CC BY
142
КОНФЛИКТОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА КАК МЕТОД ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ
Е.С. Карсанова
Кафедра национальных и федеративных отношений Российская Академия Государственной службы при Президенте РФ пр. Вернадского, 84, Москва, Россия, 119606
В статье ставится вопрос о возможности управления этнополитическими конфликтами путем совершенствования политико-правовых основ федерализма. Рассматриваются наиболее дискуссионные точки зрения зарубежных исследователей на природу этнополитических конфликтов и концептуальные предложения по их предупреждению в многонациональных государствах.
Ключевые слова: федерализм, межэтнические отношения, регулирование этнополитиче-ских конфликтов, многонациональные государства.
Вопрос о возможности предупреждения этнополитических конфликтов является актуальным для многих многонациональных государств современности. Эта проблема тесно связана с федерализмом, поскольку с точки зрения его политико-правового применения именно он предоставляет более широкие возможности для решения этнополитических проблем в многонациональном государстве [2. Р. 8].
М. Берджесс и А. Ганьон замечают, что «успех федеративной системы измеряется не тем, насколько удается ликвидировать социальные конфликты, а ее способностью регулировать и управлять подобного рода конфликтами» [4. Р. 18].
Однако, как свидетельствует мировая практика, применение опыта федерализма конкретно в таком качестве возможно при наличии в политической системе государства института и культуры консенсуса и практики демократического управления, что, в свою очередь, предполагает наличие развитого ассоциированного общества. Поэтому эффективность федерализма в качестве метода управления этнополитическими конфликтами для модернизирующихся государств с неустоявшимися демократическими институтами может быть поставлена под сомнение.
Дело в том, что в данном случае любое политико-правовое противоречие относительно тех или иных принимаемых законов или текста конституции имеет все шансы перерасти в открытый этнополитический конфликт. Примеры бывших социалистических федераций наглядно подтверждают такой вывод.
Свой ответ на отмеченные проблемы предложил Аренд Лейпхард — американский политолог голландского происхождения, создатель модели консоциатив-ной демократии (общественной демократии). Эту форму демократии ученый определяет как «наиболее перспективную форму демократии для многосоставных обществ и единственно возможную форму демократии для обществ, отличающихся крайне высокой степенью многосоставности». Такими демократиями А. Лейпхард определяет Бельгию, Индию, Ливан (до 1975 г.), ЮАР (1994—1996 гг.), Чехословакию (1989—1993 гг.), Кипр (1960—1963 гг., где сегодня объединение частей острова предполагает сочетание принципов консоционализма и федерализма).
Консоциативная демократия, по А. Лейпхарду, одновременно есть эмпирическая и нормативная модель. Эмпирическая модель консоциативной демократии объясняет этнополитическую стабильность в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии и Австрии.
Нормативную модель можно определить через следующий ряд элементов.
1. Осуществление власти большой коалицией национальных политических лидеров всех доминирующих сегментов многонационального общества, который предполагает стиль политического управления, основанный не на конкуренции, а на объединении интересов большинства и меньшинства. Возможность участия различных партий в работе правительства служит профилактикой радикализма и почвой для поиска компромиссов. Принцип большой коалиции нашел институциональное воплощение, к примеру, в Федеральном совете Швейцарии и правительстве Австрии.
2. Правило «совпадающего большинства» (или взаимное вето) представляет собой неофициальную договоренность или официально оформленную норму, выступающую как дополнительная гарантия политической и национальной безопасности меньшинства. В идеале каждый сегмент многосоставного общества должен осознавать при этом ответственность за его применение.
3. Пропорциональность как основной принцип политического представительства, распределение государственного бюджета и должностей в государственном аппарате. Пропорциональность выражается в делегировании права принятия наиболее важных вопросов и пакетных сделок национальным лидерам, представляющим все сегменты многосоставного общества. При этом представительство национальных меньшинств сознательно завышено.
4. Повышенная степень автономности сегментов во внутреннем управлении предполагает исключительное право национальных меньшинств на местное самоуправление и реализацию национально-культурных интересов.
Безусловно, это приведет к усложнению и без того этнически неоднородного общества, но такое усложнение демонстрирует факт того, что этнические различия признаются обществом и, как следствие, становятся конструктивными факторами стабильной демократии.
А. Лейпхард полагает, что федерализм имеет смысл рассматривать как специфическую форму автономии сегментов и равным образом концепцию автономии сегментов можно считать общим выводом из идеи федерализма. Ученый подразделяет федерализм на территориальный, который выражается в конституционно
подкрепленном устройстве государства, и внутритерриторальный, когда государство не является федерацией нормативно. Выводы А. Лейпхарда подверглись критике со стороны некоторых ученых под тем предлогом, что консоционализм заметно снижает роль оппозиции в рамках демократической формы правления, где национальные политические элиты имеют возможность не учитывать мнение и интересы своего народа. Универсальность теории консоциативной демократии поставлена под сомнение Дональдом Горовитцем и Робертом Далем. Р. Даль, в частности, пишет: «Нет общего решения, годящегося для всех мультикультурных стран. Каждая страна в соответствии со своими чертами „кроит" это решение под себя» [1. С. 80].
