CC BY
165
Федерализм в современном мире
Г. И. Грибанова А. В. Сидоренко
ФЕДЕРАЛИЗМ И РАЗРЕШЕНИЕ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ
В последние десятилетия в политической жизни современного мира резко возросло влияние территориальной и групповой идентичности. Это совпало по времени с растущей проницаемостью государственных границ для капитала, товаров и людей, с коллапсом геополитического деления мира времен «холодной войны», для которого было характерно весьма эффективное «замораживание» политических границ. Кризис кейнсианской модели социального государства и относительное снижение значения принципов Форда в промышленном производстве привели к возрастанию роли процессов регионального уровня в социально-экономическом развитии. В результате «воображаемыми сообществами судьбы» все в большей степени становятся регионы, а не целые государства. Деятельность движений за гражданские права и антиколониальных движений по всему миру также стимулировала растущее чувство групповой идентичности, альтернативной или угнетенной по сравнению с теми, которые соотносят себя с устоявшимися национальными государствами. Увеличивающийся поток эмигрантов из бедных в более богатые страны порождает во многих странах проблему «политики групповой идентичности», адаптировать к которой традиционные демократические политические институты оказывается весьма сложно. Наконец, коллапс коммунизма в Центральной и Восточной Европе и дезинтеграция самого Советского Союза вызвали к жизни множество весьма серьезных этнополитических конфликтов.
В результате в последние годы в жизни мирового сообщества стали доминировать конфликты, носящие внутригосударственный характер. На смену войнам между государствами в значительной степени пришли гражданские войны, вооруженные столкновения, вооруженные сепаратистские движения. В таких конфликтах чаще всего сочетаются два элемента. Первый из них связан с идентичностью: политическая мобилизация происходит на основе групповой идентичности, базирующейся на общности этничности, расы,
© Грибанова Г. И., 2007 © Сидоренко А. В., 2007
религии, культуры, языка и т. п. Второй — с проблемой распределения, то есть с тем, каким образом происходит разделение экономических, социальных и политических ресурсов внутри общества. В тех случаях, когда ощущаемый дисбаланс в распределении сочетается с различиями в идентичности (там, где, например, какая-либо этническая группа лишена доступа к тем ресурсам, которыми располагают другие), мы имеем плодотворную почву для развития конфликта. Именно тогда, когда существует эта комбинация факторов различной идентичности с более широким ощущением экономической и социальной несправедливости, наиболее вероятно возникновение наиболее сложных для разрешения конфликтов.
Одной из наиболее характерных особенностей такого рода конфликтов является их устойчивость, что связано, кроме всего прочего, с тем обстоятельством, что корни его уходят в идентичность, и главной из этих идентичностей является этническая, поскольку она в большей или меньшей мере включает в себя такие элементы, как раса, религия, культура, история, язык и т. п. В основе конфликтов идентичности лежит готовность защищать любыми средствами, вплоть до применения силы, ту базовую идентичность, вокруг которой объединяется сообщество и которая выступает его интегрирующим фактором. Нередко эти факторы идентичности увязываются с требованиями перераспределения следующих ресурсов: территория, экономическая власть, доступ к образованию, культурному наследию. Центральная проблема в управлении этно-политическими конфликтами заключается в их «неделимости»: не всегда легко четко определить различия и, соответственно, в этом случае не годятся решения типа «всем сестрам по серьгам», базирующиеся на компромиссе. Конфликты, основанные на исторической идентичности, религиозных верованиях, языке или символической территории особенно трудны для разрешения. Действительно, трудно достичь компромисса по вопросу истинной природы божественного или принадлежности какого-либо святого места той или иной претендующей на него группе. Более того, сама природа националистических призывов — того, что один из исследователей назвал «неустанным барабанным боем этнической пропаганды», — разрушает привычный тон политической дискуссии. Другая проблема — циклическая природа многих этнополитических конфликтов. Мобилизация групп одной из сторон обычно ведет к соответствующей контрмобилизации ее противников. Эскалация конфликта одной стороной почти гарантирует ответную аналогичную реакцию другой. В результате насилие порождает насилие, и конфликт развивается как обмен ударами. Изначальный повод нередко забывается, и ему на смену приводятся все новые и новые аргументы, ин-
тенсифицирующие процесс. Эти аргументы могут применяться политиками для мобилизации сообществ на этнической основе. Порочный круг оказывается очень сложно прервать и вернуться к изначально поставленной проблеме.
Большинство этнополитических конфликтов в большей или меньшей степени связаны с ролью государства в регулировании жизни общества, его структурами и организацией. В большинстве стран именно государство является наиболее мощным политическим институтом, даже в том случае, если оно слабо справляется с воплощением в жизнь принимаемых государственных решений. Именно контроль государства обеспечивает доступ к экономической власти, поскольку именно с помощью государства, главным образом, происходит воспроизводство капитала. Соответственно, существует сильная конкуренция за контроль над государственным аппаратом, и эта борьба является причиной многих сегодняшних конфликтов. Эти конфликты могут быть предотвращены или разрешены путем реструктуризации государства или благодаря проведению соответствующей государственной политики, направленной на перераспределение политической власти, которое способствовало бы развитию плюрализма, более справедливым электоральным законам и другим формам участия во власти. Весьма продуктивной стратегией в этом случае часто оказывается разделение государственной власти посредством федерализма, автономии или других изменений структуры государства.
