CC BY
120
Section 10. Family law
Section 10. Family law
Tlebaeva Gulmira Manatovna, Taraz state university named after M. X. Dulati, k. l.c., associate professor by the department of Civil and civil judicial law E-mail: [email protected] Turgunbek Gulnur Rapilbekovna, Master of Laws Nalekova Arailim Beibitovna, undergraduate
Features of legal regulation of relations on guardianship Kazakhstan
Abstract: This article describes trusteeship.
Keywords: guardianship, foster
the problems of legal regulation of relations in the sphere of guardianship and care.
Тлебаева Гульмира Манатовна, к. ю. н., доцент кафедры Гражданское и гражданское процессуальное право Таразского государственного университета имени М. Х. Дулати E-mail: [email protected] Тургынбек Гульнур Рапильбековна, магистр права Налекова Арайлым Бейбитовна, магистрант
Особенности правового регулирования отношений по опеке и попечительству в Казахстане
Аннотация: в данной статье рассматриваются проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства.
Ключевые слова: опека, попечительство, опекун, попечитель, патронат.
В течение многих десятилетий законодательство об опеке и попечительстве практически не менялось. Формирование нового казахстанского гражданского законодательства в начале 1990-х гг., изменившее наши представления о многих институтах гражданского права, в том числе о характере правового регулирования опеки и попечительства, тем не менее положений об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц практически не затронуло [1].
В Республике Казахстан нормы регулирующие отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства как в отношении взрослых, так и в отношении детей закреплены в Кодексе о браке и семье (глава 15).
Нормы, регулирующие отношения между опекуном (попечителем) и взрослым подопечным, наряду с семейным правом регулируется также и гражданским законодательством, на них распространяется метод равенства участников регулируемых отношений.
Юридическое равенство проявляется при возникновении отношений по опеке и попечительству, когда будущий опекун (попечитель) не состоит в подчинении органа опеки и попечительства, а формирует свою волю на принятие опеки и попечительства свободно, без какого бы то ни было принуждения [2, 65].
Опека и попечительство должна основываться на сугубо добровольных началах, и показательна тем, что в ней проявилось одно из основных начал гражданско-правового регулирования общественных отношений: граждане — физические лица — осуществляют свои права своей волей и в своем интересе.
Юридическое равенство также должно проявляться при прекращении опеки и попечительства по инициативе любой из сторон, для которой такой интерес утрачивается. В настоящее время принцип добровольного и свободного принятия на себя гражданином обязанностей по опеке и попечительству и свободного отказа от их исполнения не отрегулировано законодательством на должном уровне.
46
Features of legal regulation of relations on guardianship Kazakhstan
Вполне закономерной представляется в аспекте применения метода юридического равенства договорная природа регулирования указанных отношений между физическим лицом и государством, в чем бы проявилась солидарность их интересов, основанная на их взаимозависимости [2, 66].
Правда, в ГК РК прямо не была предусмотрена возможность заключения договора об осуществлении опеки и попечительства, однако для этого уже была создана надлежащая правовая база: во-первых, в нормах гражданского законодательства была предусмотрена возможность участия государства в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами; во-вторых, в качестве одного из основных начал гражданского законодательства был провозглашен принцип свободы договора, в том числе свободы выбора партнера в договорных отношениях.
К числу произошедших перемен могут быть отнесены: появление правил о доверительном управлении имуществом подопечных, устранение понятия «опека над имуществом».
Ст. 26 ГК РК позволяет сделать вывод о том, что основная задача опекунов (попечителей) состоит в совершении юридических действий в пользу подопечных, тех действий, которые смогут восполнить их недостающую дееспособность. Таким образом, данная норма рассматривает опеку и попечительство как вид правовой помощи, оказываемой нуждающимся в ней физическим лицам.
Между тем далее, определяя круг обязанностей опекунов (попечителей), Кодекс о браке и семье РК меняет подход к роли этих лиц и фактически возлагает на их плечи все бремя забот о подопечном (за исключением попечительства над гражданином, ограниченным судом в дееспособности в порядке ст. 27 ГК РК) — о питании, содержании, медицинском уходе, воспитании (для несовершеннолетних). Такой характер статуса опекуна (попечителя) позволяет назвать опеку и попечительство формой устройства физических лиц [3].
Итак, законодатель с помощью института опеки и попечительства выполняет задачу определения судьбы недееспособного или не полностью дееспособного лица, перемещая «центр тяжести», бремя основных забот с органов государственной власти или местного самоуправления на соответствующее физическое лицо. Данный способ не нов, обладает целым рядом преимуществ и вполне оправдывает себя в условиях гармонично развитого общества, стабильной экономики и обеспеченности каждого определенным минимумом материальных благ. В этом способе соединены все преимущества межличностного общения, сохранения душевного и телесного здоровья подопечного, полноценного воспитания (для ребенка) [2, 68].
