CC BY
74
УДК 342.1:341.1:316.4 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10260
ББК 67.400.1:67.99:60.56 © М.В. Донская, В.С. Дурнев, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ЕВРОПЕЙСКИЙ ИММИГРАЦИОННЫЙ КРИЗИС И НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИММИГРАЦИИ В СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Мария Владимировна Донская, доцент кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: Mariatcheishvili@gmail.com
Владимир Сергеевич Дурнев, доцент кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: vladur@bk.ru
Аннотация. В настоящее время правовое регулирование миграционных процессов является приоритетным направлением национальной политики всех государств, в особенности активно принимающих большие потоки мигрантов. Эффективность миграционного законодательства напрямую зависит от его способности координировать широкую область социальных проблем, связанных с вопросами прибытия иностранных граждан и лиц без гражданства и пребывания указанных лиц в зарубежных странах. На сегодняшний день одной из важнейших задач повышения результативности управления миграционными отношениями является совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные процессы. В настоящей статье авторы выделяют и обращают внимание на некоторые острые факты миграционной ситуации Европейского Союза; используют статистические данные последних пяти лет; отмечают ряд основополагающих источников права, имеющих важное значение в регулировании миграционных отношений и конституирующих их; высказываются по проблемным вопросам европейского иммиграционного кризиса и некоторым аспектам правового регулирования иммиграции в странах Европейского союза.
Ключевые слова: миграция, беженцы, миграционные потоки, миграционный кризис, убежище, регулирование миграционного кризиса, законодательство Европейского союза, суверенитет европейских государств, Covid-19, пандемия коронавируса.
EUROPEAN IMMIGRATION CRISIS AND SOME ASPECTS OF THE LEGAL REGULATION OF IMMIGRATION IN THE COUNTRIES OF THE EUROPEAN UNION
Maria V. Donskaya, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: Mariatcheishvili@gmail.com
Vladimir S. Durnev, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Candidate of Legal Sciences
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: vladur@bk.ru
Abstract. Currently, the legal regulation of migration processes is a priority in the national policies of all states, especially those that actively accept large flows of migrants. The effectiveness of migration legislation directly depends on its ability to coordinate a wide area of social problems related to the issues of the arrival of foreign citizens and stateless persons and the stay of these persons in foreign countries. Today, one of the most important tasks of improving the management of migration relations is to improve the regulatory framework governing migration processes. In this article, the authors highlight and draw attention to some acute facts of the migration situation of the European Union; use statistics from the last five years; note a number of fundamental sources of law that are important in regulating migration relations and constituting them; speak on problematic issues of the European immigration crisis and some aspects of the legal regulation of immigration in the countries of the European Union.
Keywords: migration, refugees, migration flows, migration crisis, asylum, regulation of the migration crisis, European Union legislation, sovereignty of European states, Covid-19, coronavirus pandemic.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Донская М.В., Дурнев В.С. Европейский иммиграционный кризис и некоторые аспекты правового регулирования иммиграции в странах Европейского союза. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(5):46-50.
Современный мир представляет собой пространство глобализации. Ежегодно и ежедневно люди находятся в постоянном движении, повышается степень взаимопроникновения культур, социальных и экономических систем по всему земному шару. Следствием взаимопроникновения становится интеграция и повышение зависимости развития или стагнации одних обществ от других.
Миграция размывает традиционные границы между культурами, этническими группами и языками, вносит свой вклад в многообразие, культурное и экономическое богатство. Многими миграция воспринимается также как вызов или даже угроза. Это — вызов для механизмов прав человека, которые призваны обеспечивать полное соблюдение прав человека для всех, в том числе и мигрантов, однако права человека мигрантов часто нарушаются.
Вспышки миграции являются закономерными и обусловленными войнами, эпидемиями, природными катаклизмами и голодом, т.е. «выталкивающими факторами»1. За несколько последних лет возникли или вновь вспыхнули, по крайней мере, 15 конфликтов: восемь в Африке (в том числе в Ливии, на северо-востоке Нигерии, в Южном Судане, в Бурунди), три на Ближнем Востоке (Сирия, Ирак и Йемен), один в Европе (Украина), а также в некоторых районах Мьянмы и Пакистана2.