В самом общем виде мы можем обозначить следующие варианты. При этом сразу же следует оговориться, что они не исключают друг друга, а могут быть использованы в различных комбинациях в рамках одного и того же государства. Федерализм предполагает разделение власти в равной мере между всеми регионами, при этом отношения между каждым из субъектов федерации и федеральным центром строятся по одной и той же модели. В рамках асимметричного федерализма один или несколько субъектов федерации получают дополнительные властные полномочия, которых лишены другие субъекты. Чаще встречается вариант автономии, в соответствии с которым одному или нескольким регионам делегируются определенные полномочия. По своей природе автономия носит асимметричный характер. Наиболее принципиальным различием между федерализмом и автономиями является то, что в федеративных государствах регионы активно действуют в рамках общенациональных институтов государственной власти и, соответственно, в принятии решений на федеральном уровне, наряду с тем, что они контролируют ситуацию на своей территории. В варианте же
же автономии речь идет практически только о власти в соответствующем регионе. Резервации были впервые созданы белыми поселенцами на американском континенте для того, чтобы изолировать коренных жителей и доминировать над ними. Позднее аналогичный метод был использован в Австралии, Африке и в некоторых частях Азии. В последние годы под давлением коренных жителей и общественного мнения резервации начали трансформироваться в самоуправляемые территории. Следует подчеркнуть, что возможности быть освобожденными от обязательств, налагаемых общенациональным законодательством, для сохранения традиционных политических и культурных практик, сильно различаются в зависимости от конкретной страны. Другим способом распределения власти является местное самоуправление. В тех случаях, когда этническая группа сконцентрирована на небольшой территории, которой может быть предоставлен статус муниципального образования, такое решение проблем бывает достаточно эффективным.
В каждом из обозначенных выше решений существует множество вариантов, касающихся разделения сфер компетенции между уровнями управления и государственными структурами, взаимоотношений между ветвями власти на каждом из этих уровней, распределения финансовых и иных ресурсов. В то время как эта гибкость важна для процесса переговоров, поскольку облегчает возможность достижения компромисса, существует опасность, что она может привести к тому, что договоренности и структуры, созданные в соответствии с ними, окажутся сложными для реализации на практике и, в конечном счете, неэффективными с точки зрения управляемости общественными системами. Неудивительно, что приходится признать сложность, а порой и запутанность федеративных систем государственного управления. Остановимся подробнее на возможностях федералистского решения проблемы предотвращения этнополитических конфликтов.
Термин «федерализм» имеет ряд различных интерпретаций и используется в различных ситуационных контекстах, и выделить его определяющие характеристики может быть столь же сложно, как оценить их. В самом общем плане можно сказать, что федерализм в его наиболее распространенной форме представляет собой идеологию, которая придерживается точки зрения, что идеальная организация человеческих взаимоотношений базируется на принципе разнообразия через единство. При этом можно говорить как об универсалистском, так и партикуляристском его аспекте. Универсализм федерализма проявляется в том, что он следует давней традиции нормативной теории стремления к полному единству человечества, поскольку предполагается, что только в случае глобальной
демократизации и достижения мирового гражданства возможно будет положить конец хаотическому развитию, ведущему к различного рода конфликтам между народами и странами, в том числе вооруженным. Именно такого рода логика присутствует, например, в призыве к созданию крупных региональных политических единиц типа Европейского союза. Однако чаще понятие федерализма связывают со специфическими национальными проектами, в которых его сторонники выступают за большую деволюцию власти, то есть передачу ее самоуправляющимся единицам, что нередко связано с прагматическим решением проблемы обеспечения социального единства и политической стабильности в глубоко разделенных обществах.
Федерализм в мультиэтнических сообществах в своих ориента-циях может рассматриваться как территориальный и как нетерриториальный проект. В первом случае считается, что этнорегиональ-ные сообщества наиболее адекватно представлены через пространственную замкнутость в рамках территориальных единиц (штатов, провинций, регионов и т. п.), что базируется на убеждении в необходимости соответствующего территориального признания этнорегиональных и национальных сообществ. Это отражено в идее так называемого федерального общества (см.: Stein, 1968, Livingston, 1956), в котором границы между субъектами федерации соответствуют границам между этническими, религиозными или лингвистическими сообществами. Так, для Ливингстона без территориальности «общество не может быть названо федеративным... Оно может быть функциональным, плюралистическим или в определенной степени корпоративистским» (Livingston, р. 2). Менее распространенным является нетерриториальное измерение федерализма, чаще всего связанное с дисперсным проживанием этнических сообществ. Для австрийских марксистов Отто Бауэра и Карла Рен-нера, которые одними из первых среди федералистов задались вопросом, каким образом можно обеспечить культурные права при разбросанности проживания представителей определенного этноса, решение проблемы демократизации Австро-Венгерской империи заключалось в обеспечении культурных прав географически разбросанных этнических групп путем предоставления им вне-территориальной институциональной поддержки в сочетании с нетерриториальной формой политического представительства. Во многих политиях мы, тем не менее, видим определенное сочетание территориальной и нетерриториальной концепций федерализма, в том числе стремление их реализовать на практике, как в случае с Бельгией.
