CC BY
85
УДК 323.172 ББК 66.3
А.В.Бредихин
Федералистские тенденции еврорегионов с украинским участием
В статье автор раскрывает вопросы влияние трансграничных интеграционных образований - еврорегионов на процессы регионализации и автономизма. В качестве примера выбраны еврорегионы с участием Украины и возможности их влияния на процесс перехода страны из унитарного статуса в федеративный.
Ключевые слова: еврорегион, федерализм, автономизм, Донбасс, Украина.
A.V.Bredikhin
Federalist tendencies of Euroregions with Ukrainian participation
In this article the author reveals the impact of cross-border integration formations - Euroregion on the processes of regionalization and of autonomy. As an example, selected Euroregions with the participation of Ukraine and their possible impact on the country's transition from a unitary to a federal status.
Keywords: Euroregion, federalism, Autonomism, Donbass, Ukraine.
^краина представляет собой госу-\Су/ / дарство, состоящее из регионов с различной исторической судьбой, этнокультурным составом и экономическим потенциалом. Территория, некогда входившая в состав трех империй: Российской, Австро-Венгерской и Османской, а до этого разделенная на российскую Левобережную и польскую Правобережную Украину, и это не считая остальных многочисленных исторических трансформаций, на настоящий момент представляет собой «мозаику регионов» с очень высокой степенью гетерогенности. Это не политическая манипуляция, о которой так любят говорить современные политики из «посторанжевого» лагеря. То, что Украина не может сохранить себя в унитарном виде, было ясно еще первым украинским «нациестроите-лям», об этом писали в период Октябрьской революции и Гражданской войны Н.И. Костомаров, М.С. Грушевский, М.П. Драгоманов, С.Л. Рудницкий. С обретением Украиной независимости, тематика федерализации страны рассматривалась В.М. Черноволом, П.П. Толочко, В.Н. Тихоновым, В.В. Колесниченко, Б.В. Колесниковым, В.П. Безсмертным. В их исследованиях предлагаются самые различные принципы федерализации, начиная от создания укрупненных регионов и вплоть до «федерации громад».
Еврорегион - это трансграничное интеграционное образование, создающее в своих рамках единую экономическую, социокультурную и экологическую систему, стремящуюся к политической интеграции. И то, что
последующая политическая интеграция является итоговым результатом работы еврорегиона, нельзя отрицать. В европейском опыте она широко распространена, а единые политические структуры в рамках еврорегионов доминируют над органами исполнительной и законодательной власти входящих в него регионов. При этом базовой задачей еврорегиона является формирования вышеуказанных видов взаимодействия между соседними регионами.
Еврорегионы могут быть самого различного размера, начиная от включения в их состав нескольких приграничных муниципалитетов и заканчивая интеграцией в их рамках целых государств. При этом и уровень интеграции может отклоняться от указанного ранее. Он может быть как слабым, когда взаимодействие между участниками интеграции происходит исключительно на уровне бизнес-структур. Может быть и сильным, что ведет к созданию нового трансграничного политического субъекта «Единой Европы».
Начиная с 90-х гг. на Украине был выбран путь по созданию трансграничных образований с соседними государствами. В 2004 году был принят базовый Закон Украины «О трансграничном сотрудничестве», который определил еврорегион как организационную форму сотрудничества административно-территориальных единиц (регионов) европейских государств, которая осуществляется в соответствии с двух- или многосторонними соглашениями о трансграничном сотрудничестве [1, 54].
