CC BY-NC-ND
25
Конституционное и муниципальное право
В.Ф. Калина
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ИСТОРИЧЕСКИЙ ФЕНОМЕН
Данная статья является первой в цикле статей, посвященных проблеме становления и развития российской модели федерализма в контексте развития мирового федерализма. Автор ставит своей целью показать своеобразие и уникальность российского опыта. Рассматриваются вопросы образования Российской Федерации. В статье дается авторское определение сущности федерализма.
Ключевые слова: федерализм, унитаризм, децентрализация, российская модель федерализма, государственная целостность, суверенитет.
За два десятилетия, как Россия вступила на путь построения федеративных отношений, появилось немало аналитических работ, авторы которых по-разному оценивают российскую модель федерализма, перспективы ее развития. Одни ставят под сомнение саму идею российского федерализма, другие находят преждевременной ее реализацию, третьи видят в ней очередной исторический тупик, четвертые обосновывают ее историческую неизбежность для России. При этом практически все сходятся на том, что модель российского федерализма уникальна и аналогов в истории не имеет.
Естественно, возникает много вопросов, и среди них центральными являются: что представляет собой российская модель федерализма, знаем ли мы основные его черты, каковы перспективы федеративного развития России, какие уроки следует извлечь из советского опыта и наработок двух последних десятилетий?
© Калина В.Ф., 2013
Федеративные отношения могут складываться при наличии определенных условий. Одним из главных условий выступает уровень демократизации общества. Чем он выше, тем полнее проявляются преимущества федеративной формы государственного устройства. Вторым важным условием является уровень зрелости гражданского общества. Именно наличие действенных институтов гражданского общества создает условия, при которых региональные властные элиты попадают под эффективный общественный контроль, исключающий или, по крайней мере, сводящий к минимуму возможность злоупотреблений.
Эти условия могут предшествовать федерализму, и тогда его преимущества начинают сказываться быстро, но могут развиваться при уже существующих федеративных отношениях, и в этом случае становятся неизбежными многочисленные противоречия, на разрешение которых могут уйти годы и десятилетия.
Изначально, с момента образования Великого княжества Московского и до конца XX в., Россия представляла собой унитарное централизованное государство с достаточно рано сложившейся и постоянно упрочивающейся административно-командной системой управления. При этом феодальная раздробленность, которую некоторые исследователи считают одной из потенциальных предпосылок российского федерализма1, на самом деле никогда не способствовала укреплению единства государства, и вся политика московских князей была направлена на подавление феодальной вольницы, что с точки зрения геополитической ситуации, в которой находилось Российское государство, было вполне оправданным. К тому же власть российского монарха, который руководствовался исключительно личными усмотрениями, была несопоставима по своим масштабам с властью европейских монархов, вынужденных считаться с интересами своих подданных. Что касается подавляющего числа населения, то оно было связано прочными общинными традициями, а «воздух города», в отличие от Европы, не «делал человека свободным». Даже самого слова «свобода» мы не обнаружим в российском фольклоре. Это понятие исторически подменено понятием «воля», понимаемым как бесконтрольное самоуправство властей предержащих и спонтанное сопротивление угнетенного населения, лишенного элементарных гражданских прав. В России на протяжении веков так и не сложилось гражданское общество.
Попытки федерализации России, предпринятые большевистским руководством, оказались безуспешными, прежде всего пото-
му, что в их основе лежали не принципы подлинного федерализма, чуждого тотальной централизации, а стремление демагогически использовать национальные чувства многочисленных народов и этносов, населяющих Россию, для достижения стратегического перевеса в борьбе с самодержавным принципом единства и неделимости России. Сама идея федерализма была всегда чужда классическому марксизму2. Уверенные в незыблемости и эффективности партийного контроля над всеми сторонами жизни общества и государства, большевики не позаботились о механизме защиты советской псевдофедерации, что и привело к развалу Советского Союза. Характерно отметить, что официально СССР никогда не именовался федерацией. Что касается РСФСР, то это была федерация только на словах. На самом деле это было унитарное государственное образование с национальными автономиями. Поэтому говорить о российском федерализме можно только начиная с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Таким образом, можно со всей определенностью утверждать, что на момент образования Российской Федерации в стране не было этих двух фундаментальных предпосылок для утверждения и развития федеративных отношений.