Несмотря на весьма отличающиеся основания строительства таких федеративных государств, как Советский Союз при В. И. Ле-
нине, Индия при Джавахарлале Неру, Югославия при Иосипе Броз Тито, Канада при Пьере Трюдо и даже Европейский Союз при Жаке Делоре, их основатели стремились к созданию и воспроизводству определенной формы политической институционализации, которая бы отражала и признавала разнообразие. Конечной стадией этого процесса и является федерация. Таким образом, федерализм — это прежде всего принцип организации, обеспечивающий наличие институтов и структур, легитимизирующих сочетание единства и разнообразия. Несмотря на то, что общепринято считать федерацию определенным типом политического формирования, определить точно является ли, с политологической точки зрения, данное государство федеративным, не так уж просто. Дело дошло до того, что один из виднейших специалистов по федерализму Уильям Рай-кер (см.: Riker, 1975, p. 12) заявил, что федерация как политическая практика является мифом. Действительно, самопровозглашение того или иного государства федерацией еще не дает основания считать его таковым. И не случайно существуют определенные разногласия среди специалистов по поводу точного числа современных федераций. К спорным случаям различные авторы относят и Испанию, и Россию, и Индию, и целый ряд других государств. В связи с этим возникает необходимость использования определенных минимальных критериев, которые позволили бы признать наличие федеративного устройства. В этом плане весьма продуктивным, с нашей точки зрения, является подход, предложенный Престоном Кингом, определяющим федерацию как «институциональное образование, принявшее форму суверенного государства и отличающееся от других государств исключительно тем фактом, что центральные власти включают региональные единицы в процесс принятия решений на определенной конституционно закрепленной основе (см.: King, 1982, p. 77). Позднее Кинг делает более точную расшифровку своего подхода, выделяя необходимость наличия в федеративном государстве следующих четырех сущностных характеристик (см.6 King, 1993, p. 15—1 б): 1. Представительство носит преимущественно территориальный характер. 2. Это территориальное представительство, как правило, обеспечивается, по крайней мере, на двух субнациональных уровнях (местном и региональном). 3. Региональные единицы электорально или каким-либо другим образом включены в процесс принятия решений на общенациональном уровне. 4. Включение регионов в процесс принятия решений центром может быть изменен только путем изменения конституции, а не, например, просто голосованием большинства в парламенте или автономным решением центральной исполнительной власти.
Отличая федерацию от других форм государственного устройства, большинство исследователей рассматривают ее как децентрализованную политическую систему, обладающую конституционными органами власти, в рамках которых территориальные единицы включены в политику компромисса. Природа и масштаб разделения власти между центром и регионами отличается от других форм политической деволюции тем, что региональная автономия и представительство не только более развиты, но и гарантированы конституционно. Центр не имеет юридического права на отмену существующего положения вещей, в действительности субъекты федерации являются своего рода местными государствами с местными государственными правами. Представительство граждан также базируется на региональном принципе, который, как далее отмечает Кинг, является главной отличительной чертой федерации. При федерализме гражданство сильно регионализировано и средства, с помощью которых граждане представлены, внутренне связаны с федерализацией государственной институциональной политики. Таким образом, Кинг подчеркивает то, что стало своего рода «само собой разумеющимся» принципом федерализма, а именно — неразрывную связь данной формы государственного устройства с определенным типом либеральной демократии. В этой схеме только те государства, управление в которых подчиняется конституционному закону и которые в результате этого осуществляют на практике демократию, считаются истинными федерациями.
По мнению Берджесса и Ганьона (см.: Burgess, Gagnon, 1993, p. 17), «терпимость, уважение, компромисс, торг и взаимное признание являются ключевыми словами и "союз" в сочетании с "автономией" есть его визитная карточка». В этом случае из числа федераций исключаются Советский Союз, Югославия и Чехословакия, поскольку единство их этнорегиональных частей обеспечивалось сверху, и покорность центру являлась результатом использования различных технологий принуждения. Дучасек, для которого идеалом федерализма и, соответственно, образцом для подражания являются США, называет эти страны «псевдофедерациями» (см.: Duchacek, 1986, p. 96). Тем не менее, на наш взгляд, важно подчеркнуть, что федеративные проекты могут принимать множество различных форм, которые не всегда строго укладываются в рамки современных развитых демократий. Игнорирование этого разнообразия приводит к ограничению понимания федерализма и обедняет сравнительный анализ. Кроме того, нельзя не учитывать того факта, что мультиэтнические политии, демократическая сущность федерализма которых подвергается сомнению, способны на апроби-
рование более демократичных форм организации своей государственности. Да и демократичность западных многонациональных федераций не должна рассматриваться как аксиома. Как справедливо подчеркивал Райкер (см.: ^кег, 1964, р. 65), идеологически ошибочно увязывать федерализм с гарантиями свободы, не задаваясь вопросом о природе культурных прав и свобод и о том, каким образом эти права и свободы социально и пространственно распределены.
Федералистское решение этнополитических проблем в обществе имеет ряд серьезных преимуществ. Во-первых, оно гарантирует меньшинствам определенную долю государственной власти. Они имеют собственные органы власти, осуществляющие исполнительные, законодательные и фискальные функции, а не просто представительство в парламенте с весьма ограниченными возможностями реального участия в процессе принятия политических решений или распределения ресурсов. Во-вторых, у этнических меньшинств появляются большие шансы на сохранение собственной культуры, поскольку они получают возможность принимать решения в отношении самих себя. В-третьих, федералистское решение может предупредить или приостановить требование сецессии. Гибкость федеративных конструкций с точки зрения вариантов разделения властных полномочий и институциональных структур позволяет найти такой вариант решения, который бы обеспечивал необходимый компромисс. В-четвертых, оно может способствовать политической интеграции этнических групп. Федерализм позволяет увеличить число людей, конкурирующих между собой в борьбе за политическую власть. Эта политическая конкуренция может, в свою очередь, усилить дифференциацию внутри группы, что может привести к фрагментации до того монолитных националистических партий. В результате на место объединения по принципу общности этнической идентичности может прийти объединение по принципу общих политических интересов или идеологий. В-пятых, федералистское решение этнополитических проблем может усилить конституционные основы государственности. Оно требует усиления механизмов реализации положений конституции, укрепления правового характера государства, института разделения властей и роли институтов гражданского общества. Институционализация федерализма, особенно процедур, обеспечивающих гармонизацию отношений между центром и регионами, должна базироваться на дискуссиях, взаимном уважении и компромиссе, что ведет к усилению этих составляющих политической культуры данного общества.