Рассмотрим несколько моментов Концепции государственной программы развития трансграничного сотрудничества на 20112015 гг. В ней можно увидеть некоторые противоречия. С одной стороны, говорится, что еврорегион «способствует объединению усилий субъектов трансграничного сотрудничества для решения общих проблем приграничных регионов, осуществлению евроинте-грационных мероприятий на региональном уровне». Однако далее идет оговорка, что еврорегионы создаются не только с ЕС, но и Россией, Беларусью и Молдовой, не являющимися его членами. О какой евроинтеграции на восточной границе идет речь, не ясно. Но это может означать и то, что внешнеэкономические процессы и трансграничные взаимосвязи, как на западе страны, так и на востоке, должны быть одинаковыми, и официальный Киев обязан предоставлять им равные права в вопросах интеграции с соседними зарубежными регионами. Особое место уделяется и тому, что еврорегионы с Евросоюзом получали финансовую поддержку со стороны программ приграничного сотрудничества Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП) 2007-2013 годов. Из чего мы можем придти к логичному выводу о том, что регионы с Россией и Белоруссией, для сохранения финансовой паритетности, вполне могут претендовать на лоялизацию бюджетного законодательства в свою сторону, что может привести к частичному «бюджетному федерализму», о котором скажем ниже. Отмечается в Концепции и проблема в том, что есть «различия между Украиной и соседними государствами в развитии экономической самостоятельности регионов, а также законодательстве по вопросам внешнеэкономических связей». Существуют и «институциональные различия трансграничных регионов соседних государств, в частности недостаточный уровень децентрализации полномочий органов исполнительной власти, отсутствие экономической самостоятельности местного самоуправления приграничных территорий» [13]. Таким образом, унитарность страны видится ее руководству в качестве проблемы, мешающей полноценному взаимодействию на евро-региональном уровне.
Украинские регионы уже сформировали такие интеграционные локальные объединения как «Буг» (Волынская область, Люблинское воеводство Польши и Брестская область Белоруссии), «Верхний Прут» (Ивано-Фран-ковская и Черновицкая области Украины, Ботошанский и Сучавский уезд Румынии, Бэлцкий и Единецкий районы Молдовы), «Днепр» (Брянская область России, Черниговская область Украины и Гомельская область Белоруссии), «Донбасс» (Ростовская
область России, Луганская и Донецкая области Украины), «Карпаты» (Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская и Черновицкая области Украины, 5 областей Венгрии, 3 соседние воеводства Польши, 6 районов Словакии), «Нижний Дунай» (Одесская область Украины, уезды Галац, Тульча, Бреила Румынии и районы Вулканешты, Кагул, Кантемир Молдовы), «Слобожанщина» (Белгородская область России и Харьковская области Украины), «Ярославна» (Курская область России и Сумская области Украины). Идет процесс формирования еврорегионов «Азов» (Крым, Донецкая и Запорожская области Украины и российские Краснодарский край и Ростовская область) и «Днестр» (Винницкая область Украины, Сорокский, Флорештский и Шол-данештский районы Молдавии, Каменский и Рыбницкий районы Приднестровья). Также рассматривалась возможность подключения украинских регионов к работе еврорегиона «Черное море» и создание по предложению народного депутата Вадима Колесниченко еврорегиона «Русское море» (Крым, г. Севастополь и Краснодарский край).
Спецификой еврорегионов, создающихся на постсоветском пространстве, выступает их узкая профильность и потому недостаточная эффективность. Большинство из них создается исключительно в экономических целях. И российско-украинские еврорегионы тут не исключение. Заинтересованность региональных бизнес-групп получить новые рынки сбыта в близости от своего местонахождения, либо их стремление лоялизовать законодательство на границе для улучшения уже существующих товаропотоков нередко ведут за собой трансграничные договора и соглашения.
Экономический фактор сотрудничества констатируется и в официальных декларациях, заключаемых между губернаторами субъектов еврорегиона. Создание мощных экономических кластеров, совместных проектов (аэропорты, промышленность, что весьма присуще для еврорегиона «Слобожанщина»), а в последствие и зон свободной торговли, о чем говорит практика еврорегионов в ЕС, в частности германо-польских. Экономический фактор несет в себе значимый потенциал и в процессе формирования единых интеграционных проектов с соседними государствами.
