ЭВОЛЮЦИЯ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

внешнеэкономическая деятельность

foreign economic activity

В. И. Панченко

эволюция валютного контроля внешней торговли в российской федерации

В статье рассматривается эволюция валютного контроля внешней торговли в России, которая включает пять этапов. Каждый из них имеет особенности, свидетельствующие о поступательном развитии данного вида контролирующей деятельности государства, содержит важные уроки для ее дальнейшего совершенствования, позволяет решать задачи, связанные с поддержанием национальной валютной системы в относительно стабильном состоянии.

Ключевые слова: валютное регулирование; валютные ограничения; валютный контроль; механизм валютного контроля; эволюция механизма валютного контроля; органы валютного контроля; агенты валютного контроля; незаконная утечка валютных средств из страны.

V. I. Panchenko

evolution of currency control of foreign

TRADE IN THE RussiAN FEDERATIon

The evolution of currency control of foreign trade in Russia which includes five stages is considered in the article. Each stage has its special features indicative of progressive development of this type of state control, each stage contains important lessons for further improvement, each stage allows to solve problems related to the maintanence of national currency system in a relatively stable state.

Keywords: currency regulation; currency restrictions; currency control; mechanism of currency control; evolution of currency control mechanism; currency control authorities; currency control agents; illegal leakage of foreign currency from the country.

Современные условия, в которых Российское государство реализует свою регулирующую активность в отношении внешнеторговой сферы, отличаются динамичностью и высокой степенью сложности. Это в значительной мере определяется действием двух взаимосвязанных факторов: 1) состоянием экономики страны с характерными для нее проблемами; 2) сложившейся геополитической ситуацией, которая не лучшим образом влияет на характер внешнеторговых связей страны, их развитие.

указанные условия вызывают необходимость придания действию механизмов государственного регулирования внешнеторговой деятельности большей гибкости и результативности: а) в решении данных проблем; б) в противодействии внешним угрозам и вызовам. Важно, чтобы при реализации этого были охвачены все

направления регулирующих усилий государства в отношении внешнеэкономической деятельности, в том числе валютное регулирование с его методами и присущими им инструментами.

Одним из значимых инструментов регулирующего воздействия государства на валютные отношения, который находится в арсенале прямого (административного) метода, является валютный контроль [1]. Обусловленный применением валютных ограничений (правил осуществления валютных операций), он доказал свою действенность в предотвращении незаконной утечки валютных средств из страны в ходе осуществления валютных операций при экспорте и импорте. Это подтверждается историей развития валютного контроля в России, складывавшейся под влиянием и в контексте изменений в экономическом механизме страны, которые были направлены на наиболее полную реализацию ее национальных интересов. В ходе эволюции валютного контроля накапливался опыт, содержащий уроки, которые важно учитывать при принятии эффективных мер в процессе дальнейшего совершенствования данного вида контролирующей деятельности государства.

При рассмотрении исторической эволюции любого явления, на наш взгляд, должны учитываться следующие методологические основания: а) выяснение объективных предпосылок зарождения явления; б) определение условий, необходимых для его развития; в) выделение на основе четких критериев этапов, которые проходит изучаемый процесс.

Применению в России валютного контроля внешней торговли предшествовало возникновение в стране исключительно сложной экономической ситуации в результате распада СССР, окончательного разрушения существовавшей хозяйственной системы, основанной на тотальном господстве административного начала, отсутствия многих институтов власти, способных в кратчайшие сроки вывести страну из сложившейся ситуации. Достаточно вспомнить, что в 1992 г. золотой запас России, унаследованный от СССР, составил 485 т (17-е место в мире), международные резервы насчитывали всего 4,5 млрд долл. США (40-е место в мире) [2].

Указ Президента РСФСР от 15.11.1991 № 213 «О либерализации ВЭД на территории РСФСР» предоставил возможность предприятиям, независимо от формы собственности, заниматься внешней торговлей. Указом также устанавливались некоторые правила осуществления валютных операций (валютные ограничения), направленные главным образом на развитие внутреннего валютного рынка страны. К ним, в частности, относилась обязательная продажа 50% экспортной валютной выручки главному банковскому учреждению страны, положившая начало формированию международных резервов современной России. Вместе с тем эти правила не носили системного характера, поэтому не могли предотвратить незаконную утечку иностранной валюты из страны, которая осуществлялась в основном посредством невозврата экспортной валютной выручки под предлогом различных чрезвычайных обстоятельств, занижения экспортных цен и т. д. К осени 1992 г. этот невозврат приобрел катастрофические размеры - почти 50% всего объема экспорта.

