CC BY
52УДК 342.8(470+571)
ЭВОЛЮЦИЯ РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ И.С. Вагин,
кандидат юридических наук, председатель совета
Пермского отделения ассоциации юристов России, председатель Избирательной комиссии Пермского края 614000, Россия, г. Пермь, ул. Ленина, д.51, каб. 918 E-mail: elect@permkray.ru
Аннотация: в статье излагается основной путь цифровизации выборов в новейшей истории России с 1993 до 2018 годы. Описываются основные современные электоральные технологии, используемые при проведении выборов, выделены их положительные и отрицательные стороны. Во второй части статьи описаны три пути перспективного использования современных цифровых технологий при проведении выборов, а также возможные плюсы и минусы их внедрения.
Ключевые слова: выборы, удобство избирателей, цифровые технологии, избирательные комиссии, безопасность.
EVOLUTION OF THE ELECTORAL SYSTEM IN RUSSIA
I.S. Vagin,
Perm branch of Russian's lawyers association, Election Commission of the Perm region, 51, Lenina st., room 918, Perm, Russia, 614000 E-mail: elect@permkray.ru
Annotation: describes the main way of digitalization of elections in the modern history of Russia from 1993 to 2018. The beginning of the article describes the main actual electoral technologies. The author highlights their positive and negative sides.
The second part of the article describes three ways of perspective use of digital technologies during the elections and possible advantages and risks of their implementation.
Keywords: elections, voter's comfort, digital technologies, election committees, security
Новейшая история избирательной системы началась в 1993 году. Тогда еще результаты голосования подводились вручную и заносились в протоколы от руки, подсчёт вели на счетах и на бумаге.
Следующей вехой развития избирательной системы стал 1995 год -год начала работы ГАС «Выборы» - основы современного избирательного процесса.
Система позволяет существенно ускорить подведение итогов выборов. Например, в 1993 году до получения бумажных копий протоколов из регионов невозможно было говорить даже о промежуточных или предварительных результатах голосования. На это уходило по 3-4 дня, теперь данные в ТИК заносят в систему и они мгновенно «видны» на региональном и федеральном уровнях. Первые результаты появляются через 2 часа после закрытия первых УИК на Дальнем Востоке.
Кроме того, ГАС «Выборы» позволяет защитить данные от взлома и модификации как за счёт программного кода, так и за счёт собственных криптозащищенных каналов передачи данных, не зависящих от сетей общего пользования. Благодаря наличию в открытом доступе контроля результатов голосования в разрезе каждой УИК система обеспечивает открытость и гласность избирательного процесса, прежде казавшегося недоступным для общественности. И, наконец, использование ГАС «Выборы» сделало возможным систематизировать данные, проводить аналитику и исследовать электоральный процесс.
Тем не менее система ГАС «Выборы» достаточно архаична, поскольку не доходит до уровня УИК и не представляет возможности отказаться от бумажных документов. До сих пор необходимо тратить время на физическую доставку бумажной версии протокола в ТИК.
Кроме того, операторы системы - специально обученный штат сотрудников региональных и территориальных избиркомов. В случае внедрения ГАС «Выборы» до уровня участковых комиссий необходимо будет обучить и их операторов. В Пермском крае 1784 УИК, все это приведет к удорожанию и без того затратного содержания, обслуживания и доработки ГАС «Выборы».
Следующей вехой в эволюции избирательной системы стал 2003 год, ознаменовавший появление КОИБ. Это был первый автоматизированный комплекс голосования. С течением времени модификации устройств улучшались. Так, последняя версия КОИБ уже оснащена технологией изготовления QR-кодов на итоговом протоколе УИК, а также сенсорным управлением и источником бесперебойного питания.
Как и любая автоматизация избирательного процесса, использование КОИБ значительно ускоряет подведение итогов голосования. Кроме того, использование комплексов обработки избирательных бюллетеней направлено на повышение доверия к выборам, поскольку полностью исключает
возможность «вброса» или доступа в урну в процессе голосования, а также исключает возможные ошибки и человеческий фактор при подведении итогов голосования. Защита данных обеспечивается автономностью устройства ввиду отсутствия подключения к интернету. Таким образом, отсутствует возможность прямой пересылки данных в ТИК и ГАС «Выборы».