Очень важно то, что федерализм способствует переключению собственно этничности в региональное русло, тем самым в определенной степени рационализируя существующий этнополитический
конфликт. Даже если федералистское решение оказывается временным, оно, тем не менее, дает определенную передышку и способствует снижению уровня агрессивности в действиях противоборствующих сторон, как это, например, имело место быть в Боснии и Герцеговине. Оно помогает четче определить позиции, сформулировать конкретные вопросы, по которым существуют разногласия, и может даже способствовать созданию рамочных условий для переговорного процесса. Последнее немаловажно, поскольку в эт-нополитических конфликтах бывает иногда сложно найти соответствующую сторону для переговоров. Так, например, в Индии центральное правительство несколько снизило остроту проблемы Пенджаба и Кашмира путем предварительного проведения в этих штатах выборов в региональные парламенты. Победившие на выборах этого уровня политики и стали партнерами по переговорам. Иногда даже обещание какого-либо варианта федерализма или автономии способно разрядить ситуацию. Так, в ЮАР обещание рассмотреть возможность существования «белой родины» обеспечило участие придерживавшихся наиболее жесткой линии афри-каанеров во временной конституции.
Несмотря на множество положительных последствий реализации федералистских проектов, они нередко вызывают и серьезное сопротивление. Связано это, в первую очередь, с тем, что реструктуризация государства требует перераспределения ресурсов, что неминуемо затрагивает интересы тех, кто лишается их части. Это может привести к следующим негативным последствиям.
Во-первых, лидеры большинства боятся потерять поддержку своих избирателей. Даже если они настроены положительно по отношению к федерализму и автономии, у них нет уверенности в реальной возможности реализовать соответствующее соглашение на практике, особенно если оно затрагивает изменения в конституции, проведение референдума и даже просто принятие нового законодательства. Во-вторых, возникает опасение, что автономия или создание соответствующего субъекта федерации — это лишь промежуточный шаг на пути к сецессии. Это становится особенно вероятным, если этническая группа, получившая новый статус своей территории проживания, находится в родстве и соприкасается границей с соответствующей титульной нацией соседнего государства. Кроме того, признание этнического меньшинства «титульной нацией» на своей территории может привести к тому, что другие этнические меньшинства, проживающие в этом же регионе, в свою очередь также начнут требовать автономии, что в случае удовлетворения и этих требований неминуемо ведет к фрагментации государст-
ва. Одновременно может существовать и опасение, что в результате национально-государственного «оформления» этнической группы, отличающейся по своим культурным и религиозным ценностям от большинства, могут оказаться скомпрометированными фундаментальные ценности данного государства. Может также существовать и опасение того, что вновь образованная национально-территориальная единица окажется экономически и управленчески неэффективной, что неминуемо скажется на общей ситуации в стране. В-третьих, оказывается весьма сложно предвидеть все последствия подобного реформирования государства. Внедрение федералистских основ в жизнь общества приводит к изменению самого контекста этнических отношений. Выступая в качестве инструмента, определяющего рамки межэтнических отношений, федерализм оказывает влияние на их характер. Он может породить новые формы идентичности или усилить прежние. Он может усилить или уменьшить способность определенных групп добиваться получения ресурсов от государства. Соответственно, он может породить новые вопросы, по которым достигается соглашение или возникают разногласия. В-четвертых, федерализм может подтолкнуть другие группы к мобилизации для получения автономии. Если одни группы, исходя из своей этнической принадлежности, получают право на автономию, то на основе этих же законов в демократическом обществе с подобными притязаниями могут выступить и другие этнические группы. Более того, с этой целью не исключено и своего рода «конструирование» этнических сообществ. В-пятых, существует опасение, что внедрение принципов федерализма не поможет обеспечить сосуществование различных этнических сообществ. История (в том числе совсем недавняя) изобилует примерами, когда ни федерализм, ни автономизация не спасли страну от разрушения. Особенно сильна эта опасность в тех обществах, где слабо развита политическая культура переговоров и компромисса, необходимая для достижения успеха в формировании федеративного государства.
Федеративные конституции предусматривают разделение власти между центральным и региональными правительствами. В тех случаях, когда границы субъектов федерации соответствуют границам основной концентрации соответствующей этнической, религиозной или языковой группы, федерализм доказал свою эффективность в разрешении конфликтных ситуаций. В «классических» случаях, к которым можно отнести Швейцарию и Канаду, где федерализм возник в качестве ответа на существующие этнические различия, такое соответствие было достаточно высоким. Однако в других случаях, как справедливо отмечают МакГэрри и О'Лири, «у федерализма как средства регулирования конфликтов в многонацио-
нальных и полиэтнических государствах плохой послужной список даже там, где он дозволяет определенную степень самоуправления для меньшинств» (McGarry, O'Leary, 1993, р.111-112). Определенная степень стабильности может быть достигнута только в том случае, если постоянно ведутся переговоры по вопросу разделения власти «в результате технологических совершенствований, экономических трансформаций и юридических нововведений» и практикуется использование «дополнительных консоциальных практик» и на уровне центра, и на уровне регионов. Испания и Канада представляют собой иные примеры метаморфоз федерализма. Однако и в этом случае, как показывает пример Канады, риск сецессии сохраняется.
С точки зрения «классических» характеристик федерализма в большинстве полиэтнических государств речь может идти скорее о квазифедералистских моделях. Типичными примерами такого рода являются Индия и ЮАР. В этих случаях центральные правительства обладают правом принятия окончательных решений, которого не имеют субъекты федерации. И это право может быть использовано для навязывания жестких ограничений на региональную автономию. Однако наиболее хрупкими оказываются федерации, состоящие из двух этнических групп. За исключением Бельгии, ни одна из таких федераций не выжила. Да и Бельгийская федерация технически имеет больше субъектов. Кроме того, решающую роль в ее сохранении играет Европейский союз.