В политической теории прошлого и настоящего концептуализация положительного опыта федерализма занимает доминирующее положение. В современных исследованиях федерализма все чаще эта форма государственного устройства выдвигается в качестве универсального средства решения всех этнополитических проблем и противоречий. А неудачи федеративных экспериментов объясняются отсталостью федерирующихся многонациональных обществ либо «спецификой» того или иного государства, что, впрочем, не ставит под сомнение прогрессивность федеративного принципа вообще.
Подобные взгляды Уильям Райкер определяет как «идеологическое заблуждение». На взгляд американского политолога, наибольшую выгоду от федерализма в США получила крупная частная власть и расисты, а афроамериканцы стали его жертвой.
Несмотря на явную субъективность восприятия политических процессов, данная оценка подчеркивает специфическую особенность федерализма: защищенные конституцией страны, местные сообщества могут опротестовать волю национального большинства по значимым вопросам, и локальные элиты, используя власть не в интересах значительной части населения, сохраняют тем самым неравенство. В США, даже после отмены рабства в южных штатах, белое большинство имело возможность амортизировать политико-экономические ресурсы, блокируя шансы афроамериканского меньшинства (или большинства в отдельных штатах) влиять на местные социально-экономические и политические процессы.
И даже федеральная политика по борьбе с расовой дискриминацией, начатая в середине прошлого века президентами США Д. Эйзенхауэром и Дж. Кеннеди, до конца не устранила все проблемы в этой сфере. Хотя на сегодняшний день большая часть проблем и противоречий связана не столько с неравенством, сколько с логикой децентрализации, когда основные функции по реализации социальной политики переходят от федерального правительства к штатам. В итоге аф-роамериканские общины, имеющие место в мегаполисах, оказываются «забытыми» местными партийными коалициями, в том числе и громоздкими местными бюрократиями. В такой ситуации, с учетом роста участнического неравенства, представительство интересов афроамериканцев явно ухудшается.
У. Райкер подчеркивает, что «идеологическим заблуждением» является и попытка взаимозаменяемости терминов и понятий «федерация», «федерализм», «свободное общество», «свобода». Ссылаясь на опыт национально-государственного строительства в СССР и Мексике, ученый указывает, что в условиях недемократи-
ческих однопартийных режимов возможно существование федеративных конституций и формального федерализма. Хотя и сочетание многопартийной системы и федерализма не гарантирует соблюдение принципов федерализма.
«Идеологическое заблуждение» является почвой и для тезиса нормативного свойства о том, что сохранить свободу возможно лишь путем внедрения федеративных принципов и местного самоуправления, которые, разделяя власть, препятствуют сосредоточению власти в одних руках, что сегодня принято отождествлять с основополагающими условиями демократии и свободы. Безусловно, такое представление о федерализме несколько упрощает его суть и действительность.
Многие унитарные государства являются свободными (демократическими), в то время как в таких федеративных государствах, как Пакистан, Бразилия, Венесуэла, Аргентина, отчасти в бывшем СССР и Югославии, длительный период существовали военные режимы (диктатуры), нарушавшие не только индивидуальные права и свободы, но и автономию своих субъектов.
Таким образом, прямой взаимообусловленности между свободой (демократией) и федерализмом нет либо она не столь прямолинейна.
Потенциальными возможностями «злоупотреблять» федерализмом располагают и субъекты федерации, принимая во внимание только интересы своего большинства, защищенного от национального большинства конституционными гарантиями прав и полномочий субъектов федерации, что в перспективе может создать ситуацию ограничения гражданских прав и свобод меньшинства, проживающего на территории субъекта федерации.
Безусловно, если федерализм институционально защищает национальные, этнолингвистические и религиозные интересы меньшинства от посягательств доминирующего большинства, его функциональная эффективность очевидна. Но только до ситуации, пока этнические меньшинства не инициируют сецессию.
Другими словами, если институциональная структура федерализма не в состоянии согласовать разнообразные, в том числе противоречивые этнополитиче-ские интересы на всех уровнях своей организации и практикует чрезмерную автономию, то федерализм может стать ограничителем свободы. Однако если федерация посредством институтов федерального вмешательства станет навязывать свой курс этнополитики субъекту федерации, то также уместно говорить об ограничении свободы («тирания большинства»).