Коль это так, то не стоит ли полагать, что вступление России на путь федерации было ошибочным или преждевременным? Что представляет собой федерализм для России: искусственное образование или ответ на вызов времени? Как и по каким критериям оценивать ту или иную модель федерализма, в том числе и российскую? Два с небольшим века существования реального федерализма - срок по историческим меркам небольшой. Конечно, об эффективности модели можно судить по достижениям государства, его экономическому и политическому весу на мировой арене. Однако в мире крупные достижения демонстрируют как унитарные государства, так и федерации, и наоборот.
Существуют разные определения федерализма, авторы которых по большей части акцентируют внимание на его формальной стороне, видя в нем главным образом форму государственной организации. При этом в теории прочно закрепилась дихотомия: федерализм-унитаризм как две противоположности, обладающие специфическими механизмами для решения целого ряда проблем, в частности национальных. На самом деле это далеко не так. Федеративное государство, равно как и унитарное имеют общую базовую составляющую. Это единое, целостное государство, в котором жестко пресекаются любые попытки сепаратизма и сецессии, кото-
рое создает равные условия для всех регионов и граждан единого государства.
По мнению Д. Локка и Ш. Монтескье, идея федерализма связана с защитой демократии в малых странах, которые поодиночке легко могут стать жертвами агрессии. И хотя федерализм и демократия исторически неразрывно связаны, тем не менее истоки федерализма следует искать, во-первых, в обеспечении целостности и независимости государства, во-вторых, в создании условий для справедливого распределения благ между членами союза, а также в гарантиях государственно-правовой защиты прав и интересов граждан3. Что касается наполнения политических институтов демократическим содержанием, то это процесс длительный и качественно неоднородный. Таким образом, не демократия рождает федерализм, а федерализм создает объективные предпосылки для демократии. К тому же среди современных федераций имеются государства, достаточно далекие от нее (правда, некоторые исследователи склонны их считать квазифедерациями). В США федерализм устанавливался и формировался в условиях рабовладения и весьма специфической демократии, критерием которой было равенство, основанное не в последней степени на принципах «полковника Кольта».
Поэтому утверждение, что в России федерализм не имеет корней и перспектив, постепенно вырождается, не имеет серьезных оснований.
Разные подходы к пониманию сущности федерализма демонстрируют современные отечественные исследователи. Одни рассматривает федерализм как принцип организации народов и государств. Другие - как способ самоопределения народов. Третьи видят в федерализме способ управления обществом, предполагающий взаимодействие субъектов разных уровней. Достаточно популярна точка зрения на федерализм как на форму государственного устройства, в основе которого лежит объединение нескольких государств (национально-государственных или административно-территориальных образований) в единое государство (федерацию) с общими для всех Конституцией, законодательством, гражданством. Взаимоотношения федерального центра с субъектами федерации определяется ими совместно и закрепляется в Конституции и федеральном законодательстве.
Каждая из этих точек зрения акцентирует внимание на безусловно присущей федерализму, но тем не менее внешней черте, не отражающей его сущности. Едва ли целесообразно выделение
или гипертрофирование каких-либо сторон федеративного государства, игнорируя остальные элементы системы. Нам представляется, что при наличии всех вышеперечисленных черт федерализм есть совокупность условий, обеспечивающих гражданам единого государства, территориально организованных в экономически самостоятельные государственноподобные образования, наиболее полную гарантию и государственно-правовую защиту их правJ и интересов.
Национальные модели федерализма, имеющие общую принципиальную основу, тем не менее имеют много различий. Поэтому, используя международный опыт, следует подходить к нему критически. Прежде всего, следует уяснить причины образования федеративных государств. Например, для США это был способ обретения и закрепления независимости от Англии. Для Швейцарии это было средством защиты от покушений на самостоятельность кантонов со стороны соседей. Для России федерализм оказался средством предотвращения распада страны после крушения СССР.
Пути и способы образования федеративных государств отличаются своеобразием, но принципиально можно говорить о трех характерных моделях: центростремительной, центробежной и исторически сложившейся. Соответственно наиболее типичными примерами могут служить США, Россия и ФРГ. Соединенные Штаты Америки возникли как союз независимых государств, население которых сознательно избрало путь объединения в единое государство вокруг федерального центра с целью навсегда покончить с господством английской короны. Объединению предшествовала длительная подготовка на стадии конфедерации. В последующем попытка южных штатов развалить федерацию встретила резкий отпор и была жестко пресечена. На момент образования федерации в США уже сформировалось гражданское общество. Это и позволило А. Гамильтону вслед за Д. Локком утверждать, что федерация - это, прежде всего, союз граждан страны, а не только штатов4.