Тем не менее, до 2015 г. уровень перемещаемых лиц был заметно ниже, т.е. можно говорить о том, что в этот момент происходит наложение одновременно нескольких факторов, главным из которых можно считать всплеск рождаемости в наименее развитых регионах планеты, где при этом наблюдается одновременно и высокий уровень смертности, и низкий уровень экономического благополучия.
Особенно актуальным данный вопрос стал в 2015 г., когда в Европейском союзе произошел так называемый «европейский иммиграционный кризис». Суть данной проблемы заключалась в том, что в это время во все страны Европейского союза хлынул практически неконтролируемый поток беженцев и мигрантов из Африки, стран Ближнего Востока, Сирии, Турции. Согласно данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в качестве мигрантов морским транспортом только в Италию, Кипр и на Мальту, а также морским и наземным путем в Грецию и Испанию в 2015 г. прибыли 1 032 408 человек3. В то же время, было
зарегистрировано 1 820 тыс. случаев нелегального въезда на территорию всех государств Евросоюза4.
В последующие годы приток мигрантов остается очень высоким. В частности, в связи с продолжающимся военным конфликтом в Сирии поток беженцев из этой страны в Европу постоянно увеличивается. Согласно статистике в 2019 г. официальными соискателями на статус беженца в Европе были признаны 1 100 тыс. человек5. По прогнозам аналитиков и экспертов в 2020 г. количество мигрантов будет увеличиваться. На данный момент численность мигрантов в странах ЕС превышает отметку в 1 800 тыс. человек.
Оценивая регулирование миграционных отношений в Европейском союзе в целом, следует отметить, что оно относится к числу приоритетных направлений деятельности органов Союза. Стремясь оптимизировать и рационализировать взаимодействие с мигрантами, Европейский союз создает необходимую институциональную и правовую систему, призванную управлять процессом принятия и натурализации мигрантов. При этом очевидно, что система вынуждена постоянно расширяться, так как количество мигрантов интенсивно прирастает, а сам принцип свободы перемещения и предоставления убежища, которым пользуются мигранты, сохраняется неизменным.
Международный договор, призванный играть роль конституции Европейского союза и заменить все прежние учредительные акты стран ЕС (Договор о введении Конституции для Европы), до настоящего времени так и не вступил в силу. В 2007 г. странами-участницами на саммите подписан Лиссабонский договор (Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community), который был призван заменить собой не вступившую в силу Конституцию Евросоюза и внести изменения в действующие соглашения о ЕС в целях преобразования союзной системы управления. Лиссабонский договор содержит положения, относящиеся к формированию общей политики в сфере предоставления убежища, до-
1 Everett, S. Lee. A Theory of Migration. / S. Lee Everett // Demography. 1966. Vol. 3, No. 1., pp. 47-57.
2 Проблема беженцев: ООН бьет тревогу // URL://http://tass.-ru/spec/refugee/
3 Официальный сайт Агентства ООН по делам беженцев // URL://https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean
4 Frontex Risk analysis for 2016 // URL://http://reliefweb.-int/sites/reliefweb.int/files/resources/Annula_Risk_Analy-sis_2016.pdf
5 Мигранты в Европе: количество и статистика за 20192020 гг. // URL://https://emigranto.ru/spravochnaya/emigraciya/-migranty-v-evrope.html
полнительной защиты и временной защиты с целью предоставления соответствующего статуса лицу, которому необходима международная защита6.
Понятие международной защиты (international protection) в ЕС является особенностью правового регулирования в сфере вынужденной миграции. Международная защита включает в себя статус беженца и статус дополнительной защиты. В этом проявляется последовательное разделение концепции в сфере защиты прав беженцев на два подхода — универсального и регионального7. В связи с этим права субъекта вынужденной миграции закреплены на двух уровнях правовой защиты: международном и европейском. На европейском уровне действуют акты первичного и вторичного права ЕС, а также практика Европейского суда по правам человека в рамках Совета Европы.
