идейный старт американскому государству дала Декларация независимости, принятая 4 июля 1776 г. Написанная в основном Томасом Джефферсоном она не только возвестила о разрыве с Великобританией, но и сформулировала общефилософские принципы свободы человека, ставшие с тех времен движущей силой развития Америки и западного общества в целом.
В течение года после принятия Декларации почти все штаты выработали собственные конституции. В большинстве из них предусматривалось провозглашение «неотъемлемых» демократических прав: народный суверенитет, свободные выборы, свобода печати, свобода совести, свобода слова, собраний, неприкосновенность жилища и равное для всех право прибегать к защите закона (нередко включалось и право на свободное ношение оружия). Самым важным являлось то, что все принятые конституции штатов предусматривали разделение властей на исполнительную, законодательную и судебную.
Следующей ступенью процесса формирования американского государства стало добровольное объединение независимых штатов («природных государств») в конфедерацию. В 1777 г. Континентальный конгресс принял предложение о создании Федерального Союза, который не слишком бы связывал свободу штатов. Решение Конгресса в 1781 г. было ратифицировано 9 штатами и получило название «Статьи конфедерации». Этот документ можно считать первой Конституцией Республики. Однако Федеральное правительство, созданное на его основе, первоначально было слабым, так как не было ни общего судебного, ни исполнительного органа, да и штаты «выделили» ему очень мало прав. Этот исторический этап характеризуется американскими историками как период значительного ослабления страны и экономического упадка.
Необходимость более сильного федерального правительства первыми осознали бизнесмены Америки, которые требовали от федералов эффективного регулирования торговли, справедливой налоговой политики, предотвращения «штатного» своеволия, которое губительно сказывалась на экономике. Здесь есть смысл выделить еще одну отличительную черту менталитета американцев, которая сыграла большую роль в создании действенного центрального правительства и всей политической системы США. Это знаменитый прагматизм и здравый смысл американской бизнес-элиты и поддержавшего ее народа, ставящих во главу угла экономические интересы, желание добиться материального благополучия и процветания при освоении огромных природных ресурсов нового континента.
В 1785 и 1786 гг. работали две междуштатные согласительные конференции бизнесменов, которые привели к созыву Конституционного конвента. Он состоялся в Филадельфии в 1787 г. и принял ныне действующую Конституцию США. Конвент был не парадным, а рабочим органом, который созидал Основной закон вокруг «торговой статьи» и сопровождавших ее других статей об обязанностях и правах федерального правительства в области экономики. Столь материалистическое содержание Конституции объяснялось в том числе тем, что большинство делегатов Конвента составляли землевладельцы, бизнесмены, адвокаты, имевшие свои насущные экономические интересы, а также опыт работы на выборных должностях в штатах или в Конгрессе.
«Делегаты Конвента, - как отмечает современный американский политолог Д.К. Койл, - желали создать такое правительство, которое помогало бы торговле и промышленности, было бы сильным и устойчивым. Они желали правительства, ответственного перед «народом», но у них не было ни малейшего намерения позволить народным массам выбирать Президента или даже Конгресс. Они должны были искать компромисс между большими и малыми штатами, чтобы преодолеть соперничество между ними и побороть взаимные опасения. Федерализм по необходимости стал одной из основных черт Конституции, поскольку задача состояла в том, чтобы создать крепкое центральное правительство и в то же время позволить штатам сохранять за собой те права, передача которых центральной власти не вызывалась абсолютной необходимостью. Эта двойственность порождалась страхом перед тиранией, опасением, как бы федеральное правительство не стало чересчур сильным. Тот же страх кроется и за доктриной разделения властей - боязнь, что законодательная, исполнительная и судебная власть может стать опасной, если эти три функции, или две из них, будут сосредоточены в одних руках» [4].
В процессе создания феодальной Конституции ее «отцы-основатели» [5] проявили так называемый естественный либерализм, характерное для американской нации мировосприятие, когда во главу ставились житейская экономическая и политическая целесообразность, опирающаяся на фундамент идеи о свободе личности и свободе ее объединяться или не объединяться с другими.
