CC BY
275
ф
Покровский Александр Владимирович
Аспирант кафедры интеграционного и европейского права ФГБОУ ВО
«Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
ЕВРОПЕЙСКИЙ ОМБУДСМАН — ПРОШЛОЕ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Аннотация.
Целью статьи является анализ теоретико-правовых проблем, связанных с ролью и местом Европейского омбудсмана в институциональной системе Европейского союза.
Предметом статьи выступают условия, способствовавшие появлению должности омбудсмана, а также функции, цели и задачи Европейского омбудсмана на современном этапе.
Статья написана с использованием общенаучных, философских и специальных юридических методов познания и построена на исследовании новых для правовой науки вопросов влияния института омбудсмана на эффективность управления в интеграционном объединении (Европейском союзе). По результатам в статье дается характеристика целей, задач и основных функций Европейского омбудсмана, а также роли, которую он играет в деятельности других институтов и органов Европейского союза.
Проведенный в статье анализ практики Европейского омбудсмана и её влияния на процессы управления в ЕС осуществляется в российской юридической науке впервые.
Ее положения могут использоваться в дальнейших исследованиях по вопросам интеграционного, международного, европейского и сравнительного права, а также теории государства и права.
В статье также сформулированы практические предложения, которые рекомендуется учесть в использовании при организации института омбудсмана в России и ЕАЭС.
Ключевые слова: Европейский союз, Европейский омбудсман, Европейский парламент, нарушение порядка управления, защита прав, стратегические расследования, стратегические инициативы.
Pokrovsky Alexander V.
Post-graduate of Department of Integration and European Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Abstract.
The aim of the article is to analyze the theoretical and legal problems associated with role and place of the European ombudsman in the institutional system of the European Union.
The subject of the article is the study of circumstances, which contributed to the emergence of the office of ombudsman as well as the functions, goals and tasks of the European Ombudsman at the present stage.
The article is written using general scientific, philosophical and special legal methods of cognition, and is built on the study of influence of the office of ombudsman on the effectiveness of administration in the integration association (European Union), which is new issue for the Russian legal science. By results in the article the description of goals, objectives and basic functions of the European ombudsman is given as well as its role in the life of other European institutions and bodies.
The analysis of the policies of the European ombudsman and its impact on the processes of administration in EU is carried out for the first time in Russian legal science. Its provisions can be used in further studies on issues of integration, international, European and comparative law.
The article also formulates practical proposals, which are recommended to be taken into account while developing the institute of ombudsman in Russia and in the Eurasian Economic Union.
Keywords: European Union, European ombudsman, European Parliament, maladministration, protection of rights, strategic inquiries, strategic initiatives.
В 2015 году пошло третье десятилетие работы Европейского омбудсмана. Должность эта была введена в систему органов ЕС Договором о Европейском союзе (называемым также Маастрихтским договором), вступившим в силу с 1 ноября 1993 г., а с сентября 1995 года1 омбудсман приступил к исполнению своих функций. С тех пор существенно возросли как количество дел, рассматриваемых Европейским омбудсманом, так и значимость вопросов, в решении которых он принимает участие. Данные обстоятельства способствовали усилению роли Европейского омбудсмана в организации эффективного управления в ЕС и повышению его авторитета в институциональной системе Европейского союза.
Европейский омбудсман призван способствовать обнаружению нарушений порядка управления в деятельности институтов, органов и учреждений ЕС, кроме Суда Европейского союза2. В Стратегии Европейского омбудсмана «К 2019» (англ.— «Towards 2019»), принятой им в ноябре 2014 года, закреплена миссия Европейского омбудсмана — служить демократии, работая с институтами Европейского союза для создания более эффективного, подотчетного, прозрачного и нравственного управления.
Какова история появления этого органа в Европейском Союзе и какую роль он играет в институциональной системе ЕС в настоящее время?
Конечно же, Европейский омбудсман не является «пионером» в своей области деятельности.
Должностные лица с функциями, подобными тем, которыми обладает современ-
ный омбудсман, существовали в разные исторические периоды и у разных народов. Тем не менее родоначальником института омбудсмана в его современном виде принято считать шведского уполномоченного по правосудию (шведск.— justitieombudsman), должность которого была учреждена в 1809 году3.