Такой пессимистический взгляд на потенциал федерализма в предотвращении и решении этнических конфликтов оправдан в том случае, если мы будем рассматривать его как «чистую» форму территориального управления, отвергая необходимость его адаптации к специфике того общества, в котором он призван функционировать. Тогда применительно к целому ряду стран, включая Россию, мы сможем говорить лишь о квази-федерализме или о реальном унитаризме. Связано это с тем, что в современной политической науке, как, впрочем, и в политической практике, доминирует американское представление о федерализме. Однако американская модель формировалась в специфических исторических условиях и базировалась на идеологии индивидуализма и ассимиляции. Считалось, что американское общество a priori призвано осуществлять культурную гомогенизацию. Это связано с тем фактом, что в истории американского конституционного права единственным легитимным подходом к меньшинствам было рассмотрение их членов «как абстрактных индивидуумов — таких же, как и все другие» (Pic-cone, 1992, р.11). Исторически сложившееся напряжение в отношениях между «федерацией» и «нацией», которое ведет свое начало
еще с конца XVIII в., с момента формирования американской государственности, делает невозможным для центрального правительства признание меньшинств политическими единицами, поскольку признание этого будет подразумевать их статус квази-нации, не совместимый с идеей «плавильного котла».
Американский федерализм базируется на чисто территориальной концепции федерации. Его все в большей степени рассматривают как географический механизм агрегации индивидуальных предпочтений и организации политического представительства без принятия во внимание не-географических аффилиаций, таких как этничность, религия, гендер, сексуальная ориентация и другие групповые идентичности. Несмотря на то, что идея мультикульту-рализма широко обсуждается в современном американском обществе, она вступает в противоречие с природой американского федерализма. Соответственно, правовая модель американского федерализма плохо, на наш взгляд, приспособлена как для использования в других странах, так и для оценки «чистоты» иных форм федерализма. Тем более, американская модель с органически присущим ей элементом культурной ассимиляции не годится для неконгруэнтных федераций, для решения этнополитических проблем. Впрочем, как показывает опыт последних десятилетий, с этой точки зрения, она дает сбои и в самих Соединенных Штатах.
Сравнительный анализ современных федеративных государств и конкретных вариантов решения этнополитических проблем в их рамках позволяет сделать ряд выводов.
Во-первых, не существует универсальной формы федерализма. Каждый случай представляет собой сочетание общих и специфических характеристик. Так, например, в Канаде один субъект федерации — Квебек — выступал инициатором большинства попыток пересмотра системы государственного управления. В то же время в самом Квебеке, как и в других регионах, существуют проблемы с меньшинствами, которые оспаривают право властей провинции управлять этой частью территории без их активного согласия на это. Федерализм представляет собой целый ряд институциональных практик, включающих в себя баланс в распределении властных полномочий между центром и регионами. Вот почему использовать какую-либо одну конкретную модель для оценки того, что происходит в другом страновом контексте, представляется ошибочным.
Во-вторых, вычерчивание границ между субъектами федерации, что является внутренне присущим любым моделям федерализма феноменом, порождает тенденцию к превращению в нечто материальное и к репродуцированию тех групповых различий, ответом на которые и стал сам федерализм. Примеры Советского Сою-
за и Югославии, являвшихся федеративными государствами до их дезинтеграции, весьма показательны в этом отношении. И в том, и в другом случае границы между составляющими их субъектами федерации были определены с учетом ареала проживания основных этнических групп. Конечно, в обоих случаях в большинстве субъектов федерации проживало и значительное число меньшинств, но большинство в каждой из республик могло действовать так, как будто оно является хозяином, поскольку разделение власти между центром и регионами легитимизировало его гегемонию.
Это заложило основу для открытого выражения враждебности, как только тяжелая рука центрального правительства исчезла. Особо ярко это отразилось на судьбе сербов в Хорватии и Боснии. Но это еще и означало, что с коллапсом коммунистических партий, которые осуществляли основные связи между центром и периферией, им была уже готова альтернатива в лице национализма, в основе которого лежало требование этнической гегемонии в рамках исторической территории, то есть той территории, которая была им обозначена в рамках федерализма. Таким образом, развал федераций, вызванный коллапсом коммунизма, частично связан с легитимизацией этнических идентичностей, обеспеченной федерализмом.
В-третьих, как правило, федерализм как политический феномен не вызывает восторга ни у одной из этнических групп. Он всегда есть результат политического компромисса. Иногда его насаждали извне, как это было в Нигерии в 1960-е годы, иногда он был одним из инструментов реализации принципа «разделяй и властвуй», как это было в сталинском Советском Союзе или в Югославии времен Тито, а в ряде случаев он стал результатом межгрупповых переговоров, как в современной ЮАР и целом ряде других исторических примеров. Как правило, идея федерализма не является политической ценностью сама по себе и не вдохновляет на подвиги и революции.
В-четвертых, когда речь идет об этнофедерализме, то создается впечатление, что он находится постоянно в кризисном состоянии. И в определенном смысле это именно так и есть. Федерализм — это не только не самый желательный вариант для отдельной группы, но это и внутренне присущее ему несоответствие между насаждением общих ценностей и стандартов центральным правительством и ревнивой защитой своих властных полномочий субъектами федерации. Это противоречие далеко не ново. Собственно говоря, корни Гражданской войны 1861-1865 годов в США заключались именно в этом. Разрастание центрального правительства в большинстве федеративных государств (этого не смогла избежать даже Швейцария) только усиливает это ощущение постоянного конституционного кризиса.
Наконец, следует отметить, что совершенно не обязательно должна существовать связь между усилением политики, базирующейся на этнической или территориальной идентичности, и возникновением федерализма. Федерализм — это лишь один из целого ряда инструментов, с помощью которых решается проблема политики идентичности. МакГэрри и О'Лири (см.: МсОаггу, О'Ьеагу, 1995) выделяют восемь различных методов регулирования подобного рода конфликтов — от геноцида и насильственного переселения до федерализма и косоционализма. И федерализм — далеко не самый распространенный вариант.