Большинство исследователей американской истории отмечают дух независимости, свободолюбие и самодеятельность колонистов, передавших его позже всей нации. Вместе с этим нельзя не указать на европейские корни американского либерализма. Именно англо-саксонские поселенцы, их потомки и более поздние выходцы с характерным для них индивидуализмом собственника
с Европейского континента привезли с собой ту экономическую культуру и те политические навыки, которые составляли основу политической жизни после-кромвелевской Британии, а позже составили фундамент политической системы США. Она основывалась, главным образом, на английских обычаях и традициях, а в более точной формулировке - на буржуазных принципах общественного устройства, при котором политическая система не должна была сковывать экономического развития.
Вместе с этим нельзя не подчеркнуть, что политическая система США является оригинальным продуктом либеральной привычки и либерального склада именно американского ума, отличного от европейской схемы логического планирования. Оригинальность политической культуры жителей Нового Света связана с более поздним историческим «стартом» государственности Соединенных Штатов. Их чисто буржуазное рождение подарило им возможность развиваться, в отличие от Европы, России и Азии, без феодальных традиций, феодальных правовых норм, феодальных государственных институтов и сразу встать на высшую ступень отсчета исторического времени.
Либеральная идеология в США безраздельно господствовала ранее и господствует сегодня. Она существует, но без тирании над обществом, при том согласованном и добровольном соподчинении индивидуальных, групповых и общенациональных интересов, которое достижимо в конкретных исторических условиях. В этом кроется еще один феномен американского варианта «прочтения» либерализма. Хотя Европа обильно поставляла людей в Соединенные Штаты в самые революционные XVII и XVIII вв., она, как пишут американские политологи, не привила им бациллы социалистического радикализма, который «пропитал» участников антифеодальной революционной борьбы на европейском континенте.
Эту специфическую черту истории формирования американской нации считал важнейшей по своим последствиям для США Луис Харц, книга которого «Либеральная традиция в Америке» вошла в XX в. в классику американской исторической и политической мысли. «Одна из главных характерных черт общества без феодальных корней, - писал он, - отсутствие подлинных революционных традиций, которые в Европе связываются с Английской и Французской революциями, где нет революционной традиции, нет и традиции реакции на нее: нет Робеспьера... Общество, будучи незнакомо с наследием феодализма на раннем этапе, в более поздний период проявляет полное безразличие к идеям социализма. Внутри его как бы действует самонастраивающийся механизм, утверждающий всепоглощающую либеральную идею» [5].
Почву постоянно действующего механизма воспроизведения американской либеральной идеи составляли многочисленные слои мелкой буржуазии, постепенно формирующейся из крестьян и рабочих. Они для того и бежали на другой континент, чтобы освободиться от феодальных пут старого аристократа-собственника и старого феодального государства. Они плыли за океан, чтобы стать свободными землевладельцами и предпринимателями, иметь свободу действий для личного обогащения. Шанс стать свободными и разбогатеть на огромных просторах еще не занятой никем плодородной земли лег в основу американской мечты и американского образа жизни, самого сильного гаранта либерализма в США.
Американский образ жизни развивался в контексте материалистических концепций Нового времени, когда признавалось, что человек не способен выйти за рамки экономической и природной необходимости, рационалистического натурализма. Авторы Конституции США не только перестраховывались по поводу возможного социалистического влияния Французской революции с ее якобинскими клубами. Они вообще пессимистически оценивали человеческую природу. Их либеральный пессимизм опирался на анализ природы человека как индивидуалиста, функционирующего только ради собственных эгоистических интересов. Именно в этих мировоззренческих установках причина того, почему сторонники создания сильной устойчивой федерации проявили себя в Филадельфии «настоящими реалистами». Они заложили не только самую сложную схему разделения и баланса властей, ограничения полномочий каждой из трех ветвей власти, но и серьезно ограничили объем демократии для «черни», считая это условием предотвращения политических конфликтов и социальных революций.
Возможно, поэтому самым уязвимым местом Филадельфийской Конституции стало отсутствие в ней декларации основных буржуазных прав и свобод, хотя они были составной частью Конституций штатов. Билль о правах появился лишь через четыре года после настойчивых требований штатов, т. е. в 1791 г. в виде первых 10 поправок к тексту Конституции. Сегодня можно констатировать, что американский либерализм конца XVIII в. был еще консервативен и недостаточно демократичен.