На протяжении всего периода существования российско-украинских еврорегионов, официальный Киев делегировал им локальные внешнеэкономические функции в системе взаимоотношений с сопредельными территориями, не придавая им статуса автономии. С каждым годом этот процесс расширения прав только укреплялся. Развивались трансграничные торговые связи. Был запущен процесс вхождения российских производителей
<^№/
на украинские рынки и украинских на российские (что, кстати, было доминирующим и украинский экспорт в 1,5-2 раза был выше российского). В рамках еврорегионов упрощалось законодательство в плане перемещения товаров. Весь процесс шел к созданию единого рынка внутри еврорегионов, что при создании Ассоциации российско-украинских еврорегионов могло привести к созданию беспрецедентной зоны свободной торговли от Смоленска до Крыма. Заметим, что подобные объединения уже созданы Украиной с западными соседями: это украинско-польский Межправительственный Координационный Совет по вопросам межрегионального сотрудничества, украинско-словацкая межправительственная комиссия по вопросам трансграничного сотрудничества, украинско-венгерская межправительственная смешанная комиссия по вопросам трансграничного и приграничного сотрудничества.
Отметим, что идея расширения внешнеэкономической деятельности субъектов еврорегиона несет за собой и расширение целого ряда экономических функций. Это ведет к большей самостоятельности региона в экономических процессах приграничного характера, и в тоже время отдаляет от них официальный Центр. Центр постепенно делегирует все больше и больше полномочий Периферии. При этом расширение внешних функций напрямую влечет за собой и расширение функций внутренних, что коснется, в том числе, и системы управления и формирования бюджета региона. Последний процесс приводит к бюджетному федерализму, о котором неоднократно заявляло население Донецкой области, а сейчас данная тематика активно рассматривается местной региональной элитой (мартовские заявления мэра Донецка Александра Лукьянченко) и предлагается в качестве решения ситуации с мировым экономическим кризисом. Господин Лукьян-ченко считает, что бюджетный федерализм реализуется, когда «государство выбирает только те финансы, которые необходимы. Это госорганы, армия, органы безопасности и т. д. А все остальное остается на территории для его развития» [13]. Заметим, что данная позиция донецкого мэра, хотя во многом и основывалась на требованиях, выдвигавшихся в 90-х гг., имела истоки в политических манифестах Партии Регионов периода «оранжевой революции», сегодня имеет абсолютно иные основания. Если 1993 г. был уже 20 лет назад и многие идеи того времени потеряли свою актуальность, то совсем недавние требования нынешнего Президента Украины, а тогда еще премьер-министра и лидера Партии Регионов Виктора Федоровича Януковича и его ближайших сподвижников о создании Укра-
инской федерации и придании Донбассу статусу автономии, за менее короткий срок так же потеряли актуальность. С 2011 года единственным «локомотивом» расширения прав Донецкой области выступает еврорегион «Донбасс». Именно взаимодействие с соседними российскими субъектами (Ростовской и Воронежской областями), а так же Луганской областью, способствовало пересмотру взглядов местной элиты на возможность ав-тономизации региона. Во многом, учитывая евроинтеграционную направленность Украины, можно опереться на опыт экономической кооперации бесчисленных еврорегионов в составе ЕС, одной из задач которых как раз и выступает процесс формирования новых акторов экономического процесса в транс-граничье без участия столицы государства. В данном ключе и закладывался изначальный еврорегиональный концепт «Европы регионов», когда государство должно было в процессе наднациональной интеграции отойти на второй план, а лидирующее место в данных процессах должны были занять именно еврорегионы.
Муниципальная составляющая интеграции в рамках еврорегиона может внести свою лепту в расширение его прав. В Европейском Союзе еврорегионы образуются не только странами или землями, но и муниципалитетами. Примером тому может стать еврорегион «Айфель-Арденны», который включает федеральную общину Прюм (ФРГ), город Санкт-Вит (Бельгия) и общину Клерво (Люксембург). Подобные варианты взаимодействия возможны и в российско-украинских еврорегионах. Хотя, в вышеупомянутой Концепции государственной программы развития трансграничного сотрудничества на 20112015 гг., отмечается «недостаточное развитие трансграничного сотрудничества на уровне административных районов и территориальных общин». При этом как в ЕС, так и СНГ руководители муниципальных образований: районов и сельсоветов, являются активными участниками процесса еврорегионального строительства. Некоторые из них участвуют и в международных форумах, посвященных процессам развития еврорегионов. Примером тому может выступить глава Миловского сельского совета Луганской области А.Г. Кис-лицин, принимавший участие в международном форуме «Приграничное сотрудничество в контексте евразийской интеграции» (сентябрь 2013 г., Москва, Российский институт стратегических исследований) и представивший на нем проект строительства интермодального логистического центра Меловое-Чертково. Актуальным может выступить и процесс по созданию сообществ приграничных муниципалитетов, проект которого разрабатывался
для еврорегиона «Донбасс» Информационноаналитическим центром (ГАУ РО «РИАЦ») при Правительстве Ростовской области. Появляется возможность de facto реализации идеи председателя Украинской Центральной Рады Михаила Сергеевича Грушевского о создании на территории Украины «федерации громад», то есть федерации даже не регионов, а именно муниципальных образований.