Как свидетельствует зарубежный опыт, подобного рода проблемы решаются применением в отношении внешнеторговой деятельности (ВТД) соответствующих валютных ограничений и валютного контроля, что требует наличия двух обязательных условий: 1) нормативной правовой базы, содержащей данные

ограничения; 2) уполномоченных государством контролирующих органов, взаимоотношения которых обеспечивало бы действие механизма валютного контроля.

В России первое такое условие было создано с принятием в октябре 1992 г. Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», в котором наряду с другими содержалось требование о репатриации в полном объеме валютной выручки отечественными экспортерами на счета в уполномоченные банки в 180-дневный срок после заключения внешнеторгового контракта.

Второе условие обеспечивалось определением состава контролирующих органов, в который вошли Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ) и Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России) в статусе органов валютного контроля, а в статусе агента валютного контроля - уполномоченные банки, региональные таможенные управления и таможни. Взаимоотношения таможенных органов и банков в виде информационного обмена составили основу механизма валютного контроля ВТД. Его действие регламентировала совместная инструкция ЦБ РФ и ГТК России от 12.10.1993 № 19 и № 01-20/10283 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ валютной выручки от экспорта товаров», которое ограничивалось таможенным режимом экспорта и распространялось на расчеты между резидентами и нерезидентами в иностранной валюте.

Создатели отечественного механизма валютного контроля внешней торговли опирались на опыт Франции, базировавшийся на домицилировании. Его суть состояла в том, что экспортер или импортер выбирали в качестве доверенного лица банк (домицилиат), который отвечал за расчеты по внешнеторговой сделке и был обязан после ее завершения проверять на соответствие валютному законодательству. Содержание контроля состояло в сопоставлении таможенных и банковских документов по странам и организациям в зависимости от контрактных сроков. До-мицилирование позволяло убеждаться в том, что выручка от экспорта была на самом деле репатриирована в полном объеме и в установленные в контракте сроки.

Приспособленный к условиям России французский опыт получил название та-моженно-банковского валютного контроля, а вступление в силу указанной выше совместной инструкции ЦБ РФ и ГТК России ознаменовало собой начало первого этапа эволюции валютного контроля ВТД, хронологически связанного с 1993 г.

Введение валютного контроля экспорта существенно повысило эффективность действия соответствующего валютного ограничения. Доля не возвратившейся в страну валютной выручки в ее общем объеме снизилась к 1995 г. до 4,8%. Однако из-за отсутствия валютного контроля импорта установленное в отношении его ограничение практически не действовало. Поэтому канал незаконной утечки валютных средств из страны переместился в сферу импортных операций. При этом широко применялись:

- необоснованные авансовые перечисления при расчетах по импорту в счет фиктивных контрактов на поставку товаров;

- использование «фирм-однодневок» для осуществления разовых импортных сделок и др.

Ущерб от такой деятельности в то время составлял ежемесячно до 400 млн долл. США [3]. Это послужило причиной распространения с 1996 г. валютного контроля на импорт товаров, что стало точкой отсчета второго этапа его эволюции.

Иное (по сравнению с экспортом) направление товарных и денежных потоков, преимущественно авансовый характер расчетов обусловили цель валютного контроля импорта. Она заключалась в обеспечении соответствия суммы денежных средств, переведенных резидентами нерезидентам в оплату за импорт, стоимости товаров, ввезенных на территорию страны в установленные законом сроки. В основу механизма валютного контроля импорта была положена организационно-технологическая схема, использованная при осуществлении контроля экспорта. Действие данного механизма регламентировалось совместной инструкцией ЦБ РФ и ГТК России от 26.07.1995 № 30, № 01-20/10538 «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары» и распространялось на два таможенных режима: выпуск в свободное обращение и реимпорт, а также на сделки, расчеты по которым велись в иностранной валюте.

После введения валютного контроля экспорта не только импортные операции, но и международные бартерные сделки превратились в канал незаконной утечки из страны валютных средств. К середине 90-х гг. их объем значительно расширился и доходил до 30-35% внешнеторгового оборота. Между тем бартерные операции не всегда были экономически оправданными. При осуществлении встречных поставок часто не соблюдался принцип эквивалентности, из-за чего экономика страны в 1996 г. понесла потери на сумму в 1,2 млрд долл. США [4]. Поэтому с ноября 1996 г. Указом Президента РФ от 18.08.1996 № 1209 «О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок» и постановлением Правительства РФ от 31.10.1996 № 1300 «О мерах по государственному регулированию внешнеторговых бартерных сделок» был введен контроль за исполнением бартерных операций.

Распространение валютного контроля на импортные операции, использование его организационно-технологической схемы применительно к внешнеторговым бартерным сделкам явилось важной стадией его эволюции, благодаря которой валютный контроль внешней торговли приобрел черты системного явления, что стало отличительным признаком второго этапа истории его развития.