В этом ключе можно трактовать и те факты, что Федеральную Конституцию США принимали без прямого участия «простого народа». Поскольку важнейшим завоеванием либеральной бессословной Америки, которое всемерно защищалось и учитывалось, считалось право иметь частную собственность, то и выборы делегатов осуществлялись на основе высокого имущественного ценза. В результате на заседаниях Филадельфийского Конвента не было представителей ни от рабочих и служащих, ни от фермеров и «пионеров Дикого Запада».
«Отцы-основатели», авторы Конституции, выступая от имени народа, на самом деле ему не доверяли. По Конституции США народу не предоставили права напрямую избирать Президента и высшую палату парламента - Сенат, а также значительно ограничили прямые выборы в нижнюю Палату представителей (ст. I и И). При избрании президента каждому штату сначала разрешалось выбирать для этой процедуры группу выборщиков - выдающихся граждан, которые сделают выбор за всю нацию в силу своего разумения. Их избирали по усмотрению штата: или всем народом, или законодательным собранием, или одним губернатором.
Сенат избирался законодательными собраниями штатов (по два сенатора от каждого штата) на 6 лет. В результате Сенат чаще был консервативен, догматичен по своему составу, чем динамичен и революционен, так как формировался из состоятельных людей, или желающих удержать свое положение в обществе, или добивающихся его за счет близости к торгово-промышленным и банковским кругам. Высшая судебная власть в лице Верховного Суда США формировалась из судей, назначаемых Президентом с согласия Сената.
Хотя по Конституции члены нижней палаты (палата представителей) избираются народом, штаты включили вначале в число избирателей лишь сво-
бодных белых мужчин, обладавших определенным имуществом и принадлежавших к какой-либо церкви. В первые десятилетия действия Конституции на 4 млн. населения в США только 120 тыс. чел. имели право голоса. В XVIII в. в правящих кругах даже такая система считалась излишне демократической и даже опасной. Таким образом, можно констатировать, что в ранней американской истории господствовал аристократический буржуазный либерализм.
С течением времени все более набирало силу противоборствующее ему демократическое направление. Его основу составил средний класс, постоянно укрепляющийся экономически и расширяющийся количественно. Разбогатевшие капиталистические фермеры и торговцы, мелкие и средние предприниматели, изначально считая себя нацией, в которой «все рождены равными», стали энергично претендовать на участие в политической жизни. К тому же, вырос и рабочий класс, требующий через профсоюзы защиты от алчных капиталистов -монополистов. Объективно созревший новый - демократический - этап в истории федерализма США обусловил созидание демократического лица американского капитализма.
Во второй половине XIX столетия постоянно продвигалась на Запад граница проживания избирателей и расширялись их категории. К 1860 г. избирательными правами в большинстве штатов пользовались уже все белые граждане мужского пола старше 21 года. После гражданской войны 1861-1865 гг. в Конституцию США была внесена поправка, дававшая право голоса неграм. В 1913 г., наконец, была внесена поправка в Конституцию США, предоставившая право прямого избрания сенаторов всему народу. В 1923 г. впервые получили избирательные права женщины [7].
В XX в. в политической системе США утвердилась двухпартийная политическая система, которая в большей степени явилась результатом исторического развития, чем планового заказа политических элит (в Конституции США не упоминаются никакие политические партии). Сегодня каждый штат отдает своих выборщиков той политической партии, которая победила на выборах: т. е. республиканской или демократической партии. Партийное руководство в Конгрессе, как правило, относится к сторонникам Президента. Поскольку обе партии содержат в своих рядах и консерваторов и либералов, то Президент в своей работе получает поддержку не только «свои» партийные голоса, но и голоса со стороны оппозиции. Другие партии малочисленны и никакой значимой роли в политической жизни страны не играют.
Американский федерализм по горизонтали четко проявляется при строительстве органов власти. Примечательно, что формирование центральных органов власти в США основано на двух принципах, противоречащих друг другу: «сдержек и противовесов», о котором проявили особую заботу авторы Конституции, и принципе разделения властей. Оба принципа, господствуют в американской системе организации и федеральной, и региональной власти и являются ярким примером компромисса. К нему были вынуждены прийти в свое время в Филадельфии конфликтующие представители «больших» и «малых» штатов, договаривающихся об объединении в единое государство, и к нему часто склоняется общественное мнение сегодня.