Однако экономическим расширением прав регионов-участников трансграничных образований процесс локальной интеграции не ограничивается. На более второстепенных ролях в российско-украинских еврорегионах выступает культурная составляющая. Изначально еврорегионы создавались в регионах Европы, где население сопредельных территорий было размыто и принадлежало к одной культуре по обе стороны границы. Примером тому может выступить французский Эльзас, за право владеть которым долгое время боролись Германия и Франция, а коренное население говорит на эльзасском языке, принадлежащем к верхненемецкому. Он совместно с немецкой землей Баден-Вюртемберг создал современный еврорегион «Eurodistrict Strasbourg-Ortenau». Подобный этнокультурный кластер можно выделить в еврорегионах «Карпаты» и «Донбасс».
Интересной в процессе создания еврореги-ональных объединений, выступает автономная республика Крым. Это единственный регион Украины (теперь уже бывший), в Конституции которого были прописаны его автономный статус и права, делегированные официальным Киевом, что, в свою очередь, ставит под сомнение абсолютную унитарность Украины. Одним из первых идею создания еврорегиона с участием Крыма выдвигал народный депутат Украины от Партии регионов Вадим Колесниченко. На заседании Международного фонда сотрудничества и партнёрства Черного и Каспийского морей, проходившем в Брюсселе 9-10 декабря 2010 года, он выступал с инициативой создания еврорегиона «Русское море» с участием Автономной Республики Крым, Севастополя и Краснодарского края. А 8 октября 2012 года председатель Верховного Совета Крыма Владимир Константинов поручил постоянным комиссиям парламента автономии изучить перспективы создания еврорегиона (экономического района) «Крым-Кубань».
Формирующийся еврорегион интересен тем, что как с российской стороны, так и украинской, в него войдут регионы, наделенные официальным Центром расширенными правами. Краснодарский край имеет весьма широкие права, как во внутренней, так и во внешней сфере экономики и политики, что может крайне позитивно сказаться на запуске совместных кластеров с Крымским по-
луостровом. Последствием может выступить создание единой курортной зоны от Евпатории до Сочи. Так же, данный статус позволит ускорить строительство стратегически важного моста через Керченский пролив и урегулировать целый ряд проблем, возникших в последствие демаркации границы в Азовском море. Лидеры субъектов будут сами договариваться и решать проблемы, возникающие в северо-восточном Причерноморье. Российский Черноморский флот, выступающий гарантом стабильности в регионе, так же может выступить фактором большей интеграции еврорегиона «Крым-Кубань». На всем этом фоне статус автономной республики Крым возрастет еще больше, его внешнеэкономическая деятельность повысится, что может повлечь и подъем желания остальных регионов Украины изменить их административно-территориальный статус.
Переходя к выводам, отметим следующие моменты.
Государственная политика Украины в ближайшей перспективе будет направлена на развитие еврорегионов с участием стран ЕС. Российско-украинские еврорегионы будут поддерживаться большей частью за счет российской стороны. Потому «выравниванию» процесса может способствовать лишь реализация «бюджетного федерализма» регионов, что станет «импульсом» процесса федерализации страны в целом.
