CC BY
11Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 106—110. Audit journal. 2023;(4):106—110.
ФИНАНСЫ
Научная статья УДК 336
https://doi.org/10.2441 2/1 727-8058-2023-4-106-110 NIION: 201 7-0074-4/23-1 68
EDN: https://elibrary.ru/CMPUVG MOSURED: 77/27-021-2023-04-368
Факторный анализ компонентов устойчивости бюджетов публично-правовых образований в современных условиях
Николай Дмитриевич Кочетков
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,
Москва, Россия, nidmiko@yandex.ru
Аннотация. В статье обобщаются подходы к определению устойчивости бюджета публично-правового образования. Понятие устойчивости бюджета публично-правового образования детерминируется на его компоненты с авторской точки зрения. Осуществляется факторный анализ компонентов бюджетной устойчивости в условиях внешних и внутренних шоков для финансовой системы. Приводится авторское определение компонента устойчивости расходов бюджетов. Обосновывается важность компонента управления финансами для устойчивости бюджетов. В качестве примера приводится критериальный анализ фактора управления финансами «Система применяемых налоговых льгот (налоговых расходов) и их оценки», который позволяет определить новые коэффициенты для расчета устойчивости бюджетов публично-правовых образований.
Ключевые слова: бюджетная устойчивость, долговая устойчивость, управление государственными финансами, оценка устойчивости, налоговые расходы
Благодарности: статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета.
Для цитирования: Кочетков Н.Д. Факторный анализ компонентов устойчивости бюджетов публично-правовых образований в современных условиях // Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 106—110. https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-106-110. EDN: https://elibrary.ru/CMPUVG.
FINANCE
Original article
Factor analysis of components of sustainability of budgets of public legal entities in modern conditions
Nikolay D. Kochetkov
Financial University under the Government of the Russian Federation,
Moscow, Russia, nidmiko@yandex.ru
Abstract. The article summarizes approaches to determining the sustainability of the budget of public legal education. The concept of sustainability of the budget of public legal education is determined by its components from the author's point of view. The factor analysis of the components of fiscal sustainability in the conditions of external and internal shocks for the financial system is carried out. The author's definition of the component of the sustainability of budget expenditures is given. The importance of the financial management component for the sustainability of budgets is substantiated. As an example, a criterion analysis of the financial management factor "The system of applied tax benefits (tax expenditures) and their assessment" is given, which allows us to determine new coefficients for calculating the sustainability of budgets of public legal entities.
Keywords: fiscal sustainability, debt sustainability, public finance management, sustainability assessment, tax expenditures
Acknowledgements: the article was prepared based on the results of research carried out at the expense of budgetary funds under the state assignment of the Financial University.
For citation: Kochetkov N.D. Factor analysis of components of sustainability of budgets of public legal entities in modern conditions // Auditorskiye vedomosti = Audit journal. 2023;(4):106—110. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-106-110. EDN: https://elibrary.ru/CMPUVG.
© Кочетков Н.Д., 2023
Устойчивость бюджетов публично-правовых образований — важный аспект ус-ът тойчивости финансов государства в целом. Особенно это проявляется в периоды высокого уровня финансово-экономической нестабильности, которая характеризуется для Российской Федерации в текущих реалиях условиями, вызванными внешнеэкономическими и внешнеполитическими ограничениями, которые создали трудности в движении капитала и разрыв устоявшихся хозяйственных связей.
В условиях динамично развивающихся подходов к управлению общественными финансами, неопределенности внешней конъюнктуры и необходимости достижения финансово-экономического суверенитета государства особенно актуальным становится вопрос определения и разработки подходов к оценке и повышению устойчивости публично-правовых образований.
Понятие устойчивости бюджетов публично-правовых образований разными исследователями в научном сообществе трактуется по-разному. Так, одно из классических определений представлено в Финансово-кредитном энциклопедическом словаре под редакцией А.Г. Грязновой, в котором бюджетная устойчивость определяется как «состояние бюджета, при котором обеспечиваются нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий" на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга» [1].
В научной литературе большое внимание уделяется оценке устойчивости бюджетов публично-правовых образований, причем как регионального, так и муниципального уровня, что концептуально в рамках данного исследования не будет иметь принципиальных отличий.
По данным на 2022 г., из 85 регионов России, которые вошли в статистическую выборку, 62 региона являются дотационными. Сумма дотаций от федерального бюджета таким регионам составляет от 343 млн руб. Республике Коми до 80,2 млрд руб. Республике Дагестан. Всего объем дотаций регионам составил более 753 млрд руб. Причем уровень дотаци-онности регионов довольно дифференцирован, что свидетельствует о неоднородности регионального развития [2].