Однако очевидно, что в современном Казахстане, при условии безвозмездности исполнения опекунами и попечителями своих обязанностей государством фактически эксплуатируется (и весьма активно) определенный интерес лица, пожелавшего стать опекуном или попечителем. В большинстве случаев (к счастью) этот интерес
расположен в рамках закона и носит неимущественный характер. Речь идет о стремлении лица удовлетворить потребность в общении, заботе о ближнем, в особенности — удовлетворить потребность в поддержке родственника, в исполнении отеческого (сыновнего) долга.
Потребность человека в заботе о ближнем сегодня должна культивироваться обществом, поощряться всеми возможными способами и, безусловно, «эксплуатироваться», но, разумеется, в пределах допустимого. Это означает, что законодатель должен найти способы поддержки тех граждан, кто отважился взять на себя заботу об инвалидах или детях, и стимулировать тем самым остальных сограждан к подобному поведению. В то же время должны быть закреплены и соответствующие меры контроля за действиями опекунов (попечителей), гарантирующие осуществление прав и интересов подопечных лиц [2, 69].
Таким образом, природа и цели института опеки и попечительства с принятием ГК РК позволили наметить направления дальнейшего совершенствования его правового регулирования, из которых основными являются: изменение норм частно-правовой и публичноправовой принадлежности. Причем центральное место в реформировании данного института должна занимать корректировка положений гражданского законодательства, что вытекает из сущности центральных отношений опеки (попечительства) — отношений опекуна (попечителя) и подопечного лица.
В целях дальнейшего совершенствования правового регулирования опеки и попечительства необходимо в главе 15 Кодекса о браке и семье РК внести изменения следующего характера: упорядочить нормы об опеке и попечительстве; четко определить полномочия государственных органов по опеке и попечительству, определить задачи и принципы их деятельности; определить основания установления и прекращения опеки и попечительства, разграничить юридическую ответственность государства и опекунов (попечителей) в данных отношениях; регламентировать правовой режим имущества граждан, нуждающихся в опеке (попечительстве), права и обязанности государственных органов по опеке и попечительству и опекунов и попечителей по его охране.
Немаловажным является закрепление норм, касающихся системы мер государственной поддержки опеки и попечительства, надзор и контроль за деятельностью как опекунов и попечителей, так и органов опеки и попечительства.
Контроль осуществления деятельности по опеке и попечительству должен быть одним из основных принципов государственного регулирования данных отношений. Но, пожалуй, ведущим принципом их государственного регулирования является принцип обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных. Уместно заметить, что названное положение является не только принципом, но и задачей государственного регулирования опеки и попечительства и как главная цель самой опеки (попечительства).
47
Section 10. Family law
Вряд ли это можно отнести к недостаткам закона как с содержательной, так и с юридико-технической точки прения. Такое сочетание в одном и том же положении различных аспектов правового регулирования общественных отношений встречается нередко. Так, в цивилистической доктрине начало юридического равенства экономически самостоятельных субъектов гражданско-правовых отношений именуется как принципом, так и методом гражданского права [4].
В числе задач государственного регулирования опеки и попечительства называет также: обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства и их устройстве; обеспечение достойного уровня жизни подопечных; обеспечение исполнения опекунами и попечителями, а также органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий; обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и интересов подопечных, и стимулирования такой деятельности.
Правительством РК утверждены правила осуществления функций государства по опеке и попечительству (Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 марта 2012 года № 382). Правила осуществления функций государства по опеке и попечительству разработаны в соответствии с Кодексом Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года «^1 браке (супру^кестве) и семье» [5].
Кодекс Республики Казахстан «О браке и семье» определено, что опека и попечительство устанавливаются в отношении недееспособных и не полностью дееспособных граждан и прекращаются при приобретении или восстановлении в полном объеме гражданской дееспособности.
Следует отметить, что при разработке раздела 4 «Об опеке и попечительстве» авторы использовали положительный опыт зарубежного законодательства — нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской Республики, республик Беларусь, Украина и других государств [2, 70].
Вместе с тем, в разделе 4 «об опеке и попечительстве» указанного кодекса имеются некоторые замечания.
1. Кодекс РК «О браке и семье» предлагает практически только две формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, сопровождающиеся обязательной передачей в семью законного представительства: усыновление и опеку (попечительство). Тем самым практически уничтожены активно развивающиеся формы распределения прав и обязанностей по защите прав ребенка между семьей, органами опеки и социальными патронат-ными службами.
Так пункт 2 статьи 122 «Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. Если это не противоречит интересам подопечного, преимущественное право на назначение опекуном или попечителем имеют супруг,
родители, родственники или другие лица, близкие к подопечному. Допускается назначение одного опекуна или попечителя для нескольких лиц, если нет противоречий между интересами подопечных».
В Кодексе на наш взгляд существует некая неясность относительно того, что если допускается назначение одного опекуна для нескольких лиц, то почему изначально не указано, что опекуном может быть, лишь одно лицо и для одного подопечного? Также возникает вопрос, может ли быть несколько опекунов для одного подопечного?
Не ясно, почему в таком случае нельзя разграничить законное представительство между физическим и юридическим лицами (как это предлагается в патронатном воспитании) и что как раз и несет защитную функцию, гармонично сочетая возможности и семьи и учреждения.