Несмотря на то, что федерации встречаются не так уж часто, да и периодически терпят крах, эксперименты с внедрением федеративных институтов в жизнь общества продолжаются. И это говорит о его притягательности, в том числе и для решения этнополитиче-ских проблем. Он обещает рациональный, четко направленный подход к управлению конфликтами и расширению возможностей политического участия. Федерализм — это доктрина, рожденная эпохой Просвещения, однако именно это и делает его столь уязвимым в период распространения политики идентичности. Тогда возникает естественный вопрос, почему же все-таки федерализм и как практика и как идея остается столь популярным. С одной стороны, он предлагает зафиксированное, надежное территориальное решение межгруппового конфликта. С другой стороны, многие группы не достаточно сконцентрированы и потенциальная несбалансированность центра и периферии столь велики, что это должно было бы отталкивать от федералистского решения. Секрет здесь, видимо, заключается в том, что федерализм содержит в себе обещание сохранения плюрализма и многозначности в мире, в котором под влиянием сил глобализации усиливаются тенденции к гомогенизации. Еще в 1960-е годы эта мысль была четко сформулирована Кеннетом Уэри (см.: Wheare, 1963, р. 244-245): «Одна из наиболее острых проблем в сегодняшнем мире — это сохранение разнообразия, там, где оно заслуживает того, чтобы его сохраняли, или там, где его невозможно уничтожить, пусть это даже и было бы желательно сделать, и в то же время внедрить какую-то долю единства, которое бы предотвратило конфликт и облегчило бы сотрудничество. Федерализм является одним из способов удовлетворения обеих этих потребностей». О притягательности федерализма свидетельствует тот факт, что только за последние годы федералистские решения этнополитических конфликтов предлагались для таких разных стран, как Грузия, Молдова, Сербия, Украина, Ирак, Босния, Герцеговина. В последних двух случаях мы видим стремление реализовать эти проекты на практике, отраженное соответствующим
образом в конституциях этих государств. При этом перед политиками встает необходимость учесть ряд моментов, которые позволили бы усилить положительный эффект и свести к минимуму отрицательные последствия федерализации.
Необходимо определиться, будет ли федеративное устройство реализовано сразу, или процесс федерализации распадется на несколько этапов, на каждом из которых будут проходить переговоры, позволяющие уточнить и согласовать позиции сторон. Каждый из этих вариантов имеет свои плюсы и минусы, и который из них является оптимальным, зависит от конкретной ситуации. Для начала необходимо хотя бы достичь согласия по поводу фундаментальных принципов. Опыт ряда стран показывает, что отложенные на потом вопросы оказывается достаточно сложно согласовать, поскольку решения должны приниматься быстро, иначе весь процесс останавливается. Кроме того, противники федерализации успевают за это время перегруппироваться. С другой стороны, принятые наспех, без должного анализа альтернатив соглашения могут иметь серьезные недостатки. С этой точки зрения необходимо создание механизмов контроля за процессом федерализации. В качестве таких контролирующих институтов могут сыграть важную роль суды, а также возможно создание специальных административных органов, отслеживающих и проверяющих выполнение достигнутых ранее договоренностей. В ряде случаев серьезное влияние оказывают международные организации, при посредничестве которых и принималось решение о федерализации страны.
Следующим фактором, определяющим успех или провал процесса федерализации, является тщательная проработанность процедуры. Федерализм или автономия, провозглашенные без проведения достаточных консультаций и согласований, противоречивостью и недостаточной легитимностью. Многие подобные системы, навязанные в качестве составной части конституционных соглашений в период предоставления независимости, были вскоре уничтожены под давлением большинства. Поскольку введение федеративных отношений может изменить соотношение сил в определенном регионе, оно способно вызвать внутреннее сопротивление значительных групп населения. Поэтому желательно проведение широких консультаций и референдума для одобрения подобных серьезных изменений. Не случайно в ряде национальных конституций (Испания, Эфиопия) содержится обязательное требование проведения референдума. С одной стороны, эти меры легитимизируют федерализацию страны, однако с другой — существует реальная опасность, что при проведении общенационального референдума
само решение может быть провалено, если большинство его не поддерживает. Отсюда возникает необходимость попытаться добиться оптимального сочетания решений, принимаемых политическими лидерами и народом. Какой бы метод достижения решений о федерализации или автономии ни использовался, важно, чтобы существовали четкие правовые гарантии его реализации. Особенно это касается того, чтобы у центрального правительства не было возможности в одностороннем порядке менять правила, касающиеся статуса субъекта федерации или автономии. Когда центр такое право имеет, у него возникает сильный соблазн свести к минимуму консультации с регионами, и, соответственно, разрушается механизм достижения консенсуса.
Механизм разрешения возникающих противоречий должен сочетать в себе, в первую очередь, переговорные и посреднические методы, а если с их помощью нужный результат не достигнут, то и вмешательство судебных инстанций. Если эти методы урегулирования являются непредвзятыми и воспринимаются обеими сторонами в качестве таковых, то оказывается возможным оперировать на основе общих принципов (как это было в Испании); в противном случае будет давление в сторону спецификации (уточнения) деталей, что может привести к созданию достаточно ригидной структуры. Механизмы согласования и консультаций должны быть предусмотрены не только для периода формирования федерации, но и для процесса ее дальнейшего функционирования. С одной стороны, это позволит избежать возможных судебных споров, с другой — будет подчеркивать динамичный характер федерализма. Какие бы серьезные усилия ни делались для того, чтобы разграничить сферы компетенции и ответственности центра и субъектов федерации, все равно на практике не удается полностью избежать предметов совместного ведения. Кроме того, важно учитывать необходимость кооперации и сотрудничества как между отдельным субъектом федерации и центральным правительством, так и между различными регионами.