Как и в еврорегионах, созданных в Европейском Союзе, в российско-украинском приграничье, кроме уже присутствующего этнокультурного единства, идет процесс создания единой экономики. Характерной чертой выступает доминирование украинского экспорта над российским, что влечет за собой большую заинтересованность украинской стороны в развитии еврорегионов и расширении прав и свобод украинских приграничных территорий во взаимоотношениях с Россией.
Для эффективной реализации российско-украинских еврорегионов следует изменить специфику взаимоотношений по оси Центр -Периферия, как в России, так и в Украине. Федеративный принцип устройства Российской Федерации позволяет более расширить региональные права для приграничных областей, переведя их в статус автономных образований и доведя до уровня края. С другой стороны, подобные процессы следует провести и на территории Украины, однако здесь понадобиться изменение уже не только статуса приграничных регионов, но и всего принципа административно-территориального устройства страны. Переход Украины из унитарного государства в федеративное является вполне возможным в виду наличия прецедента автономии - Республики Крым, а так же того фак-
(<№./
тора, что все приграничные территории стра- дом». Их руководству предстоит еще большее
ны входят в состав еврорегионов с другими усиление взаимодействия с европейскими рестранами, что несомненно требует от Центра гионами, которым хорошо знаком институт ев-
передачи больших функций и прав регионам. рорегионов. Следствием чего и станет расши-
Сегодняшний внешнеполитический курс рение прав в политической и экономической
развития Украины так же может повлиять на сферах для западноукраинских регионов. При
изменение ее административно-территориаль- дальнейшей интеграции Украины в ЕС, феде-
ного статуса. И здесь на судьбе украинских ре- рализация страны будет неизбежна. Тогда уже
гионов вполне могут отразиться европейские не только западные, но и остальные регионы
региональные конвенции. Уже сейчас, соглас- страны будут вовлечены в различные общеев-
но европейской языковой хартии, на Украине ропейские проекты, что и повлечет расшире-
был принят закон о региональных языках. В ние их прав и свобод.
случае возможного (в перспективе) подписа- Из чего и выходит, что любой путь инте-
ния ассоциации Украины с Европейским Со- грации Украины, как с Таможенным, так и с
юзом, официальный Киев должен будет выде- Европейским Союзом, ведет к изменению ее
лить большие права, вплоть до автономии, для административно-территориального стату-
Галичины, Закарпатья, Буковины и Буджака, са. Дальнейшее «противостояние регионов»
которые входят в общие с ЕС еврорегионы. невозможно. И в этом есть интерес как вну-
Конечно, на первоначальном этапе этого но- тренних, так и внешних акторов. Федерали-
вого витка интеграции говорить о трансфор- зация страны выгодна и Донецку со Львовом,
мации Украины в федерацию еще рано, но и о и Брюсселю с Москвой. Выгодна она и всей
сохранении абсолютной унитарности говорить Украине в целом, как и нынешнему Прези-
не придется. Западные приграничные регионы денту Виктору Януковичу, который должен
получат наибольшие возможности (по срав- сделать ее приоритетной целью в случае свое-
нению с центральными и восточными регио- го выдвижения на новый президентский срок
нами страны) для интеграции в «европейский в 2015 году.
ЛИТЕРАТУРА
1. Внукова Н.Н. Украинско-российское трансграничное сотрудничество еврорегионов // Бизнес приграничья: проблемы и возможности повышения конкурентоспособности региональных экономик: сборник материалов бизнес-форума в рамках многоотраслевой выставки-ярмарки Еврорегион «Ярославна», 5 марта 2010 г./ Администрация Курской области. Курск, 2010.
2. Грушевский М.С. Освобождение России и украинский вопрос. - СПб, 1907.
3. Грушевський М.С. Рух політичної суспільної думки в XIX столітті. М. Твори: У 50-ти т. - Т.1
4. Грушевський М.С. Хто такі українці і чого вони хочуть. - К: Т-во „Знання України", 1991.
5. Драгоманов М.П. "Чудацькі думки про украінську національну справу". - Львів, 1892.
6. Колесниченко В.В. Федеративная Украина: безальтернативная альтернатива развития украинского государства // Голос Украины от 15 октября 2009 г.