Однако оснастить все избирательные участки КОИБами не представляется возможным ввиду дороговизны оборудования и его обслуживания: один КОИБ в среднем стоит 250 000 руб. Обслуживание одного КОИБ в год - около 20 тыс. руб. В Прикамье на 1784 УИК всего 203 КОИБ. Поэтому ЦИК приняла решение на региональных выборах до-оснащать комиссии КОИбами за счёт имеющихся в наличии в других регионах, а также рекомендовать регионам закупать КОИБы за счёт регионального бюджета.
В 2006 году появились еще одни устройства для голосования посредством сенсора - КЭГи. Однако они не получили логического продолжения развития: прежде всего, они не обеспечивали должный уровень доверия голосованию со стороны общественности, так как бумажные бюллетени при таком виде голосования не используются, производить контрольный пересчёт не представлялось возможным. В связи с этим, а также из-за частых поломок, ненадежности и чрезвычайной дороговизны эксплуатации после 2011 года КЭГи в России не закупались.
Следует отметить, что в нашей стране уделяется беспрецедентное внимание обеспечению доверия общества к выборам. Именно поэтому в 2012 году на выборах Президента России повсеместно было организовано видеонаблюдение. С тех пор в Пермском крае, в отличие от многих регионов России, эта технология используется на всех региональных и федеральных выборах. С 2017 года видеонаблюдение в Прикамье помимо УИК организовано и во всех 55 ТИК, с 2018 года трансляция видеонаблюдения со всех избирательных участков, оборудованных видеокамерами, впервые велась онлайн.
Помимо повышения доверия к выборам и обеспечения открытости избирательного процесса, видеонаблюдение позволяет исключить жалобы и спорные ситуации в связи с возможностью просмотра записи. Например, у нас вообще нет жалоб на организацию голосования на таких УИК. Кроме того, эта технология очень удобна для кандидатов и партий, которые не смогли направить своих наблюдателей на все УИКи, так как видеонаблюдение позволяет наблюдать за голосованием на большом количестве УИК одновременно. Как и все технологии, оборудование видеонаблюдения на УИК затратно. На последних выборах оно составило порядка 10 млн для бюджета, при оборудовании только крупных УИК (порядка 50%). Возможно, эти затраты можно было бы снизить, если бы оборудование не приходилось демонтировать и устанавливать на каждые выборы вновь.
Другая современная цифровая технология, используемая в наши дни, - оснащение специальным защитным и одновременно информационным QR-кодом итоговых протоколов УИК.
В апреле 2017 года Пермский край одним из первых в России протестировал данную технологию на выборах. С тех пор она применяется на всех избирательных участках в Прикамье. Для её использования во все УИК на время выборов предоставляются компьютеры и принтеры. Специально предустановленная программа после введения данных подсчета голосов проверяет так называемые контрольные соотношения (правильность проведения подсчета и заполнения протокола), кодирует их и распечатывает готовый итоговый протокол с QR-кодом, который впоследствии сканируется в ТИКе и сразу попадает в ГАС «Выборы». Таким образом, эта технология также позволяет ускорить процесс подведения итогов.
Например, первый протокол в 2013 году был введен в 20:50, а последний в 9:31 утра, на выборах в 2018 году первый ввод осуществлен уже в 20:19, а последний в 4:46. Таким образом, экономия времени составила порядка 5 часов.
Кроме того, технология исключает логические и математические ошибки при составлении протокола, исключен и «человеческий фактор» при внесении данных в ГАС «Выборы», а наблюдатели могут оперативно получить результат голосования.
Использование QR-кода - это значительный шаг на пути к модернизации избирательного процесса. Но сегодня стало очевидно, что вся избирательная система в своем существующем виде слишком архаична и ре-сурсозатратна. Несмотря на то, что избирательная система обеспечивает определенный уровень доверия со стороны общественности, она требует значительной модернизации.
Законодательство о выборах в нашей стране, пожалуй, самое детализированное и объемное во всем мире. В существующем количестве инструкций для членов ТИК и УИК просто невозможно не запутаться, каждый шаг регламентирован с правовой точки зрения, более того, ни одни выборы у нас не проходят по одним и тем же законам. В Прикамье осуществляют свои полномочия почти 18 тысяч членов избиркомов, что составляет около 1 % от всех зарегистрированных избирателей. Учитывая среднюю явку в 40 %, получается, один человек обеспечивает голосование 44 человек. При этом огромные суммы из бюджета затрачиваются, с одной стороны, на сами УИКи, а с другой стороны, на «контроль» за ними.