Особую сложность в выстраивании федеративных отношений порождает асимметрия, поскольку остальные субъекты федерации надеются обрести всю ту полноту власти, которой располагает «привилегированный» регион. Об этом недвусмысленно свидетельствует опыт Квебека, страны Басков и Каталонии. Такая ситуация может спровоцировать недоброжелательство в отношении «привилегированного» субъекта федерации со стороны остальных. Другой проблемой, связанной с асимметрией, особенно если она связана с культурными различиями, может быть иное понимание и отношение к соблюдению прав человека в этих регионах, чем в целом по стра-
не. Наиболее ярким примером является принятая как уступка Квебеку так называемая «статья об изъятиях» Канадской хартии прав и свобод человека, в соответствии с которой провинция может принять закон в нарушение Хартии, сделав специальное заявление по этому поводу. Другой пример связан с личными статусами в Индии, где разведенные мусульманки обеспечиваются своими бывшими мужьями в соответствии с законами шариата, а не с национальным законодательством. Еще больше проблем в этой сфере мы встречаем, когда речь идет о коренных народах. Подобного рода нарушения прав и свобод граждан может затронуть тех, кто, являясь гражданами страны, не входит в соответствующее региональное сообщество. На них могут налагаться ограничения, которые не касаются «местных» (с точки зрения срока проживания или постоянной работы) жителей. Новые меньшинства, образовавшиеся в результате федерализации или автономизации, могут нуждаться в защите против виктимизации. Их интересы могут защищаться через органы местного самоуправления, где они могут составлять большинство, или с помощью специальных мер, предпринимаемых центральной властью. Обеспечение сохранения различных ценностей принижает базовые права индивидуумов или групп внутри сообщества и вызывает отторжение у оставшейся части населения. Таким образом, автономия может стать источником конфликта, а не его разрешения. Если сохранению различий уделяется слишком много внимания в ущерб целенаправленной деятельности для формирования тех традиций, ценностей и надежд, которые разделяются различными людьми, это может привести к дальнейшей фрагментации общества и ослаблению чувства солидарности. Признавая культурные различия и этноконфессиональную специфику, важно делать акцент на общенациональных ценностях и обеспечивать защиту прав всех граждан. В связи с этим одним из главных вопросов остается вопрос о способности федерализма управлять межэтническими отношениями, соблюдая при этом дух и букву либеральной демократии.
В современных условиях федерализм как форма управления в мультиэтнических обществах сталкивается с новыми вызовами. Первый из них связан с глобализацией. Складывается впечатление, что такие последствия глобализационных процессов, как интернационализация капитала, большая мобильность трудовых ресурсов, рост континентальных торговых организаций, все больше размывают территориальные границы национальных государств и делают их менее пригодными для обеспечения экономической эффективности. В результате идет пересмотр «формата» региональных и
местных сообществ, в котором регулирующая роль государства, под чьей юрисдикцией они находятся, оказывается все более маргинальной. Так, например, в таких современных демократических федерациях, как Канада, все очевиднее понимание того, что провинции становятся все более «локальными» и одновременно «глобальными». С одной стороны такие региональные сообщества стали более автономными, ставя под вопрос способность центра выступать в роли наиболее адекватной арены для выражения и интеграции региональных точек зрения или для определения национальных интересов, выходящих за рамки местных сообществ. С другой стороны, большая глобальная взаимозависимость регионов сопровождается и соответствующим глобальным позиционированием регионов. В случае с Квебеком региональные элиты сумели заново определить свое место в глобальном рынке, в котором «крайне важным для этих деятелей является их националистическое самоопределение, их понимание того, что им удалось преодолеть препятствия и теперь они могут двигаться в интернациональном пространстве, сохранив в неприкосновенности свою культуру» (Breton and Jenson, 2003, р. 49). Квебек в этом отношении не уникален: глобализация и те вызовы, которые она из себя представляет, подвигнула другие субнациональные правительства на поиск своих собственных путей в рамках глобальной геополитической экономики, что частично связано с осознанием того, что такого рода вмешательство становится все более значимым для благосостояния субъектов их федераций. Подобного рода активность не ограничивается лишь экономической сферой: субъекты федераций все больше оказываются вовлеченными в развитие культурных связей с субъектами других федераций на глобальной арене, что часто связано с их общей проблемой частичного суверенитета, что, в свою очередь, вносит вклад в более общую тенденцию в транснациональной политике, получившую название «глобализации снизу» (см.: Camilleri and Falk, 1992; Smith, 1994).
Второй вызов федерализму исходит от национализма, господствующего в отдельных субъектах федерации. Такого рода национализм в действительности должен подтвердить или опровергнуть предположение о том, что федерация способна сформировать идентичность, в рамках которой, с одной стороны, сохраняются национальные идентичности регионов, с другой — формируется общая для всех, если использовать выражение Бенедикта Андерсона, «воображаемых сообществ» идентичность. Успех федерализма должен дать ответ на вопрос, могут ли федерации, базирующиеся на этнорегиональной основе, облегчить процесс формирования двойной идентичности или, как утверждают их критики, сохраняют и
даже укрепляют этническое, племенное, лингвистическое и религиозное разделение, делая тем самым межобщинную напряженность и даже фрагментацию намного более реальными.
Если оценивать современный федерализм на основе этих двух диаметрально противоположных позиций, то окажется, что некоторые федерации добились успеха, как, например, Швейцария, другие потерпели неудачу, как Советский Союз, Югославия, Пакистан, третьи же продолжают находиться в состоянии неопределенности, как Канада, Индия, Нигерия. Поэтому, возможно, прав Юрген Ха-бермас (см.: Hubermas, 1994), утверждающий, что федерации смогут выступать в роли своего рода противоядия против национализма только в том случае, если они конструируют свои политические сообщества на основе «конституционного патриотизма», который уважает все формы культурных различий и тем самым отражает стремления всех групп внутри гражданского общества, базирующихся на этнической, религиозной, лингвистической или гендерной специфике, жить так, как они хотят, и конкурировать между собой политически на основе добровольного выбора отдельных индивидуумов. Многое, однако, будет зависеть от природы конкретных федеративных договоренностей и от символического значения тех идентификационных границ, в рамках которых конструируется федерация.
