CC BY
16УДК 342.7:342.53
Корженевская Н.В.
Korzhenevskaya N. V.
ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОЙ КОНЦЕПЦИИ ОМБУДСМЕНА: ОТ XIX К XXI СТОЛЕТИЮ
THE EVOLUTION OF THE LEGAL CONCEPT OF THE OMBUDSMAN FROM XIX TO XXI CENTURY
В статье проводится сравнительный анализ основных предпосылок и причин широкого распространения омбудсмена на территории большинства стран мира.
The article presents the comparative analysis of the main preconditions and causes of wide distribution of the Ombudsman on the territory of most countries of the world.
Ключевые слова: омбудсмен, права человека, механизмы защиты прав человека, общественные представители.
Key words: ombudsmen, the human rights, human rights protections, community representatives.
История существования российского омбудсмена насчитывает всего два десятилетия, однако за сравнительно небольшой период времени мы можем не только наблюдать учреждение такого органа, как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, но и модификацию института путем создания его специализированных видов, к числу которых следует отнести: Уполномоченного по правам ребенка, бизнес-омбудсмена, финансового ом-будсмена и др.
Именно данный факт, а также исторический путь развития института омбудсмена в целом, обуславливает возникновение закономерного вопроса: почему идея создания омбудсме-на получила широкую поддержку на территории большинства стран мира, несмотря на существующие между ними различия в государственном строе, режиме, политической обстановке и пр.?
В связи с чем считаем, что выделение основных причин распространения института омбудсмена на основе изучения международного опыта становления института позволит не только понять значение существования указанного должностного лица, но и предопределит дальнейший вектор развития в области реформирования указанного вопроса.
Общепризнано, что родиной института омбудсмена является Швеция, которая в 1809 г. приняла «Форму правления», где впервые был закреплен статус омбудсмена - органа парламентского контроля за применением законов и иных законодательных актов. Данному историческому событию предшествовало введение должности Главного Сенешаля в 1713 г., который стал первым звеном в создании системы контроля над королевской администрацией и судебным корпусом. После чего он получил название Канцлера юстиции.
Принятие «Формы правления» 1809 г. послужило основой для перехода Швеции от абсолютной к дуалистической монархии. Данный факт не мог не отразиться на усилении власти Риксдага по отношению к королю.
В частности, новая Конституция Швеции отделила парламентский контроль от других полномочий Риксдага, вычленив в «Форме правления» специальную главу. Эта глава приобрела особое звучание, поскольку называлась не просто «Парламентский контроль», а «Контрольная власть» [3, с. 214]. Одной из форм такого контроля является деятельность парламентских омбудсменов, которые, согласно принятой Риксдагом инструкции, осуществляют
контроль за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности (§ 6 гл. 12 «Формы правления» 1809 г. [6]).
При этом заслуживает внимания позиция Е.А. Лохматова. По его мнению, идея о создании поста Омбудсмена юстиции, возможно, родилась в ходе спора о том, кто должен назначать Канцлера юстиции: король, как повелось с 1713 г., или Парламент, как это происходило в последние 6 лет (1766-1772 гг.) «эпохи свободы»? В итоге было принято компромиссное решение, а именно: Король назначал своего Канцлера юстиции, а Риксдаг - своего Омбудсмена юстиции. Как бы там ни было, концепция специального парламентского представителя для осуществления надзора за соблюдением актов Парламента судами и другими органами власти как средства, способного уравновесить широкие полномочия Короля с полномочиями Парламента полностью соответствовала духу Конституции, принятой 6 июня 1809 г., которая в попытке найти систему правления, свободную от недостатков неограниченной власти Короля или Парламента опиралась как на популярные теории Монтескье, так и национальную традицию построения бесконфликтного, основанного на компромиссе общественного устройства [1, с. 50].
Таким образом, идея создания «исторической» модели омбудсмена сопровождалась сугубо политическими предпосылками и была направлена на усиление парламентского контроля за исполнительной ветвью власти в рамках системы «сдержек и противовесов», отличного от контроля со стороны короны.
Следующим государством, оставившим заметный след в истории омбудсмена, следует назвать Данию, которая реформировала институт омбудсмена путем исключения «карательных функций», а также органов судебной власти из числа подконтрольных, ввела преклю-зивные сроки на подачу жалобы со стороны гражданина, благодаря чему идея создания института омбудсмена стала привлекательной для стран Европы.