Таким образом, наряду с Лиссабонским договором, можно выделить следующие основополагающие нормативно-правовые акты, регулирующие миграционные процессы Европейского союза и права человека в контексте миграционного кризиса.
♦ Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. Статья 13 данного акта гласит: «каждый человек имеет право свободно передвигаться или выбирать себе местожительство в пределах каждого государства», а также что «каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну». Также Декларация наделяет любого человека правом искать убежище от преследования и пользоваться им (п. 1 ст. 14).
♦ Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, от 31 января 1967г. На основе Всеобщей декларации прав человека ООН была принята указанная Конвенция, именуемая также Женевской конвенцией, которая со своим Протоколом 1967 г. стала международным стандартом в области регулирования предоставления права на убежище. Фундаментальный элемент правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище, закрепленный в ст. 33 Женевской конвенции, известен как принцип «non-refoulement» (принцип невысылки или невыдворения). Правовое установление данной статьи Конвенции 1951 г. запрещает государствам осуществлять высылку или возвращение беженцев в страну, где их жизни или свободе угрожает обоснованная опасность в силу определенных расовых, религиозных, политических, национальных и социальных причин. Благодаря Заключениям Исполнительного коми-
тета Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) принцип невысылки был распространен также и на лиц, ищущих убежище8.
♦ Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г., которая рекомендует странам-участницам в своей практике в отношении ищущих убежище лиц руководствоваться определенным рядом принципов — запрет высылки или принудительного возвращения в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию, запрет на отказ от разрешения перехода границы и др.
♦ Хартия основных прав ЕС 2000 г. (2007 г.). Впервые на европейском уровне данный акт закрепил право на убежище (ст. 18), запретил коллективные высылки (ст. 19), а также перемещение, высылки или экстрадицию граждан третьего государства или лиц без гражданства в государство, в котором существует серьезный риск для данного лица стать жертвой смертной казни, пыток или иного бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания.
♦ Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В данной Конвенции отсутствует право на убежище, однако ст. 2, 3, 8 закрепляют принципы защиты общих прав и свобод человека: право на жизнь, запрет пыток и бесчеловечного обращения, право на уважение частной и семейной жизни. Приложениями к Конвенции являются также Протокол № 4 и Протокол № 7, закрепляющие запрет коллективной высылки иностр анцев, а также пр оцедурные гарантии в случае осуществления высылки.
♦ Дублинский регламент 2013 г., заменивший ранее существовавшую Дублинскую конвенцию 1997г. Конвенция предусматривала достаточно легкую процедуру контроля и высылки нежелательных мигрантов, что способствовало резкому сокращению количества лиц, ищущих убежище, и увеличению численности нелегальных мигрантов. Дублинский регламент устанавливает индивидуальную ответственность каждого государства-члена ЕС за рассмотрение заявления лица о предоставлении убежища. В соответствии с положениями Регламента была создана
6 Егорова Е.Н. Правовое регулирование миграционных потоков в Европейском союзе: Моногр. М.: МГИМО-Универ-ситет, 2018. С. 39-42.
7 Егорова Е.Н., Гукепшев А.А. Предотвращение негативных последствий миграционного кризиса: механизм правового регулирования в ЕС // Миграционное право. 2019. № 2. С. 3-7.
8 Зинченко Н.Н. Международное миграционное право: основы теории и практики. М.: Научная книга, 2011.
единая база отпечатков пальцев лиц, ищущих убежища, получившая название EURODAC.
♦ Шенгенское соглашение 1985 г. и Шенгенская конвенция о применении Шенгенского соглашения, подписанная в 1990 г. Данные документы дают право всем гражданам шенгенских государств на свободное и неограниченное передвижение по всей их территории. В настоящее время к странам шенгенской зоны относятся 26 государств-членов Евросоюза, однако, в зависимости от категории шенгенской визы, с ней можно посетить и ряд других стран, не являющихся участниками соглашений. Отменив ранее существовавший контроль на внутренних границах, Европейский союз постепенно вводит систему комплексного управления внешними границами союза.