С каждым годом дотации из федерального бюджета для субъектов Федерации растут, что
свидетельствует в том числе о снижении уровня бюджетной устойчивости. В связи с этим нагрузка на федеральный бюджет увеличивается, за чем следует неизбежная централизация управления государственными и муниципальными финансами.
Статистика по распределению дотаций со стороны регионов муниципальным образованиям также является восходящей. Консолидированно рассматривать ее не представляется целесообразным, однако понятно, что рост дотаций на уровне «федерация — регион» предполагает также соразмерный импульс на уровне «регион — муниципалитет».
К условиям, лежащим в основе критериев формирования устойчивости бюджетов публично-правовых образований, на основе изучения научной литературы, в том числе трудов Т.В. Доронина [3], Г.Н. Куцури и А.А. Лев-донского [4], а также М.И. Канкуловой [5], относятся:
• нормальное функционирование публично-правового образования, выраженное в достаточности финансовых ресурсов для обеспечения своих полномочий;
• возможность (со)финансирования инвестиционных проектов с целью расширения социально-экономического потенциала публично-правового образования;
• способности реагирования на кризисные явления и ситуации чрезвычайного характера;
• возможность самостоятельного и независимого осуществления возложенных функций и полномочий, в том числе в части реализации дополнительных мер поддержки или корректировки налогообложения в пределах своих полномочий.
Консолидируя основную мысль представленных авторов, можно описать бюджетную устойчивость как совокупность некоторых условий, когда бюджет публично-правового образования может быть признан устойчивым, в том числе:
• достаточность доходов бюджета публично-правового образования;
• стабильность расходов бюджета публично-правового образования;
• нормальный уровень обязательств бюджета публично-правового образования.
Иначе говоря, основой устойчивости бюджетов публично-правовых образований является условие сбалансированности бюджета при полном и своевременном исполнении принятых и принимаемых им расходных обя-
зательств, в том числе на перспективном горизонте, а также в условиях неопределенности, которое обеспечивает качественное социально-экономическое развитие соответствующей территории.
В связи с этим целесообразным является раскрытие понятий обозначенных компонентов.
«Устойчивость доходов бюджета публично-правового образования — способность бюджета в условиях постоянно изменяющихся внешних и внутренних факторов своевременно аккумулировать достаточный объем доходов, необходимый для выполнения полного комплекса обязательств (расходных и долговых), закрепленных за ОГВ субъекта Федерации и ОМСУ, по реализации интересов и приоритетов государства, общества и личности, сохраняя при этом динамизм развития территории» [6].
Понятие устойчивости расходов публично-правового образования, как правило, не представляется отдельно, однако именно на данный фактор делают упор большинство авторов. Поэтому предлагается определить устойчивость расходов публично-правового образования как состояние стабильности расходных обязательств публично-правового образования, которое определяется качественным планированием и возможностью контролируемого отклонения от запланированных объемов расходов в случае возникновения непредвиденных обстоятельств, которое не окажет существенного негативного влияния в перспективе на основные бюджетные показатели (например, уровень государственного долга и расходов на его обслуживание) при одновременной достаточности и пропорциональности распределения ресурсов в целях качественного развития территории.
При этом под качественным развитием территории понимается соответствие ожиданий населения темпам социально-экономического процветания, которое может измеряться в том числе средним уровнем роста валового регионального продукта, доступности социальных услуг и т.п.
«Долговая устойчивость публично-правового образования (устойчивость по отношению к обязательствам соответствующего бюджета) — это экономическое состояние бюджетов публично-правовых образований, при котором оно способно в прогнозные сроки обеспечить исполнение принятых обязательств, без существенных изменений усло-
вий заемной политики, исходя из оптимальной структуры долгового портфеля и установленных нормативных ограничений» [7].
Описанные компоненты устойчивости бюджета публично-правового образования раскрываются в том числе в Бюджетном кодексе Российской Федерации посредством установления нормативных требований к дотационно-сти (при распределении межбюджетных трансфертов и определении полномочий соответствующего ППО), предельному размеру дефицита бюджета (ст. 92.1 БК РФ), предельному объему государственного (муниципального) долга (ст. 107 БК РФ), предельному объему расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга (ст. 111 БК РФ) [8]. В совокупности такие показатели принято называть «бюджетными правилами».