Разделение властей и «сдержки и противовесы» были зафиксированы в Конституции и по вертикали власти: федерация-штаты. Хотя сам термин «фе-
дерализм» не упоминается в Основном законе государства, однако федеральное устройство США зафиксировано четко и недвусмысленно. При этом интересы государства однозначно довлеют над интересами штатов. Принцип федерализма с резко выраженным перевесом общегосударственного начала над правами штатов представлен в концентрированном виде в ст. VI Конституции: «Настоящая конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, что бы ему ни противоречило в конституции или законах любого штата».
Федерализм в США одновременно характеризуется весьма широкими правами штатов. Штаты обладают правами независимых государств. Однако они лишены тех существенно важных прав, которые мешали бы деятельности единого неделимого государства, а именно:
1) прав, отнятых у штатов федеральной Конституцией;
2) прав, использование которых федеральным правительством может противоречить использованию тех же прав правительствами штатов;
3) права на отделение или выход из Союза.
Например, Конституция запрещает штатам заключать договоры с иностранными государствами. Штаты могут вступать между собой в переговоры, но всякое заключение договора между штатами считается законным только после утверждения его Конгрессом США. Федеральное правительство имеет право на контроль в торгово-промышленных делах и вопросах труда, связанных с торговлей между штатами и т. д. (ст. 1, разд. 10).
Во внутренних делах штаты пользуются большой свободой и осуществляют введение на своей территории налогов и займов, издание гражданских и уголовных законов, определение судоустройства и судопроизводства, охрану правопорядка, регулирование здравоохранения, страхования и школьного дела, регулирование деятельности корпораций, координирование торговли между штатами, избирательное право, местное самоуправление, семейное законодательство и т. д.
По Конституции каждого штата высшим должностным лицом является губернатор, носитель исполнительной власти. Он избирается прямыми выборами на 2-4 года и может быть отстранен (подобно президенту страны) по суду импичмента или отозван с занимаемой должности. Законодательным органом власти является законодательное собрание (легислатура), которое строится как в Капитолии по двухпалатной системе: палата представителей и сенат. Судебная система в штатах весьма разнообразна, так как складывалась на протяжении столетий по мере включения в федерацию новых штатов. Общим для всех штатов является наличие 3-4 звеньев суда. По Конституции судьи либо назначаются легислатурой, губернатором, либо избираются пожизненно или на различные сроки.
Американский федерализм никогда не был застывшей социальной формой. Сталкиваясь с различными проблемами и коллизиями, он никогда не входил в революционный ступор. Он был достаточно гибким и развивался в том или ином направлении после возникавших политических конфликтов между различными органами власти или между национальным правительством и администрацией штатов. Так, большие подвижки произошли после гражданской
войны между Севером и Югом. Примером также может служить нахождение компромисса в новейшее время. В 1980-1990-е гг. штаты отказались от проводимой Центром политики «нового федерализма», от перегруженности федерального Центра социальными программами и обязательствами.
Вне зависимости от времени и от конфликтов неизменными оставались всегда фундаментальные основы федерализма. В США достаточно четко прослеживается разделение властей как по вертикали (федерация, штат, местное самоуправление), так и по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная власть). Без крупных сбоев работает противоречивая система сдержек и противовесов. Заслуга одной из самых старых существующих сегодня федераций заключается в ее стабильности и конкурентоспособности. Несмотря на усилившуюся в XX в. тенденцию централизации государственной власти, американский федерализм по-прежнему является основой политики, которая защищает либеральные права и свободы штатов и не выходит по большому счету из поля защиты интересов американского народа.
Иная судьба у российского федерализма. Первым федеративным государством стала Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР), провозглашенная на II съезде Советов 7 ноября 1917 г. Федеративные начала были установлены Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, включенные в 1918 г. в первую федеральную Конституцию РСФСР в качестве I раздела. Ее утвердил III Всероссийский съезд Советов, который дополнил правовую основу федерации постановлением «О федеральных учреждениях Российской Республики».