В общих чертах пограничный контроль ЕС состоит из двух компонентов: контроль за пересечением гражданами внешних границ Евросоюза в пунктах пропуска (пограничные проверки) и контроль внешних границ вне пунктов пропусков (охрана внешней границы). Организация пограничного контроля и общая охрана границ возложена на национальные пограничные службы. Вместе с тем, нормативно-правовые акты, регламентирующие процедуру проведения пограничных проверок, утверждаются на уровне Европейского союза, а принятие норм, регулирующих охрану границ, как и прежде, осталось в компетенции государств на национальном уровне. Евросоюз осуществляет общую координацию охраны внешних границ, а также определяет принципы, обязательные для руководства странами-участницами в области такой охраны. Таким образом, в ЕС механизм управления внешними границами осуществляется на двух уровнях: национальном и наднациональном.
В 2008 г. Советом Европы было окончено создание и окончательно утверждена Белая книга о межкультурном диалоге — «Жить вместе в равном достоинстве». В этом политическом документе «от имени 47 государств-членов Совета Европы решительно заявлено, что наше общее будущее зависит от нашей способности защищать и развивать права человека, зафиксированные в Европейской конвенции по правам человека, демократию и верховенство закона, а также развивать взаимопонимание... Межкультурный подход предлагает модель управления культурным многообразием, нацеленным в будущее. Если европейской идентичности суждено быть, она должна быть основана на разделяемых всеми основополагаю-
щих ценностях, уважении к общему наследию и культурному многообразию, а также на уважении к равному достоинству каждого человека»9.
Белая книга призвана служить ключевым документом, определяющим политику в сфере культуры и культурного наследия. Кроме того, данный документ провозглашает основное условие для развития обществ, построенных на принципах демократии и соблюдения прав человека — уважение и развитие культурного многообразия на основе базовых ценностей Совета Европы.
Несмотря на наличие в правовой системе ЕС приведенных правовых актов, определяющих приоритет прав и свобод каждого человека, в том числе мигрантов и беженцев, и широкую декларацию общедемократических ценностей в миграционной сфере, в настоящее время все западноевропейские страны реализуют политику возведения законодательных барьеров при проникновении беженцев из наиболее бедных стран мира. Эти барьеры вступают в явные противоречия с международными обязательствами, взятыми на себя указанными странами. Главенствующую роль в данном вопросе, таким образом, для западноевропейских стран играют исключительно их экономические интересы.
При этом многие государства Евросоюза продемонстрировали нерешительность и медлительность в законодательном регулировании и принятии решений по вопросам противодействия нелегальной миграции, особенно во время европейского иммиграционного кризиса 2015 г. Также оперативность принятия решений отсутствовала и на уровне Европейского союза, в результате чего страны не смогли противостоять стремительному наплыву нелегальных иммигрантов. В результате отсутствия слаженной продуманной союзной политики страны-участники, в особенности расположенные в средиземноморской зоне, напрямую столкнулись с многократно возросшим потоком нелегальной иммиграции и были вынуждены принимать самостоятельные, как правило, несогласованные решения.
Аналогичную нерешительность руководства ЕС мы можем наблюдать и в настоящее время, когда весь мир, и Европа, в частности, столкнулись с проблемой распространения пандемии коронавируса Covid-19. Под прикрытием лозунгами о всеобщем братстве, гуманизме и толерантности в целях привлечения дешевой
9 White Paper on Intercultural Dialogue «Living Together As Equals in Dignity» // URL://https://www.coe.int/t/dg4/intercultu-ral/source/white%20paper_final_revised_en.pdf
рабочей силы ЕС зачастую создает беженцам и вынужденным переселенцам неприемлемые условия проживания в лагерях, в которых отсутствуют элементарные санитарные условия проживания. Приезжая в Европу, мигранты привозят с собой не только культуру поведения, но и культуру бытовой гигиены. А к чему это может привести в условиях пандемии коронавируса?
Тесные скопления людей на закрытых пространствах в условиях отсутствия элементарных санитарных условий, безусловно, прекрасный вариант для распространения любых инфекционных (и не только) заболеваний, не говоря уже о Covid-19. Ясно, что в случае заболевания одного из мигрантов под угрозой заражения окажутся сотни и даже тысячи людей, лечить которых европейские медицинские службы вряд ли поторопятся, так как не успевают госпитализировать своих коренных граждан.