В научной литературе предлагается множество дополнительных показателей и коэффициентов, которые могут позволить рассчитать уровень бюджетной устойчивости публично-правового образования. Вместе с тем такие показатели формулируются на основе соответствующих факторов, влияющих на устойчивость бюджета, которые в том числе раскрываются в работах С.М. Каратаева [9] и Р.М. Тухбатуллина [10].
Так, в рамках компонента устойчивости доходов в современных условиях важными являются такие факторы, как стабильность функционирования региональных предприятий в условиях перестройки хозяйственных связей, изменение прибыли от их деятельности, изменение числа работников и оплаты их труда, так как налоги на прибыль и доходы физических лиц являются важным источником формирования доходной части бюджета субъекта Российской Федерации.
В рамках факторов расходов существенное влияние оказывают изменение сценарных условий функционирования экономики, изменение федерального законодательства, принятие политических решений, изменение демографических показателей и др., которые влекут за собой необходимость изменения как базовых бюджетных ассигнований, так и дополнительных.
Факторы источников финансирования дефицита бюджета (факторы обязательств) неизменно следуют как из факторов доходов и расходов в связи с изменениями сбалансированности бюджета, так и могут существовать самостоятельно, например, посредством принятия решений о возможности реструктури-
зации долговой нагрузки или ее структурной переориентации. Вместе с тем важным является и состояние долговой нагрузки, сложившееся в докризисный период.
Консолидирующим компонентом бюджетной устойчивости является эффективность управления финансами публично-правового образования. То есть он оказывает непосредственное влияние на доходы, расходы и обязательства ППО посредством определения качества администрирования соответствующих составляющих бюджета. Группа факторов управления финансами является более сложной для изучения, так как ее анализ многосторонен и не может быть ограничен только математическими методами.
Так, в качестве факторов управления финансами публично-правового образования следует определить:
• систему оценки эффективности налоговых льгот, в том числе налоговых расходов, которые оказывают влияние на объем выпадающих доходов бюджета и выполнение социальных и инвестиционных задач;
• качество управления имуществом, оказывающее влияние на доходы и расходы бюджета;
• систему обоснованных подходов к управлению государственным долгом, оказы-
вающую влияние на долговую устойчивость;
• систему бюджетного планирования, прогнозирования и учета, в том числе финансового менеджмента, что в целом способствует выполнению критериев разумной бюджетной политики;
• систему администрирования доходов, в том числе их собираемость, включающую необходимое информационно-аналитическое обеспечение;
• систему оценки эффективности вложений в коммерческие инвестиционные проекты;
• уровень вертикальной координации социально-экономической политики («муниципальные образования — субъект РФ — Федерация»);
• управление бюджетными рисками и бюджетными резервами.
Указанные факторы являются наиболее сложными и комплексными, но наименее изученными для их качественной и количественной оценки.
В рамках исследования в качестве примера предлагается критериальный анализ фактора управления финансами «Система применяемых налоговых льгот (в том числе налоговых расходов) и их оценки» (рис. 1).
8 я
«
§
в ва
§ в
и В
Охват оценки налоговых льгот (в том числе налоговых расходов):
• доля налоговых расходов в налоговых льготах*;
• доля оцененных налоговых льгот (в том числе налоговых расходов)*
Результаты оценки налоговых льгот и налоговых расходов:
• наличие* и качество отчета по результатам такой оценки;
• расшифровка результата (соответствие целям, востребованность, вклад в достижение целей, бюджетная эффективность, совокупный бюджетный эффект), а также доля эффективных налоговых льгот (налоговых расходов)*_
Структура и динамика налоговых льгот (в том числе налоговых расходов):
• доля стимулирующих налоговых расходов*;
• темпы роста объема и количества налоговых льгот* (в том числе налоговых расходов) и их соответствие бюджетным показателям (например, росту доходов), в том числе на основе их совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости)*_
Оценка потенциальных получателей налоговых льгот:
• результаты опросов об осведомленности о наличии льгот (доля осведомленных граждан*);
• экономические показатели результативности применения налоговых льгот на микроуровне* (рост прибыли, увеличение реальных доходов и др.);
• качественный и количественный состав получателей налоговых льгот (по критериям нуждаемости*, секторального разреза* и др.)_
Рис. 1. Состав фактора эффективности управления финансами «Система применяемых налоговых льгот
(в том числе налоговых расходов) и их оценки»
Примечание: * — возможно оценить количественно.
Таким образом, каждый фактор эффективности управления финансами является комплексным многокомпонентным элементом в рамках оценки бюджетной устойчивости региона и требует особого внимания при осуществлении такой оценки.