Третий вызов федерализму связан с проблемой социальной справедливости, поскольку федерация представляет собой специфическую территориальную, не мажоритарную форму организации политической и культурной жизни граждан в мультиэтнических обществах. В связи с этим следует отметить два спорных вопроса. Во-первых, насколько справедлива идея о том, что граждане имеют право на представительство на основе региональных различий. Во-вторых, имеют ли этнорегионы право на то, что их культурное отличие будет закреплено конституционными и другими способами государственной защиты. Оба этих компонента — представительство и различие — оказывают влияние на социальную справедливость, особенно в вопросе, нарушает ли федерализм права большинства настолько, что ставит под сомнение его притязание на роль служанки демократии. Точнее говоря, кто из граждан получает особые права и в какой степени, что неминуемо оказывает влияние на характер всех федеративных образований.
Федерации в силу самой их природы характеризуются наличием элементов двойственности, которые приводят к тому, что, как напоминает нам Кинг (King, 1993, p. 97), «история федераций — это, по крайней мере, в равной степени история успеха и поражений». Од_ 23
ПОЛИТЭКС- 2007. Вып. 3. №3
нако следует подчеркнуть, что хотя о ряде многонациональных федераций можно говорить как о государствах, находящихся в состоянии постоянного кризиса, после их распада обнаруживается, что такая форма государственного устройства на протяжении ряда поколений оказывалась важным и достаточно эффективным средством регулирования глубоких разделений в обществе и предотвращения перерастания их в межобщинное насилие. И может быть самым ярким примером того, что даже несовершенная и недемократическая федерация обеспечивает более благоприятные условия для жизни людей чем то, что происходит после ее геополитической фрагментации, служит Югославия.
Очевидный рост националистических настроений в конце «холодной войны» породил множество спекуляций на тему опасности дезинтергации всей существующей системы государств, однако, кроме Советского Союза, Югославии и некоторых государств в Африке, вооруженных конфликтов, приведших к распаду государств, нигде больше не произошло. Переговоров между противостоящими силами, закончившихся предоставлением большей региональной автономии, оказалось достаточно для предотвращения эскалации существовавших серьезных этнических конфликтов. Но здесь, как мы уже отмечали, возникает серьезная дилемма. Требования групп о признании их права на автономию базируются на примордиалистском понимании определенной идентичности как существующей «на все времена» и присущей всем индивидуумам данности. Однако со временем социальные и пространственные границы этнических групп могут претерпевать изменения. Федерализм же институционализирует то, что может быть «временной» или частичной групповой идентичностью, в качестве постоянной. Таким образом, территориальная природа федералистского решения закрепляет существующие различия и способствует их воспроизводству.
Несмотря на обоснованность приведенных выше опасений, федералистские решения для разрешения этнополитических конфликтов остаются достаточно востребованными. При этом, на наш взгляд, следует подчеркнуть три принципиальных момента. Во-первых, сама постановка вопроса об «успехе» федерализма или автономии выглядит проблематичной, поскольку нет согласия по поводу критериев оценки. Во-вторых, достаточно сложно отделить общие факторы, влияющие на функционирование федерализма (например, падение экономического роста), от специфических факторов. В-третьих, федерализм — это процесс, поэтому в его функционировании неизбежны изменения, даже в тех конкретных целях, которые он должен был решить изначально.
ПОЛИТЭКС. 2007. Вып. 3. №3
Литература
Breton G., Jenson J. Canada and Multinational State. Toronto: McGill, 2003.
Burgess M., Gagnon A.-G. (eds). Comparative Federalism and Federation. Harvester, 1993.
Camilleri J., Falk J. The End of Sovereignty? The Politics of a Shrinking and Fragmenting World. Aldershoot: Edward Elgar, 1992
Duchacek I. The Territorial Dimension of Politics Within, Among, and Across Nations. Boulder: Westview Press, 1986.
Habermas J. Three Normative Models of Democracy // Constellations 1 (1), 1-10 - 1994.
King P. Federalism and Federation. L.: Croom Helms, 1982.
King P. Federation and representation // in: Burgess, M. and Gagnon, A.-G., Editors, 1993. Comparative Federalism and Federation. Harvester, 1993.
Livingston W. Federalism and Constitutional Change. Oxford: Oxford University Press, 1956.
McGarry J., O'Leary B. Explaining Northern Ireland: Broken Images. Oxford & Cambridge: Basil Blackwell, 1995.
McGarry J., O'Leary B. The Politics of Ethnic Conflict Regulation. London. New York: Routledge, 1993.
Piccone P. Federalism // Telos. New York, 1992. N 91. Р. 3-12.
Riker W. Federalism // In: Fred Greenstein, I., and Nelson Polsby (eds.) The Handbook of Political Science. Vol. V: Government Institutions and Processes, Reading MA, Addison Wesley, 1975.
Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown, 1964.
Smith A. The Problem of National Identity: Ancient, Medieval and Modern? // Ethnic and Racial Studies. 1994. N 17(3). P. 375-399.
Stein M. Federal Political Systems and Federal Societies // in: J. P. Meekison (ed.) Canadian Federalism: Myth or Reality? Toronto: Methuen of Canada, 1968.
Wheare K. Federal Government. Oxford, Oxford University Press, 1963.
ПОЛИТЭКС. 2007. Вып.. 3. №3