Очевидно, что Евросоюз вновь продемонстрировал неспособность выработки единой политики с грозящим ему очередным кризисом — эпидемиологическим. Страны-участницы ЕС в нынешней ситуации принимают экстренные самостоятельные решения, что свидетельствует о слабости идеи европейской глобализации и преобладании суверенитета отдельных стран Европы при защите своих национальных интересов.
«Куда подевался Европейский союз», — задается вопросом обозреватель Le Figaro Иван Риуфоль, замечая, что Брюссель, столкнувшись с эпидемией коронавируса в конце февраля, так и не решил вопрос координации борьбы с ней10.
Представляется, что эффективность правового регулирования и миграционной политики ЕС будет более высокой при учете потребностей национальной экономики, демографических, социальных, политических особенностей стран-участниц. Миграционный кризис в Европе неуклонно расширяется. Стимулами для его развития служат увеличение миграционных потоков и приток беженцев из неблагополучных арабских и африканских стран, экстенсивная политика ЕС, который, апеллируя к естественным правам человека на перемещение и безопасность, не предпринимает жестких шагов по ограничению миграции, а также агрессивная политика США и коалиции НАТО в отношении недемократических стран «третьего мира», особенно в тех случаях, когда речь идет об управлении энергетическими ресурсами.
Данные три фактора фактически создают патовую ситуацию, в которой европейские государства сами
участвуют в провокации миграции и одновременно с этим не могут сказать «нет» миграции, не нанеся весомого удара по собственным идеологическим установкам. Как следствие, ежегодный приток мигрантов увеличивается и государства Европы оказываются вынуждены искать промежуточные решения, в числе которых возврат части мигрантов в Турцию11, ограничение перемещения мигрантов на границе с третьими странами, например, Сербией или Россией, распределение мигрантов по территории стран ЕС, не затронутых миграцией12, и даже, возможно, направление части мигрантов в обмен на финансирование в Грузию и на Украину13. Представляется, что все эти меры не несут в себе решения проблемы.
Таким образом, официальная европейская статистика фактически демонстрирует существование массовой и слабо контролируемой миграции, которая действительно насет в себе видимый потенциал разрушения существующего общества14. Данный потенциал связан со многими факторами, в числе которых культура, религия, бытовые вопросы и т.д. Но основную угрозу представляет именно количество мигрантов и демографические особенности их сообщества. В условиях, когда счет приезжим идет на миллионы, среди них доминирует молодежь, и они нацелены на создание семьи и «укоренение», а национальное сообщество стареет, постоянно идет на уступки и поддерживает сложившийся дисбаланс политическими решениями, формируется ситуация, когда можно говорить о реальном переселении народов — процессе, в ходе которого одни этнические группы занимают исторически сложившуюся социально-экономическую нишу других этнических групп. Следует отметить, что итогом этого процесса может стать исчезновение последних или их перерождение на уровне нового, более жизнеспособного и простого (примитивного) общества.
10 Обозреватель Figaro: коронавирус и мигранты вынуждают европейцев забыть о единстве и вспомнить о границах // URL://https://russian.rt.com/inotv/2020-03-15/Obozrevatel-Fi-garo-koronavirus-i-migranti
11 ЕС и Турция заключили сделку по беженцам // URL://https://-www.rbc.ru/politics/18/03/2016/56ec16f99a7947220d76f900
12 Польша готова принимать мигрантов из Европы, но не с Ближнего Востока // URL://https://ria.ru/world/20170806/1499858689.html
13 Глава МИД Австрии предложил отправить беженцев из ЕС в Грузию // URL://https://ria.ru/world/20170305/1489312932.html
14 Аванесова А.А. Регулирование миграционных процессов в современной России и Европе // Миграционное право. 2017. № 1. С. 6-8.
15 Пустошинская О.С. Политические процессы: миграция и конфликты: Учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2018; Сталкер П. Международная миграция. М.: Книжный Клуб Книговек, 2015.