2. Не ясна ситуация, кто же именно является законным представителем ребенка в случае «временного помещения ребенка в учреждение». В этом случае не ясны и права и обязанности учреждений, которым под надзор будут временно передаваться дети. Права и обязанности в отношении ребенка возникают лишь у учреждений в случае помещения ребенка на постоянной основе), без прекращения каких бы то ни было прав опекунов и законных представителей детей.
3. Нереалистичны сроки и процедуры описи имущества ребенка (трехдневный срок), и вызывают сомнение все вопросы связанные с условиями использования опекуном имущества и жилья подопечных, в особенности оплата услуг опекуна за счет средств подопечного.
4. Законопроект закрепляет гражданско-правовой характер отношений в опекунских и приемных семьях. В то время как все опекуны, приемные семьи требуют признания значимости их труда и сохранения трудового стажа. Некоторые специалисты считают что характер отношений в таких семьях, в семьях патронатных воспитателей больше всего похож на труд надомников.
5. Вызывает тревогу фактическое упразднение приемной семьи и замена ее опекой по договору. Эта мера в правовом смысле оправдана, но несвоевременна. По статистике Комитета по охране прав детей Министерства образования и науки — в патронатных семьях воспитываются 1531 казахстанских детей [6]. Т. е. тысячи опекунов должны будут ВСЕ документы оформить заново. Сотни тысяч бабушек захотят получать вознаграждение — за свои труды. Не ясно, за счет каких средств пойдут эти выплаты и предусмотрены ли эти средства в бюджете.
6. Кодекс РК «О браке и семье» оперирует понятием «дети, оставшиеся без попечения родителей», в то время как и на республиканском и на региональном уровнях должна решаться и фактически решается другая задача: помощь детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. В связи с этим необходимо оперировать единым понятием детей, нуждающихся в помощи государства. Кодекс не предлагает никаких мер по организации помощи таким детям. Таким образом, младенец, сиротство (или
48
Features of legal regulation of relations on guardianship Kazakhstan
социальное сиротство) которого официально не установлено, не может быть передан в семью, в то время как именно в первые месяцы жизни он особенно нуждается в семейном уходе.
7. Как самих детей, так и все функции опекунов и попечителей, в том числе полномочия по законному представительству, планируется передавать не только воспитательным учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо специализированным организациям систем здравоохранения и социальной защиты населения, но и иным организациям, оказывающим образовательные, социальные и иные услуги.
Неясно, о каких иных услугах идет речь, не обозначен даже примерный перечень организаций, которым можно передавать детей, не определены хотя бы примерные требования, которым должны отвечать эти организации, не говоря уже о необходимости лицензирования специализированной деятельности по опеке и попечительству. Более того, таким организациям разрешается временная передача детей в семьи граждан, при этом на них не возлагается даже обязанность проверять условия жизни такой семьи, удостоверяться в личной безопасности ребенка и — благоприятных условиях его пребывания в такой семье. Таким образом, на такие организации, особенно при временной передаче детей в семьи граждан, и на принимающих граждан не возлагается никаких обязанностей, соответственно
они не несут никакой юридической ответственности, от них не требуется никакого профессионализма.
8. Итак, функции государства в лице органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти по существу сводятся к функциям менеджера: выявить детей и взрослых, нуждающихся в опеке и попечительстве, рассмотреть документы, распределить подопечных, особенно детей, назначить опекуна (попечителя), заключить договор, выплатить вознаграждение. Таким образом, функции органов опеки превращаются в сугубо административную деятельность, в которой отсутствует помогающая, социально-реабилитационная компонента. Судьба подопечных, особенно детей, снова окажется в руках чиновников, которые могут и не видеть ребенка и будут определять его дальнейшую жизнь исключительно на основании документов.
9. Отсутствует система критериев отбора приемных родителей, государственными органами по опеке и попечительству в силу рабочей загруженности, которые не в силах определить степень социально-психологической адаптации ребенка, его психологической защищенности в чужой семье. Они могут определить лишь формальные показатели, прежде всего, отражающие содержание ребенка в семье и его образование (оценки в школе). Таким образом, функция по мониторингу семей, взявших на патронатное воспитание детей, не реализуется в полном объеме [1, 8-10].
Список литературы:
1. Гулидов П. В. Объективные предпосылки изменения российского законодательства об опеке и попечительству/ Журнал Российского права, - 200 б. - № 6. - е. 8-9.
2. Магдесян Г. А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации/дисс. канд. юр. наук: - М., 2009. - С. 25.
3. Гражданский Кодекс РК (общая часть)//[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://online.zakon.kz
4. Гражданское право. Учебник/Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. В 3-х т. - Т. 1. - М.: Проспект, 2003. - С. 16, 38.
5. Правила осуществления функций государства по опеке и попечительству разработаны в соответствии с Кодексом Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года «О браке (супружестве) и семье// [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://online.zakon.kz
6. Патронат надежда на будущее// [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://articles.gazeta.kz/art.asp?aid=88752
49