Так произошел переход от «исторической» модели омбудсмена к его «классическому» варианту. Временной диапазон между указанными моделями составил больше ста лет, этим, в том числе, объясняются и причины повсеместного развития идеи «классической» модели.
Институционализация в Дании была тесно связана с потребностью в создании органа нетрадиционного контроля над администрацией, взявшей на себя функции сильного вмешательства после окончания Второй мировой войны [2, с. 24].
Политика «государства всеобщего благосостояния» предопределила ход адаптации института омбудсмена в различных правовых системах, которая сопровождалась необходимостью усиления контрольных функций государства в сфере обеспечения защиты прав и свобод человека. Рост административной активности в некоторой степени стал ответом на изменения в концепции прав личности. Произошел сдвиг от субъективных юридических категорий, устанавливающих ограничение власти государства, типичное для либерального конституционализма - права на жизнь, равенство, частную собственность - к правам обслуживающего характера (посредством социального конституционализма), когда государство берет на себя положительные права, такие как предложение образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, отдыха, гармоничной окружающей среды и т.д. [2, с. 24].
Кроме того, неэффективность власти, дефекты государственного управления, отсутствие эффективных механизмов контроля за исполнительными органами власти также повлияли на эволюцию идеи омбудсмена.
Именно случаи так называемого maladministration («ненадлежащего управления») способствовали развитию института омбудсмена на территории стран англосаксонской семьи, охватывающей такие страны, как Великобритания, Северная Ирландия, Канада, США. Данная модель характеризуется использованием прежде неизвестного термина maladministration, предопределяя тем самым новые функциональные полномочия омбудсмена - содействие надлежащему исполнению своих функций чиновниками страны и предотвращение в их деятельности случаев некомпетентности, предвзятости, халатности и т.д.
Данные обстоятельства указывают, что необходимость дополнения существующих форм контроля над администрацией способствовала успешному продвижению учреждения института омбудсмена на территории разных государств.
Нельзя обойти стороной и опыт учреждения омбудсмена во Франции. Само наименование должности - Посредник (медиатор) - говорит об особенностях данного института. В отличие от скандинавских стран, Франция является примером хорошо развитой системы административных судов, однако данное государство не отказалось от введения института омбуд-смена. Интерес к идее омбудсмена был вызван кризисом административного правосудия. Гражданин оказался безоружен в защите своих прав, так как, несмотря на все достоинства административной юстиции, она обладает и очень существенными недостатками, такими как громоздкость процедур, их чрезмерная сложность и длительность, а также, что очень важно, высокая стоимость процесса [7, с. 111].
Опыт учреждения французского Посредника позволяет прийти к выводу, что необходимость во введении такого контрольного органа, как омбудсмен, может быть связана не только с отсутствием действенных механизмов защиты прав человека, но и в случае дефектов в уже существующих структурах.
Наконец, анализ исторического развития института омбудсмена в поставторитарных и постколониальных странах дает основание полагать, что основным отличием омбудсменов всей анализируемой группы от классической модели омбудсманов в условиях стран со стабильной демократией является приоритет защиты прав человека перед приоритетом парламентского контроля и предупреждения случаев «ненадлежащего управления» [5, с. 197].
Именно в Испании возникла модель Защитника народа, в задачи которого по Конституции страны на первое место была поставлена «защита фундаментальных свобод», а задача контроля деятельности администрации стоит на втором месте. Начиная с испанского опыта, институт омбудсмена становится также одним из важных механизмов укрепления демократического режима, режима публичной политики как такового [5, с. 196].
Институты «второй волны» создавались в молодых демократиях, в основе которых лежали принципы верховенства права, соблюдения прав человека и добропорядочности органов государственной власти, что можно рассматривать как попытку «создания достаточно мощного оружия в борьбе с неэффективной системой государственного управления в государствах, находящихся на этапе перехода от тоталитарного или авторитарного прошлого к либеральной демократии» [8, с. 288].
Учреждение данного органа сопровождалось одновременным усилением внимания международных организаций к проблеме защиты прав человека. Появление таких международных актов, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а также ряда иных документов не могло не отразиться на повышении внимания общественности и государства к вопросу обеспечения действенных механизмов защиты прав человека.