Уже первые законодательные акты закладывали фундамент федерации, кардинально отличающейся от американской и всех других федераций мира: и по идейной сущности, и по форме, и по средствам достижения цели:
- во-первых, Российская федерация строилась не на добровольных началась и не снизу. Она декретировалась в кратчайшие сроки и сверху политическим указом партии большевиков, захватившей в 1917 г. власть в стране в результате вооруженного восстания;
- во-вторых, она утверждалась как специфическое по своей сущности социальное государство - как Республика Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, в которой изначально не было места частной собственности, отбиралась индивидуальная экономическая свобода у граждан и безмерно усиливалась функция государства по обеспечению социального равенства;
-в-третьих, несмотря на объявление «всеобщего» (равного) прямого избирательного права в государственные Советские органы власти выдвигались только представители рабочих и крестьян, другим классам не было места в социалистическом государстве. Классовый принцип довлел над всей жизнью и в том числе над выборами;
- в-четвертых, не было борьбы партий, так как все другие партии были запрещены; во власть проходили преимущественно члены партии большевиков (до левоэсеровского путча 1918 г. иногда выдвигались члены эсеровской партии) или блока коммунистов и выдвиженцев из беспартийных граждан. Вместе с тем, выборы депутатов не означали независимость Советов, так как органы власти всех уровней находились под диктатом однопартийной большевистской системы;
- в-пятых, при формальном провозглашении и реализации был скорректирован под социалистическую идею важнейший признак федерализма - разделение властей - как по горизонтали, так и по вертикали;
-в-шестых, в Конституции 1918 г. закреплялся не единый территориальный, как это было в США и в самой Российской империи, а двойственный национально-территориальный принцип объединения земель: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик» (ст. 1). По ст. 11 Конституции Советы областей с особым национальным составом могли объединяться в автономные областные союзы и входить на началах федерации в РСФСР;
- в-седьмых, большевистская партия, признаваемая большинством современных исследователей как крайне радикальная часть российской социал-демократии, в угоду организации социалистической революции пренебрегла не только буржуазными, но и марксистскими социалистическими идеями.
Уникальность российской истории связана с реализацией на практике идей социализма, которого так боялись отцы-основатели США. Социализм в ленинско-сталинской интерпретации отвергал не только накопленный мировой опыт федерального государственного строительства, экономическую теорию К. Маркса, но и существующую российскую действительность.
Утопизм достижения социальной справедливости на российской почве особенно ярко проявился в программе политики партии большевиков по национальному вопросу. Чтобы привлечь в ряды своих сторонников политических деятелей с окраин России, она осознанно гипертрофировала роль национального фактора в государственном строительстве. Большевики выдвинули ряд лозунгов, обеспечивших им успех:
а) право наций на самоопределение вплоть до отделения и создания независимого государства;
б) отказ от национальных привилегий, то есть от великорусской гегемонии;
в) свободное развитие национальных культур.
Основатель Советского государства В.И. Ленин в 1913 г. в статье «Критические заметки по национальному вопросу» писал: «Национальная программа рабочей демократии: никаких безусловно привилегий ни одной нации, ни одному языку; решение вопроса о политическом самоопределении наций, т. е. государственном отделении их, вполне свободным, демократическим путем; издание общегосударственного закона, в силу которого любое мероприятие (земское, городское, общинное и т. д.), проводящее в чем бы то ни было привилегию одной из наций, ...объявляется незаконным и недействительным...». Обвиняя русский народ в колониальной политике и шовинизме, Ленин решительно отвергал предложения либеральных партий, в том числе национальных, о введении национально-культурной автономии для защиты меньших по численности народов, о русском языке как государственном языке общения всех народов России, считая это ничем иным, как проявлением буржуазного национализм [8].
Нельзя отрицать позитивный характер предложений о равноправии наций, о самоопределении народов, развитии языков, религий, культур. Однако подчеркнем, что реально существовавшее до революции территориально-административное (губернское) устройство страны было принесено в жертву идее этнического размежевания. Во-вторых, из всех вариантов решения национального
вопроса большевиками был выбран политический суверенитет этнических общностей, а такой как национально-культурная автономия предан забвению. В-третьих, ради воплощения социалистического идеала многочисленным этносам были «дарованы» неоправданные историческими реалиями и объективными условиями политические права, среди которых отметим как не имеющее мировых аналогов и противоречащее самому смыслу существования государства - право на выход из Российской Федерации отдельных ее частей. Большевиками был открыт «ящик Пандорры», так как юридически закрепленная и практически воплощаемая в жизнь двойственность принципов нового государственного устройства России «заложила мины» под целостность самого государства.