Система валютного контроля, сформировавшаяся на втором этапе эволюции, не оставалась без изменений. Ситуация, складывающаяся в экономике страны, ее финансовой сфере, вызывала необходимость внесения коррективов в действие механизма валютного контроля ВТД. Валютно-финансовый кризис 1998 г. подтвердил эту необходимость. В качестве основного направления ее реализации явилось ужесточение применяемых валютных ограничений и усиление ответственности резидентов и нерезидентов за нарушение валютного законодательства.

С этой целью в декабре 1998 г. и в июле 1999 г. были приняты поправки к Закону «О валютном регулировании и валютном контроле», в соответствии с которыми: а) операции расчетов в рублях между резидентами и нерезидентами по внешнеторговым контрактам были отнесены к валютным; б) сокращены сроки проведения валютных операций при расчетах по экспорту и импорту со 180 до 90 дней; в) ограничен вывоз из России наличной иностранной валюты физическими лицами. Кроме того, были введены в действие новые совместные инструкции ЦБ РФ и ГТК России: с 01.01.2000 - от 13.10.1999 № 86-И и № 01-23/26541 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию выручки от экспорта товаров»; с 01.01.2001 - от 04.10.2000

№ 91-И и № 01-11/28644 «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров». Первая инструкция распространила действие механизма валютного контроля на экспортные сделки, расчеты по которым производятся в рублях, вторая расширила диапазон действия механизма валютного контроля на операции по импорту, предусматривавшие оплату в рублях и векселями, а также на большинство случаев ввоза товаров на территорию России с помещением их под любой таможенный режим. Это позволило распространить валютный контроль на 90% стоимости товарного импорта.

Изменения в действии механизма валютного контроля ВТД, предусмотренные новыми инструкциями ЦБ РФ и ГТК России, стали основанием для выделения третьего этапа его эволюции, охватившего период с 2000 по 2004 г. Он завершился вступлением в силу нового Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (Закон), что в то же время стало началом четвертого этапа эволюции. Его особое содержание определялось взятым государством курсом на либерализацию валютной политики, а значит, на снижение его регулирующей активности в отношении валютной сферы экономики страны. Существенные коррективы валютной политики были обусловлены заметными позитивными результатами, достигнутыми в начале 2000-х гг. в российской экономике. Как видно из таблицы, средние темпы роста ВВП за 2000-2004 гг. составили 6,9%, золотовалютные резервы увеличились в 5,3 раза, средняя заработная плата - в 3 раза, отличался стабильностью внутренний валютный рынок.

Таблица

Показатели развития российской экономики в 2000-2004 гг.

Показатель 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Объем ВВП, млрд руб. 7 306 8 946 10 830 13 208 17 027

Золотовалютные резервы, млрд долл. 14,456 27,972 36,622 47,793 76,938

Курс доллара по отношению к рублю 30,14 31,78 30,12 31,78 31,88

Средняя заработная плата, руб. 2 223 3 240 4 360 5 499 6 740

Источник: [5].

Либерализация валютной политики выразилась в основательных изменениях в системе валютного регулирования и валютного контроля. Прежде всего, они коснулись валютных ограничений, которые были поэтапно отменены сначала по текущим валютным операциям, значительный объем которых приходится на расчеты по внешнеторговым сделкам, затем по операциям, связанным с движением капитала. Тем самым Россия как член Международного валютного фонда (МВФ), присоединившись в 1996 г. к ст. VIII его Устава, выполнила взятое на себя обязательство об устранении валютных ограничений по текущим валютным операциям.

Вместе с тем проблема, связанная с незаконной утечкой валютных средств при осуществлении валютных операций во внешнеторговой сфере, до сих пор не утратила своей актуальности. Об этом свидетельствует тот факт, что, несмотря на заметное снижение сумм авансовых платежей, не обеспеченных встречными поставками товаров, с 5,3 млрд долл. США в 2014 г. до 1,4 млрд долл. США в конце

2017 г., данный вид расчетов по импорту продолжает оставаться каналом незаконной утечки валютных средств из страны [6].

С данными Федеральной таможенной службы (ФТС России) о нарушениях валютного законодательства при осуществлении импортных операций вполне коррелируется выявленная таможнями Южного таможенного управления в 2014-2018 гг. сумма денежных средств, не обеспеченная встречными поставками, в размере 2 млрд руб., сумма другого выявленного нарушения в виде невоз-вращенной валютной выручки в этот же период времени составила более 19 млрд руб.