Именно поэтому дальнейшее развитие института омбудсмена сопровождалось переходом от акцентирования внимания на парламентском контроле к реализации государственных полномочий по введению гарантий защиты прав человека путем создания особого контрольного органа. При этом данный переход сопровождался и изменением в наименовании самого органа, а именно: от омбудсмена до Уполномоченного по правам человека, Народного защитника и др.
Таким образом, в современном виде институт омбудсмена предоставляет максимально индивидуализированную помощь, свободную от формальных процессуальных требований и не ограниченную жесткими правовыми (законодательными) рамками [4, с. 194-195].
Представленный анализ показывает, что за все время существования омбудсмена мы не можем встретить негативных примеров от результатов его деятельности. Гибкий по своей структуре, способный интегрироваться практически в любую систему государственных органов, данный институт является доказательством успешного опыта создания неформального
средства правовой защиты прав человека. Возможно, именно поэтому институт омбудсмена не отстает в своем развитии, а постоянно совершенствуется, что наблюдается, в том числе через создание системы его специализированных видов.
В данном случае опыт развития специализированных уполномоченных на примере Российской Федерации позволяет утверждать, что в скором будущем в научном сообществе будут говорить не об институте омбудсмена, а о целой системе, состоящей из омбудсменов, находящихся в непосредственном взаимодействии друг с другом, и штата их общественных помощников.
Стремительный рост числа специализированных уполномоченных, постоянная модернизация института, новые предложения о введении иных видов омбудсменов - все это свидетельствует, что функции российских омбудсменов далеко не ограничиваются медиативными или консультативными направлениями. Государство видит в указанных должностных лицах аппарат реального воздействия на нарушителей прав человека, а появление общественных омбудсменов отражает общую тенденцию к привлечению внимания общественности к проблемным вопросам, а также усиливающееся влияние общественного контроля, являющегося одним из инструментов обеспечения прозрачности государственной власти.
Подводя итог представленному анализу основных факторов развития идеи омбудсмена, следует отметить, что в целом институт претерпел следующим ключевые изменения: 1) начало исторического пути было связано сугубо с политическими предпосылками и направлено на усиление роли парламентской власти по отношению к королю; 2) на втором этапе (начиная с Дании) институт омбудсмена рассматривают как орган парламентского контроля, основная цель которого заключалась в необходимости выявлять случаи «ненадлежащего управления» и следить за неэффективностью государственного управления; 3) усиление внимания государства и международного сообщества к основным правам человека, а также потребность в создании демократических органов в системе механизмов защиты прав человека предопределили развитие института на его третьем этапе; 4) наконец, в современном представлении мы можем наблюдать новый виток в эволюции института, связанный с возникновением «системы омбудсменов», ориентированных на специализированные направления в области защиты прав человека.
Литература
1. Лохматов Е. А. Генезис и эволюция института Омбудсмена в Швеции // Государство и право: теория и практика : межвуз. сб. науч. тр. / отв. ред. В. П. Прокопьев. Вып. 4. Калининград : Изд-во РГУ им. И. Канта, 2005. C. 45-55.
2. Майорано Х. Л. Омбудсманы мира : сборник публикаций / под ред. С. Ш. Рашидова. Ташкент : Узбекистон миллий энциклопедияси, 2006. С. 23-37.
3. Могунова М. А. Государственное право Швеции. М. : Норма, 2009. 384 с.
4. Пронин А. А. Права человека: аспекты проблемы: моногр. Екатеринбург : Изд-во Рос. гос. проф.-пед. ун-та, 2006. 213 с.
5. Сунгуров А. Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб. : Норма, 2005. 359 с.
6. Форма правления Швеции. 1809 год. URL: http://www.sweden4rus.nu/rus/info/juridisk/ konstitucija_shvecii.asp#sub_para_N_1000 (дата обращения: 29.03.2015).
7. Хаманева Н. Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 1997. 363 с.
8. Van Roosbroek S., Van de Walle S., The relationship between Ombudsman, Government and Citizens: A survey Analysis // Negotiation Journal. 2008. July. p. 287-302. URL: www.ombudsman.europe.eu (дата обращения: 29.03.2015).