По Конституции Всероссийский съезд Советов стал верховной властью в РСФСР, а Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) -высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом, работающим между съездами. Уже в условиях гражданской войны, спешно, иногда без каких-либо экономических, социально-политических и культурных оснований они начали создавать автономные национальные республики, области и коммуны и систему органов государственной власти и управления автономных республик. На 30 декабря 1922 г. только в состав РСФСР (без учета других союзных республик) входили 22 вновь созданных национальных государственных образования, несущих в своем названии имена этнических меньшинств России. Русский народ, составляющий большинство населения страны, не был объединен в какое-либо отдельное национальное государственное образование. Считалось, что он представлен РСФСР в целом.
В декабре 1922 г. с объединением четырех республик был создан Союз Советских Социалистических Республик, в который вошла и РСФСР. Национально-территориальный принцип государственного устройства, таким образом, первым был закреплен в Основном Законе страны и в других законодательных актах.
Установление и изменение границ и компетенции частей, входящих в крупнейшую из союзных республик, РСФСР, как и принятие новых членов Советской Республики и признание выхода из нее, относилось к компетенции Всероссийского съезда Советов и ВЦИК (ст. 49). Лишь в 1923-1930 гг. в РСФСР юридически закреплялось и вводилось новое территориально-административное деление для так называемых русских регионов: вместо губерний, уездов и волостей были образованы области, края и районы. Понятно, что реально ленинско-сталинский вариант советской федерации предоставлял государствообразующему, преобладающему количественно русскому народу возможность лишь административно-территориального, но не государственного самоопределения. Национальные глубинные желания русского народа вообще не принимались в расчет. Вместе с тем, отодвигались в перспективу и загонялись внутрь конфликты между народами, ввиду царившего произвола и субъективизма при их территориальном «размежевании».
Гарантией политических прав автономных республик в составе РСФСР объявлялось наличие у каждой из них собственной Конституции. Однако по Конституции РСФСР 1925 г. не только республиканские Конституции, но и их расходы и доходы утверждались ВЦИК и Всероссийским съездом Советов, который, в свою очередь, находился под полным контролем Всесоюзных органов
власти Политбюро и ЦК ВКП(б). Это свидетельствовало об унитарном характере советской федерации.
С течением времени изменялись названия высших органов власти, но зависимые, а не партнерские отношения республик с наднациональным Центром по-прежнему преобладали. Высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом Российской Федерации по Конституции 1937 г. стал Верховный Совет РСФСР, избираемый на 4 года, а в период между сессиями - Президиум ВС. Высшим исполнительным органом являлся Совет министров республики. На местах государственные законодательные и исполнительные органы работали в соответствии с территориальной и национальной иерархией. Судебная власть также строилась в соответствии с этими двумя принципами государственного устройства России.
С конца 20-х гг. XX в. стал проявляться отход от принципов строительства Союза республик 1922 г. и, закономерно, нарастать кризис советской федерации при формальном количественном наращивании числа субъектов. Положение не смогла спасти и Палата Национальностей в двухпалатном советском парламенте. Решающее слово оставалось не за Советскими органами, будь-то автономная республика или область, а за Политбюро и ЦК ВКП(б) - КПСС. Настойчивое насаждение административно-командных методов управления по стране тормозило социально-политическое развитие страны.
В 1920-1950-е гг. происходили дальнейшие количественные и сущностные преобразования национальных субъектов государства: одни из них ликвидировались, другие создавались заново или выделялись в союзные республики. В результате в 1957 г. в составе РСФСР насчитывалось 14 автономных национальных республик; 6 административно-территориальных краев с 7 входившими в них автономными национальными областями; 10 автономных национальных округов, входивших как в состав краев, так и областей; и 49 областей, образованных по территориально-административному принципу. Позже были преобразованы в автономные национальные республики еще 2 автономные области. Следовательно, за неполные 50 лет только в РСФСР впервые были сформированы 33 национальных государственных образования [9].
Ленинский лозунг «Право наций на самоопределение вплоть до государственного отделения» продолжил свою жизнь и в последней конституции РСФСР 1978 г. Нельзя не отметить, что его реализация в жизнь, следствием которого была двойственность в принципах построения Российской Федерации и СССР, и обилие суверенных государств внутри других суверенных государств, имеющих право выхода, сыграли негативную роль в распаде огромной державы.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 г., также способствовала ослаблению и ликвидации Советского Союза. Ряд исследователей считает этот акт закономерным итогом распада дореволюционной империи, восстановленной под лозунгом пролетарского интернационализма. Другие указывают на антиимперский характер СССР и на отсутствие подлинного экономического, политического и культурного суверенитета в условиях диктата коммунистической партии и ее идеологии. Большинство авторов сходятся во взгляде, что советская союзная и российская федерации не смогли выдержать удара со стороны национальных элит и сепаратистского движения под националистическими лозунгами.