Отмена ограничений на валютные операции во внешней торговле и в то же время продолжающаяся незаконная утечка из страны валютных средств, требующая соответствующей реакции со стороны государства, создали противоречивую ситуацию, выход из которой законодатель нашел, изменив наименование правил осуществления валютных операций при экспорте и импорте с «валютных ограничений» на «требования», что не отразилось на фактической обязанности экспортеров в полном объеме репатриировать валютную выручку, а импортеров - возвращать авансированные суммы в случае неэквивалентной встречной поставки.

Еще одним принципиальным изменением в организации валютного контроля ВТД в ходе либерализации валютной политики государства стало сокращение числа контролирующих органов и упорядочение их состава, одной из мер которого явилось понижение статуса таможенных органов с органа до агента валютного контроля и урезание их прав. Право применять меры ответственности к нарушителям валютного законодательства было возложено на новый орган валютного контроля - Федеральную службу по финансовому мониторингу. Это привело, особенно на первых порах, к заметному снижению эффективности валютного контроля ВТД из-за нарушения отлаженного порядка взаимодействия контролирующих органов.

Изменение места и роли ФТС России в механизме валютного контроля оказалось, на наш взгляд, не совсем удачным экспериментом, поскольку в 2016 г. она была восстановлена в статусе органа валютного контроля.

В последние годы таможенные органы осуществляли широкое внедрение в свою деятельность информационных технологий в целях сокращения времени на выполнение таможенных операций. Это коснулось декларирования товаров, которое стало производиться в электронной форме. При этом было отменено представление паспортов сделок, что повлекло за собой принципиальные изменения в содержании информации, необходимой для осуществления валютного контроля, и сопровождающем его документообороте. Данные изменения нашли отражение в инструкции Банка России от 16.08. 2017 № 181-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций, о единых формах учета и отчетности по валютным операциям, порядке и сроках их представления», которая начала действовать с 01.03.2018. Это стало основанием для выделения пятого этапа эволюции механизма валютного контроля внешней торговли.

В ходе эволюции механизма валютного контроля ВТД был накоплен опыт, содержащий, на наш взгляд, следующие основные уроки, которые следует учитывать в процессе его дальнейшего совершенствования:

1. Механизм валютного контроля должен отличаться, с одной стороны, гибкостью, с другой - стабильностью функционирования.

2. Изменения в содержании механизма валютного контроля ВТД должны быть обусловлены необходимостью: а) решения конкретных задач валютной политики государства, связанных с обеспечением благоприятных условий для развития экономики страны; б) повышения эффективности действия данного механизма.

3. Деятельность органов и агентов валютного контроля, их взаимодействие должны осуществляться на современной, непрерывно совершенствующейся информационной основе с первоочередной направленностью на создание единой базы данных валютного контроля ВТД, что позволит повысить его эффективность.

Итак, механизм валютного контроля внешней торговли прошел достаточно сложную эволюцию, отражающую изменения в валютной сфере экономики страны, валютной политике государства и охватившую к настоящему времени пять этапов. Первый этап (1993-1995) был ознаменован введением валютного контроля экспорта; на втором этапе (1996-1999) валютный контроль ВТД стал системным явлением; на третьем этапе (2000-2003) он распространился на расчеты по внешнеторговым сделкам в рублях и векселях, что потребовало внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты; существенные изменения в механизме валютного контроля ВТД произошли на четвертом этапе (2004-2017), которые были обусловлены либерализацией валютной политики государства, нормативные правовые основы которой обеспечивал принятый Закон; с 2018 г. начался пятый этап, ознаменовавшийся существенной модернизацией механизма валютного контроля ВТД, связанной, в первую очередь, с отменой паспортов сделок. Каждый из данных этапов был наполнен особым содержанием, свидетельствующим о поступательном развитии валютного контроля внешней торговли, которое позволяло решать задачи, направленные на поддержание национальной валютной системы в относительно стабильном состоянии.

Использованные источники

1. Панченко В. И. Валютные ограничения и валютный контроль в механизме валютного регулирования // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 3. С. 90-97.

2. Золотовалютные резервы России [Электронный ресурс]. URL: http://global-finances.ru/ vvp-rossii-po-godam/.

3. Сенчагов В. К. Экономическая безопасность России: общий курс: учебник / под ред. В. К. Сенчагова. 2-е изд. М.: Дело, 2005.

4. Информация ЦБ РФ. Платежный баланс Российской Федерации за 1996 г. [Электронный ресурс]. URL: https://www.lawmix.ru/pprf/100607.

5. Мировые финансы [Электронный ресурс]. URL: http://global-fmances.ru/zolotovalyutnyie-rezervyi-rossii//.

6. Шкляев С. Против фирм-однодневок // Таможенное регулирование и таможенный контроль. 2018. № 3.