На взгляд автора, в целях расширения понимания бюджетной устойчивости и ее оценки следует развивать критериальный подход именно со стороны фактора эффективности управления финансами, в том числе с реализацией указанных критериев в рамках страте-
гического аудита и аудита эффективности, осуществляемых контрольно-счетными органами Российской Федерации.
Таким образом, в работе была представлена целостная картина понятия и содержания бюджетной устойчивости публично-правового образования, а также предложены подходы к расширению оценки бюджетной устойчивости в условиях новых проблем и вызовов.
Список источников
1. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2004. 1166 с.
2. Дотационные регионы России // URL: https: //novomoscow.ru/info/dotacionnye-regiony-rossii/?utm_referrer=https%3A%2F%2Fwww. google.com%2F (дата обращения: 06.09.2023).
3. Доронина Т.В. Финансово-экономичес-кое обеспечение устойчивости региональных бюджетов: дис. ... канд. экон. наук. М., 1999. 47 с.
4. Куцури Г.Н, Левдонский A.A. Особенности влияния основных факторов на финансовую устойчивость бюджета // Экономика и предпринимательство. 2015. № 12-4 (65-4). С. 81.
5. Канкулова М.И. Понятие и основные факторы устойчивости бюджетной системы // Финансы и кредит. 2016. № 37 (709). С. 30-31.
6. Кризис региональных бюджетов как угроза экономической безопасности страны: отчет о НИР / исполн. Т.В. Ускова, М.А. Пе-ченская, А.И. Поварова, А.В. Галухин. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2016. 86 с.
7. Тарба К.О. Долговая устойчивость субъектов Российской Федерации // Экономика и бизнес: теория и практика. 2017. № 5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/dolgovaya-ustoy-chivost-subektov-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 10.05.2023).
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
9. Каратаев С.М. К вопросу о понятии устойчивости бюджета // Дайджест-Финансы. 2003. № 5. С. 39-46.
10. Тухбатуллин Р.М. Финансовая устойчивость муниципальных образований: факторы обеспечения и методика оценки: дис. ... канд. экон. наук. Казань, 2018. 191 с.
References
1. Financial and credit encyclopedic dictionary / under the general editorship of A.G. Gryaznova. Moscow: Finance and Statistics, 2004. 1166 p.
2. Subsidized regions of Russia // URL: https://novomoscow.ru/info/dotacionnye-regiony-rossii/?utm_referrer=https%3A%2F%2Fwww. google. com%2F (date of appeal: 06.09.2023).
3. Doronina T. V. Financial and economic support for the sustainability of regional budgets: dis. ... candidate of economic sciences. Moscow, 1999. 47 p.
4. Kutsuri G.N, Levdonsky A.A. Features of the influence of the main factors on the financial stability of the budget // Economics and entrepre-neurship. 2015. № 12-4 (65-4). P. 81.
5. Kankulova M.I. The concept and main factors of the stability of the budget system // Finance and credit. 2016. № 37 (709). pp. 30-31.
6. The crisis of regional budgets as a threat economic security of the country: research report / performed by T.V. Uskova, M.A. Pechenskaya, A.I. Povarova, A.V. Galukhin. Vologda: ISERT RAS, 2016. 86 p.
7. Tarba K.O. Debt sustainability of the subjects of the Russian Federation // Economics and Business: theory and practice. 2017. No. 5. URL: https: //cyberleninka.ru/article /n/dolgovaya-ustoy-chivost-subektov-rossiyskoy-federatsii (date of appeal: 10.05.2023).
8. Budget Code of the Russian Federation No. 145-FZ dated 31.07.1998 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 1998. No. 31. Art. 3823.
9. Karataev S.M. On the concept of budget sustainability // Digest-Finance. 2003. No. 5. pp. 39-46.
10. Tukhbatullin R.M. Financial stability of municipalities: security factors and assessment methodology: dis. ... candidate of economic sciences. Kazan, 2018.191 p.
Информация об авторе
Н.Д. Кочетков — стажер-исследователь Института исследований социально-экономических трансформаций и финансовой политики Финансового университета при Правительстве РФ.
Information about the author N.D. Kochetkov — Intern Researcher at the Institute for Research on Socio-Economic Transformations and Financial Policy of the Financial University under the Government of the Russian Federation.
Статья поступила в редакцию 14.09.2023; одобрена после рецензирования 05.10.2023; принята к публикации 14.10.2023.
The article was submitted 14.09.2023; approved after reviewing 05.10.2023; accepted for publication 14.10.2023.