Под их же давлением в 1991-1992 гг. в суверенной РФ начался процесс перехода на договорные начала, произошел ряд административных и национально-территориальных изменений. Вновь, как в советские времена, руководство страны пошло на увеличение количества национальных автономных республик и округов. В принятой в декабре 1993 г. новой Конституции Российской Федерации зафиксировано небывалое в мире количество (89) субъектов, которые по-прежнему основываются на различных принципах градации прав: 21 национальная республика, 6 административных краев и 49 областей, Еврейская автономная область, 2 города федерального значения и 10 автономных национальных округов (гл. III, ст. 65).
В современной Российской Федерации в соответствии с либеральными реформами намечаются сдвиги в достижении реального разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Осуществляется процесс разделения полномочий между Центром и регионами, формируется более зрелое местное самоуправление.
Процесс развития демократии наиболее зримо воплощен в избирательном праве. Сегодня в Российской Федерации, в отличие от США, происходят прямые всенародные выборы Президента, депутатов нижней палаты Федерального Собрания Государственной Думы. Лишь верхняя палата Парламента - Совет Федерации - состоит из полномочных представителей, избираемых в регионах. Высшую исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, а судебную- Конституционный Верховный и Арбитражный суды РФ. С приходом Президента В.В. Путина делаются очередные шаги по пути воплощения в жизнь либеральной федеративной реформы: Центр предпринял усилия по унификации законодательства всех субъектов федерации, создано 7 федеральных округов, возглавляемых полномочными представителями Президента, обсуждается возможность укрупнения регионов.
Однако в постсоветской Российской Федерации по-прежнему присутствуют изъяны и слабости старой федерации. В их числе двойственность и асимметричность, излишне большое число и неравноправность субъектов федерации, сверхвысокая централизация государственной власти, недостаточная самостоятельность регионов и слабость воплощения на практике демократических прав личности, отсутствие зрелого бюджетного федерализма.
Предпринятые меры, на наш взгляд, все еще не снимают центробежные тенденции, составляющие угрозу для целостности страны. Хотя из Конституции 1993 г. исчезло право субъектов на свободный выход из федерации, однако непродуманный характер либеральных преобразований и экономическая слабость России, недостаточность интеграционных связей и этнонационализм периферии в условиях глобализации по-прежнему не дают оснований признать незыблемость, стабильность и эффективность Федерации в России.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. БрустинД. Американцы; колониальный опыт. - М., 1993, с. 5.
2. Данный термин дословно с латинского переводится как союз, объединение. В настоящее время существует примерно 30 федеративных государств. Среди них такие
крупные, как США, Россия, Канада, Индия, Бразилия и сравнительно мелкие - Германия, Австрия, Швейцария и др. В связи со спорами о существенных признаках федерации у разных авторов приводится различное число федеративных государств.
3. Краткая история США / Пер. с англ. - М., 1993, с. 41.
4. КойлД.К. Политическая система США и как она работает. - Нью-Йорк, 1990, с. 5.
5. К ним, кроме отсутствовавших в Филадельфии Вашингтона и Джефферсона, относят наиболее активных участников Конституционного конвента: Э. Джерри, Дж. Мэдисона, Б. Франклина, Э. Джексона, Дж. Адамса, А. Гамильтона, Г. Мориса, которыми была проделана большая часть работы по составлению текста Конституции.
6. ХарцЛ. Либеральная традиция в Америке. - М., 1993, с. 15.
7. КойлД.К. Указ. соч., с. 9.
8. Ленин В.И. КПСС о борьбе с национализмом: Документы и материалы. - М., 1985, с. 35.
9. Федерализм: Энциклопедия. - М., 2000, с. 443.
FEDERALISM IN RUSSIA AND IN THE USA: COMPARATIVE ANALYSIS
D.P. LEE
The Political History Chair Moscow State University
The comparative analysis of federalism of two countries (Russia and the USA with
their history of two nations and of two states of the opposite continents) is given.