Германские земли всегда отличались значительной самостоятельностью. Объединенные «железом и кровью» в единое государство, они, тем не менее, ее не утратили, и последующее превращение в федерацию было вполне закономерно. Идея федерализма оказалась настолько органичной для Германии, что после свержения нацистского режима, упразднившего федерацию, в Основном Законе для ФРГ федеративное устройство получило так называемую двойную конституционную защиту и не может быть изменено.
Российская модель федерализма формировалась в острой борьбе региональных элит, и эта борьба нередко принимала заметный националистический оттенок, подчас достаточно острый. Чечня и Татарстан, например, отказались подписывать Федеративный договор. В подавляющем большинстве республик в составе России конституции закрепляли региональный суверенитет, хотя абсурдность данного положения была очевидна. Видимо, этим объясняется и формула, закрепленная в первых строках «Преамбулы» Конституции РФ: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации». Как известно, отцы-основатели многонациональных США, понимая всю опасность национализма, не использовали слово «многонациональный». Ибо задачей федерации является не навечное закрепление народов за национальными квартирами, а создание единого государства-нации.
Российская Федерация возникла в отличие от США сверху, путем децентрализации по центробежному принципу. Если американской модели федерализма предшествовал период нарастающей консолидации, подпитываемой внешней угрозой утраты независимости, то российской модели предшествовал распад советской федерации на фоне полной апатии населения (в защиту Советского Союза на улицу не вышел ни один человек).
Аналогичная тенденция обнаружилась и в России. Российские автономии имели к тому времени практически такой же статус, как и союзные республики. Указание на то, что они находятся в составе России, едва ли могло быть сдерживающим фактором на фоне резкого ослабления позиций государственной власти. Возникла реальная угроза распада России. К тому же ряд республик, в частности Татарстан, Башкирия, Чечня, были настроены достаточно решительно либо на полное отделение от России, либо на союз с Россией на принципах конфедерализма. Характерную позицию заняли демократические фракции на Съезде народных депутатов РСФСР. Они решительно поддержали сепаратистские настроения, разыгрывая, как в свое время большевики, националистическую карту.
При создании Российской Федерации институты гражданского общества были в зачаточном состоянии, демократические институты порой носили уродливые формы. Население субъектов Федерации было практически безразлично к форме государственного устройства, поскольку и ранее не видело в федерации какой-либо пользы для себя. Заинтересованность в федерации поначалу была только у региональной элиты.
Когда федерация создается по центростремительному принципу, как в США, либо по исторически сложившемуся единству при национальной и конфессиональной однородности (ФРГ), отдельные националистические проявления на общем позитивном фоне практически не играют роли. Другое дело, когда федерация образуется путем децентрализации по центробежному принципу, в условиях нарастающего политического хаоса, при наличии системного кризиса, как это было в России. Не только национальные республики (бывшие национальные автономии) открыто заявляли о своих претензиях на суверенитет. Ряд областей Сибири и Урала заявили о намерении создать Уральскую Республику, подготовили свою Конституцию. У центра едва ли хватило бы сил остановить центробежные тенденции. К тому же это могло привести к серии затяжных конфликтов5.
В этой ситуации Б.Н. Ельцин проявил известную дальновидность. Еще будучи в политическом фаворе у большинства населения, он в августе 1990 г., находясь в Татарстане, произнес знаменитую фразу: «Берите суверенитета столько, сколько можете проглотить». Затем он ее несколько раз повторял в других регионах. Некоторые расценивают это как чуть ли не глупость, политический просчет, популизм, давший старт националистическим настроениям. Однако это не так. Б.Н. Ельцин, как потом он сам признавал, основную цель видел в том, чтобы остановить сепаратизм по принципу тушения пожара встречным огнем. Сегодня можно сказать, что здесь была триединая цель.
Во-первых, действительно сбить волну сепаратизма, поскольку реальность активизации националистических сил была налицо, что вполне могло привести к гражданской войне. К тому же государственная власть все больше утрачивала способность эффективно контролировать ситуацию.
Во-вторых, дать региональным элитам убедиться в непосиль-ности слишком большого объема полномочий и предостеречь их и олигархов от опрометчивых шагов. Достаточно скоро они в этом убедились.