7. Костомаров Н. И. Две русские народности (Письмо редактору)// Основа. - СПб., 1861. - № 3.
8. Рудницький С.Л. Коротка географія України. - Ч. II (Антропогеографія)ю - Львів, 1914.
9. Рудницький С.Л. Чому ми хочемо самостійної України. - Львів, 1994.
10. Рудницький С.Л. Українська справа зі становища політичної географії. - Берлін, 1923.
11. Тихонов В.Н. Манифест федерализма, или путь к демократическому государству. Луганск, 2004.
12. Толочко П.П. Украина в оранжевом интерьере. - К.: АДЕФ - Украина, 2012.
13. Концепция Государственной программы развития трансграничного сотрудничества на 2011-2015 гг. -[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pravocenter.com/zakonodatelstvo/1061-ob-odobrenii-koncepcii-gosudarstvennoj-programmy.html (дата обращения: 30.03.2014)
REFERENCES
1. Vnukova N.N. Ukrainian-Russian cross-border cooperation Euroregions // Business frontier: challenges and
opportunities for improving the competitiveness of regional economies: the collection of materials of the business
forum within the framework of a diversified exhibition-fair Euroregion "Yaroslavna", March 5, 2010/ the Administration of Kursk region. Kursk, 2010.
2. Grushevskii M.S. Osvobozhdenie Rossii i ukrainskii vopros [Liberation of Russia and the Ukrainian question]. Saint Petersburg, 1907.
3. Grushevs'kii M.S. Rukh politichnoї suspil'noї dumki v XIX stolitti [tte political movement of public thought in the 19th century]. Moscow, Tvori. V.1.
4. Grushevs'kii M.S. Khto tak ukraїntsі і chogo voni khochut'[Who are the Ukrainian people and what they want]. Kiev, Znannia Ukraini, 1991.
5. Dragomanov M.P. Chudats’ki dumki pro ukrains'ku natsional'nu spravu [Chudatsky thoughts about ukrainsku national affair]. Lvrv, 1892.
6. Kolesnichenko V.V. Federativnaia Ukraina: bezal'ternativnaia al'ternativa razvitiia ukrainskogogosudarstva [Federated
Ukraine: no alternative to alternative to the development of the Ukrainian state]. Golos Ukrainy ot 15 oktiabria 2009 g [Voice of Ukraine from October 15, 2009].
7. Kostomarov N. I. Two Russian nationalities (letter to the editor). Osnova - Basis. Saint Petersburg, 1861, no.3.
8. Rudnits'kii S.L. Korotkageografiia Ukraini [Brief geography of Ukraine]. Lviv, 1914.
9. Rudnits'kii S.L. Chomu mi khochemo samostiinoi Ukraini [Why we want an independent Ukraine]. Lviv, 1994.
10. Rudnits'kii S.L. Ukrains'ka sprava zi stanovishchapolitichnoigeografii [Ukrainian business from a position of political
geography]. Berlin, 1923.
11. Tikhonov V.N. Manifest federalizma, ili put' k demokraticheskomu gosudarstvu [The Manifesto of federalism, or the path to a democratic state]. Lugansk, 2004.
12. Tolochko P.P. Ukraina v oranzhevom inter'ere [Ukraine in orange interior]. Kiev, ADEF, 2012.
13. The concept of the State program of development of transboundary cooperation for the years 2011-2015. Available ata: http://pravocenter.com/zakonodatelstvo/1061-ob-odobrenii-koncepcii-gosudarstvennoj-programmy.html (accessed 30 March 2014)
Информация об авторе: Information about the author:
Бредихин Антон Викторович Bredikhin Anton Viktorovich
(Россия, Ростовская обл., Тарасовский район, (Russia, Rostov region, Tarasovskiy district,
с. Дячкино) v.Dyachkino)
Аспирант кафедры стран постсоветского зарубежья Postgraduate student of the Department of Post Soviet
Российский государственный гуманитарный Foreign Countries
университет Russian State University for the Humanities
E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
q№/