Таким образом, устойчивая федерация может выступать как доминирующее условие развития демократического режима и наоборот. Вместе с тем тесная связь федерализма и демократии имеет ряд издержек, которые заключаются в возможности на законных основаниях злоупотреблять свободой на всех уровнях власти. «Аналитики пришли к выводу, что наиболее успешными федерациями являются те государства, которые имеют политическую культуру, которая является либо федералистской по своей ориентации, либо открыта к восприятию федеральных принципов» [3. Р. 100]. Не принимая в расчет этого замечания, трудности становления федерализма в России вряд ли будут понятны. В целом спрогнозировать все последствия внедрения федералистских основ не представляется возможным, однако ясно одно — меняется сам контекст этнических отношений.
Демократический потенциал федерализма заключается с его несовместимости с концентрацией политической власти в одном политическом центре, он предполагает властное разделение по вертикали, как минимум, по двум уровням (центр — субъект). С точки зрения вариантов разделения властных полномочий гибкость федеративных конструкций способствует нахождению компромиссных вариантов.
Федерализм как механизм формирования и отстаивания собственных этнических интересов предполагает сложность формирования свих политико-территориальных единиц.
Усиливая процессы демократизации, федерализм признает наличие права голоса у субъекта федерации, расширяя, таким образом, возможности участия населения и его активность в общегосударственных мероприятиях. Кроме того, распределение власти между центром и регионами в многонациональном федеративном государстве (унитарном) снижает риск появления этнического регионализма и повышает вероятность развития полиэтнического общества по демократическому пути. Однако даже самые широкие права и полномочия республик, краев, областей и других субъектов РФ не решат этнополитические проблемы, если эти права будут использоваться не в интересах граждан.
Федерализм в условиях многонациональности способствует оптимально полному воплощению социокультурного и этнического плюрализма, создавая условия для относительно равного этнического представительства в политически значимых общественных сферах. В данном контексте можно проследить очевидную взаимосвязь между консоционализмом и федерализмом, которые могут решать противоречия и конфликты разными, но потенциально взаимодополняющими способами.
С одной стороны, опыт Швейцарии и Бельгии демонстрирует способность федерализма смягчать этнополитические противоречия путем параллельного формирования этнической и гражданской идентичности.
Но, с другой стороны, федерализм способен сохранять и даже усугублять этнические, религиозные и этнолингвистические «линии разделения», провоцируя фрагментарность многонационального социума и межэтническую напряженность. Такую неудачу федеративных экспериментов в свое время потерпели СССР и Югославия.
Нельзя не согласиться с точкой зрения Юргена Хабермаса, полагающего, что федерации могут стать противоядием национализму только в случае конструирования своих этнополитических сообществ на базе «конституционного патриотизма», что означает признание и уважение всех этнокультурных различий, стремлений всех этнических групп гражданского общества жить так, как они хотят. При этом устойчивость федерации напрямую зависит от причин и природы федеративных договоренностей, в том числе и от качественно-символического значения идентификационных границ, в пределах которых строится федерация [5. Р. 20].
Сам по себе федерализм не может выступать как некая политическая ценность, если его рассматривать в качестве одной из форм «чисто» территориального управления. Вероятней всего, для многонационального общества выбор
в пользу федерализма в качестве формы государственного устройства можно рекомендовать с учетом соотношения выгод и издержек, при условии постоянной корректировки федеральных институтов.
Приоритетность федерализма как формы государственного устройства для такой страны, как Россия, заключается в возможности совмещения политического единства и социального многообразия. Федералистское решение межнациональных проблем может стать реальностью не только при условии признания этнокультурного разнообразия и прав национальных меньшинств, а, прежде всего, при условии культивирования общенациональных ценностей, с обеспечением при этом защиты прав не столько этносов, сколько граждан своей страны. Только с таких позиций федерализм может быть использован как эффективный способ управления этнополитическими противоречиями и конфликтами.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Даль Р. О демократии. — М.: Аспект Пресс, 2000.
[2] Basta Fleiner L.R. Can Ethnic Federalism Work? — Paper for Conference «Facing Ethnic Conflicts». — Bonn, Germany, 14—16 December 2000.
[3] ElazarD. Exploring Federalism. — Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987.
[4] Federation and Representation: Comparative Federalism and Federation / M. Burges, A. Gag-non (eds.). — Hempstead Harvester: Wheatsheaf, 1993.
[5] Habermas J. Why Europe needs a Constitution // New Left Review. — 2001. — № 5.
FEDERALISM AS THE METHOD OF PREVENTION OF ETHNO-POLITICAL CONFLICTS
H.S. Karsanova
The Department of National and Federative Relations The Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation Vernadskogo ave., 84, Moscow, Russia, 119606
This article is devoted to disputable question about anti-conflict potential of Federalism. The author criticizes the widely spread political prejudice that Federalism as such can serve as the efficient remedy against ethno-political conflicts and secessions. Analyzing the ideas of leading political thinkers he shows that to be a real efficient political environment for reconciliation of ethno-political contradictions Federalism has to meet some basic principles of democracy and human rights.
Key words: federalism, interethnic relations, regulation of ethno-political conflicts, multinational
states.