В этих правилах игры все возможные шаги по автоматизации процесса уже предприняты, и все последующие изменения требуют глобальной трансформации самого подхода к избирательному процессу в нашей стране. С одной стороны, это обеспечение этого доверия к выборам и обеспечение избирательного права абсолютно всех категорий граждан (у нас до сих пор
есть деревни, в которых проживает 1 - 2 избирателя), а с другой стороны, это удобство для остальной массы избирателей, которые уже не готовы тратить свое время в выходной и голосовать «под прицелом» толпы наблюдателей и журналистов, это молодежь, которая привыкла все делать через Интернет и так далее. Эта «развилка» встает ребром при выборе дальнейшего пути модернизации избирательной системы. Нам видится три возможных варианта.
I. Модернизация ГАС «Выборы», интеграция УИК
ГАС «Выборы» - это огромная отработанная система, обеспечивающая безопасность данных и ускорение подведения итогов голосования при обеспечении открытости данных. Логичным видится довести ее до каждого избирательного участка. Эта инициатива обсуждается с 1995 года. По сути, она и создавалась с ориентиром на оснащение УИК доступом к общей базе. Интеграция каждого УИК в общую систему сэкономит время на ввод данных в ГАС «Выборы»: результаты будут появляться сразу после подведения итогов голосования на УИК. Кроме того, это обеспечит автоматизацию изготовления и контроля движения части документов строгой отчётности УИК, что подразумевает также защиту от внешнего вмешательства и от ошибок и опечаток.
Однако этот вариант отличается чрезвычайной дороговизной. Только в Пермском крае ежегодное обслуживание ГАС «Выборы» на УИК обойдется в год порядка 60 млн руб., проведение каналов связи до каждого УИК будет стоить несколько сотен млн рублей. Кроме того, необходимо будет решить вопросы сохранности оборудования, защиты от несанкционированного доступа, т.к. помещения УИК находятся в школах, ДК, библиотеках и других общественных зданиях.
Исходя из этого возникает закономерный вопрос: что же важнее в современных условиях для граждан, государства, участников выборов: безопасность и защищенность систем подсчета или быстрота подведения итогов с сохранением необходимости доверия результатам выборов, переданных через открытые каналы связи.
II. Электронные списки избирателей, отсутствие привязки к УИК, передача данных по Интернет
Естественно, эти суммы неподъемны как для нашего региона, так и для всей страны. Менее затратным вариантом цифровизации избирательного процесса является оснащение УИК доступом в Интернет и специализированным ПО. Этот вариант видится логичным и необходимым в развитии технологии QR-кода. Для реализации технологии QR-кодирования все УИКи уже оснащены компьютерами. Большинство из них находится в учреждениях социальной сферы, уже имеющих высокоскоростной до-
ступ в Интернет. Это позволяет при минимальных затратах обеспечивать подключение компьютеров в УИК к сетям общего пользования. Таким образом, QR-код с каждого протокола будет передаваться по Интернет на транзитный сервер, а оттуда в ГАС «Выборы».
Эта технология ускорит ввод данных и подведение итогов голосования в разы: данные после подсчета направляются через Интернет, вводятся в ГАС «Выборы» немедленно после проверки, не дожидаясь бумажной версии протокола, на доставку которого уходит иногда 5-7 и более часов.
Однако здесь встает неизменный вопрос обеспечения безопасности передачи данных и самого транзитного сервера, и, соответственно, доверия общества к защищенности технологии.
С другой стороны, при этом варианте становятся видны перспективы и становится логичным перевод списков избирателей в электронный вид. Шаги в данном направлении были предприняты при введении заявительного порядка в 2017 году, когда избирателю стало возможным голосовать на любом удобном ему УИК.
Если пойти дальше в этом направлении, то перевод бумажных книг избирателей (сведений об избирателях) на электронные позволит голосовать не только на УИК, но и в любых удобных пунктах или со специальных устройств. К примеру, электоматы можно установить в проходных местах, можно снабдить этой функцией банкоматы и так далее.
Этот вариант развития обеспечивает:
- удобство для избирателей из-за отсутствия привязки к УИК по месту регистрации;
- невозможность повторного голосования (при голосовании будет ставиться отметка и отправляться в общую базу);
- возможность голосования на УИК тем избирателям, кто привык к традиционному голосованию.
Минусами подобной технологии являются, прежде всего:
1. Вопросы безопасности хранения и доступа в базу данных;
2. Необходимость разработки специального ПО и установки специальных устройств, а также снабжение избирателей специальными идентификационными системами;
3. Возможность раскрытия персональных данных избирателя или тайны его голосования;
4. Возможность голосования за другого избирателя;
5. Недоверие к голосованию со стороны общественности из-за невозможности «надзора» за избирателем.