В-третьих, заручиться поддержкой региональной элиты при почти неизбежном при проведении реформ последующем падении его рейтинга (политического престижа).
Бытует мнение, что в России был построен феодальный федерализм. В качестве аргумента в пользу такого утверждения приводится то, что региональным властям было многое позволено в обмен на лояльность в отношении центра. Б.Н. Ельцин нуждался в такой
поддержке. Но дело здесь даже не в ситуации, которая сложилась в последние годы правления Б.Н. Ельцина. Переход от жесткого тоталитарного режима и административно-командной системы, да к тому же в условиях системного кризиса, с неизбежностью требовал известной доли авторитаризма. Курс В.В. Путина, который получил широкую поддержку народа, был до известной степени корректировкой, но отнюдь не отказом от принципов федерализма. Подобная корректировка политического курса в недалеком прошлом для России оказалась весьма продуктивной. Речь идет о реформах Александра III. Противопоставив надвигавшемуся хаосу политическую волю, ему удалось вывести Россию в число передовых держав. И это все в рамках закона.
Естественно, как тогда, так и сегодня это вызвало негативную реакцию в либерально-демократических кругах. Многие специалисты задаются вопросом: выживет ли российский федерализм? Однако федерализм не самоцель. Федерализм - это средство, позволившее спасти единство России в один из самых драматических периодов ее истории. Сегодня, когда миновала прямая угроза распада, федерализм должен стать средством экономического и политического возрождения России, действенным инструментом мобилизации возможностей всех ее регионов, которые не в состоянии решать жизненные проблемы в одиночку.
Как показала жизнь, исправлять данную ситуацию нелегко. Начиная с 2000 г. федеральный центр предпринял немало усилий для исправления ситуации. И то, что отдача пока весьма скромная, едва ли можно ставить в вину нынешнему руководству страны. Слишком масштабен круг задач, слишком велика инерция бюрократической машины, ломать которую в масштабах огромной страны достаточно сложно и опасно. Сказывается самым серьезным образом и неустойчивость мировой экономики. На этом фоне идет становление российской модели федерализма, об основных чертах которой речь пойдет в следующей статье.
Примечания
См.: Костомаров Н.И. Собр. соч. Исторические монографии и исследования. Кн. первая. СПб., 1903. С. 30.
Известно отрицательное отношение К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это дробит и ослабляет единство рабочего класса, и потому «рабочие не
только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации силы в руках государственной власти» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 7. М.: Изд-во политической литературы, 1956. С. 265-266). Еще категоричнее против системы «мелких государств» под эгидой федеральных конституций Германии и Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он писал, что «пролетариат может употребить лишь форму единой и неделимой республики» (Там же. Т. 22. С. 238). См.: Монтескье Ш. Избр. произв. М., 1955. С. 268. Казавшиеся в свое время социальными и политическими утопиями, эти идеи спустя два века обрели зримые черты в решениях Гаагского конгресса 1948 г. и в Маастрихтском договоре, подписанном в 1992 г. двенадцатью государствами - членами Европейского сообщества, образовавшими Европейский союз - межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной организации и федеративного государства.
См.: Локк Дж. Соч.: В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 347-348. Развивая в последующем данную идею Д. Локка, А. Гамильтон утверждал, что суть американского федерализма не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства.
Примечателен вывод, который делает Г.П. Федотов в первой статье из серии «Проблемы будущей России» (1931): «При насильственном свержении большевистской диктатуры... ряд народностей потребуют отделения от России и счет свой коммунистам превратят в счет русскому народу. Первая же русская национальная власть должна будет начать с собирания России. При медленном изживании диктатуры рост или оформление сепаратистских стремлений будет сопровождать каждый поворот развинчивающегося пресса. Слишком много накопилось под этим прессом задушенных национальных сил. Освобождение их является угрозой самому бытию России. Под покровом интернационального коммунизма, в рядах самой коммунистической партии складываются кадры националистов, стремящихся разнести в куски историческое тело России. Казанским татарам, конечно, уйти некуда. Но Украина, Грузия (в лице их интеллигенции) рвутся к независимости. Азербайджан и Казахстан тяготеют к азиатским центрам ислама» (Федотов Г.П. Судьба и грехи России (избранные статьи по философии русской истории и культуры): В 2 т. СПб., 1991. Т. 1. С. 243-244).
3
4
5