Таким образом, полагаем, что обеспечение доступа в сеть общего пользования во всех УИК сегодня является одним из наиболее перспективных, реальных и современных направлений при относительно небольших бюджетных затратах.
Однако при его внедрении необходима готовность общественности к доверию к безопасности системы и результатам выборов, проработка вопросов защиты персональных данных и баз избирателей, доступа к базам, а в случаях повторных вводов протоколов или ошибках - возможности исправления сведений.
При этом очевидным минусом останется дублирование части функций на бумажном носителе.
В целом описанные выше тенденции ведут в будущем к ликвидации УИК ввиду отсутствия необходимости в них и перевод голосования сугубо в виртуальную плоскость.
III. Online-голосование
Будущее невообразимо без виртуальных технологий, они позволяют человеку, не выходя из дома, решать многие вопросы. Уже сейчас через мобильные приложения мы вызываем такси, записываемся к врачу, заказываем еду, оплачиваем счета, заказываем справки в госорганах и многое другое. Рано или поздно встанет вопрос и о голосовании через Интернет, это лишь вопрос времени.
Для этого необходимо учкесть два условия: это обеспечение доверия к результатам такого голосования и обеспечение всех граждан Интернетом. И если последнее рано или поздно настанет, то вопрос доверия и есть тот краеугольный камень, который заставляет продумывать способы обеспечения защиты данных.
Блокчейн технология может стать новым шагом в осуществлении прозрачности старых методов. Данные о пользователе и его голосе при этом будут находиться в зашифрованном виде на различных компьютерах, подключенных к сети Интернет, и будут недоступны для изменения, контроля голосования, взлома или «утечки».
При этом случае верификация избирателя-пользователя возможна через:
- смс,
- личную регистрацию в комиссии,
- сим-карту, привязанную к паспорту,
- привязку ПО к мобильному устройству с конкретным хозяином,
- использование сторонних приложений с аутентификацией (напр. Сбербанк Online),
- электронную цифровую подпись,
- верифицированный аккаунт в социальных сетях или иных приложениях.
Этот вариант сейчас детально прорабатывается. Возможно использование для online голосования как уникальных мобильных приложений (как вариант базы - пермская разработка - «Мои выборы»), так и приложения «ГосУслуги».
Очевидными плюсами данного метода являются:
- простота использования,
- доступность для большинства избирателей,
- удобство голосования (возможно голосовать на любых выборах как из любой точки мира, так и из удаленных и труднодоступных местностей),
- исключение человеческого фактора,
- экономия ресурсов на охране помещений, коммунальных и прочих услугах, подготовке помещений для голосования,
- экономия на оплате членов УИК порядка 175 млн. рублей только в Пермском крае.
Однако есть и существенные минусы:
- недостаточная безопасность данных, возможность хакерской атаки,
- недоверие результатам подобного голосования,
- возможность голосования за другого человека,
- необходимость обеспечения тайны голосования,
- невозможность пересчета голосов, сложность защиты своих прав в суде для участников избирательного процесса.
Большинство из указанных минусов связаны с тем, что общество не знакомо с особенностями технологии блокчейн, соответственно, не доверяет результатам и полагает возможным вмешательства в итоговый или промежуточный результат.
И сегодня на нашей площадке есть те, кто поддерживает эту технологию, и те, кто не доверяет ей. Поэтому одной из целей нашего круглого стола будет разобраться с технологией и её возможностями применения на практике.
Тем более Центральная избирательная комиссия России всерьез рассматривает внедрение технологии блокчейн и одного или нескольких описанных элементов удаленного голосования в обозримом будущем. Подобные технологии будут обсуждаться на аналогичном круглом столе федерального уровня в ЦИК в ближайшие понедельник и вторник. Поэтому наше обсуждение и предложения в преддверие этого мероприятия очень актуальны.
Часть из предложенных нами вариантов может реализовываться региональными комиссиями в качестве «пилотных проектов», для части необходимо внесение существенных изменений в федеральное законодательство и достижение общественного консенсуса по вопросам защиты информации.
Сегодня мы хотели бы обсудить все имеющиеся и еще только перспективные варианты цифровизации не только собственно голосования и подсчёта голосов, но и информирования, а также текущей деятельности избирательных комиссий.