После поражения в Полтавской битве в 1709 году шведский король КарлХП отправился на несколько лет в Турцию. В результате долгого отсутствия монарха дела в сфере управления страной ухудшились. В 1713 году король назначил своего представителя для наблюдения за работой администрации и судов, назвав его Канцлером правосудия (шведск.— justitiekanslern). В случае обнаружения нарушения закона или иных неправомерных действий органов государственной власти Канцлер правосудия был вправе начать расследование. Как видим, Канцлер правосудия при создании этой должности был «правительственным омбудсманом». Между 1766 и 1772 годами право назначать Канцлера правосудия перешло к риксдагу (парламенту), но в 1772 году король вернул это право себе.
После смещения короля в 1809 году была принята конституция, установившая разделение власти между короной и парламентом, предоставив последнему ряд контрольных полномочий в отношении исполнительной власти. Этой конституцией был введена новая должность — Уполномоченный по правосудию (justitieombudsman), назначаемый парламентом и обладающий полномочиями по контролю за административными органами и судами и привлече-
1 The European Parliament and the establishment of a European Ombudsman: Twenty years of debate, 1974-1995. Historical Archives of the European Parliament. Luxembourg, 2015. P. 34.
2 См. ст. 228 Договора о функционировании Европейского Союз а от 25.03.1957 г., Решение № 94/262/ECSC, EC, Euratom Европейского парламента «О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей Омбудсмана» от 09.03.1994.
3 Лохматов, Е.А. Генезис и эволюция института Омбудсмена в Швеции // Государство и право: теория и практика: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4 / отв. ред. В. П. Прокопьев. Калининград: Изд-во РГУ им. И. Канта, 2005. C. 45.
нию к ответственности должностных лиц, исполняющих свои обязанности ненадлежащим образом. В дальнейшем этот институт превратился из органа по контролю за соблюдением законности в орган по рассмотрению жалоб населения4.
Как отмечает Б. Висландер, дебаты риксдага при обсуждении предложений Конституционного комитета продемонстрировали, что законодательный орган считал контроль Канцлера правосудия недостаточным для защиты публичных прав, так как он ответственен только перед исполнительной ветвью власти. В меморандуме Конституционного комитета было отражено мнение его членов о том, что ом-будсман, назначаемый законодательной властью, будет обеспечивать «подлинно гражданское отношение» и что «должность омбудсмана предназначалась в первую очередь для создания системы контроля за отправлением государственными служащими своих функций, которая была бы независима от Правительства»5.
Таким образом, омбудсман стал эффективным инструментом в руках риксдага. Право производить расследования использовалось для борьбы с коррупцией, халатностью и иными должностными преступлениями в государственном аппарате. Со временем фокус деятельности омбудсмана менялся, и теперь омбудсман политически независим от риксдага, а его основной задачей является не преследование должностных лиц, а содействие надлежащему применению законодательства6. Здесь следует оговориться, что с 1974 года в Швеции действует не один, а четыре Парламентских омбудсмана.
Идея омбудсмана не выходила за пределы Швеции до начала двадцатого века, пока этот орган не появился во вновь принятой в 1919 году конституции Финляндии. Затем последовало создание должности омбудс-
мана в других скандинавских странах (Дании в 1955 и Норвегии в 1962 г.), а позже, по мере развития демократии и совершенствования института прав человека, он был воспринят и другими странами Европы, а также Северной и Южной Америк, Африки, Азии и Тихоокеанского региона.
В Европейском союзе, как уже было сказано выше, должность омбудсмана была введена Маастрихтским договором. Процесс создания должности Европейского омбудсмана не был лёгким — принятию решения предшествовали двадцать лет дебатов7.
В период с декабря 1974 года по январь 1977 года несколько членов Европейского парламента (лорд О' Хаган, Вилли Донделин-гер, Винифред Юинг) предложили Европейскому сообществу назначить омбудсмана, но безуспешно. После этого вопрос о создании должности омбудсмана ещё несколько раз поднимался и откладывался. Считалось, что механизм омбудсмана будет конкурировать с системой петиций, существовавшей с 1953 года (рассмотрение жалоб граждан по всем вопросам, входящим в компетенцию ЕС, в то время осуществлялось парламентским Комитетом по петициям).
Межправительственные конференции 1990-1991 годов и подготовка будущего Договора о Европейском союзе оживили проект. Европейский парламент поручил своему Комитету по институциональным вопросам разработать правила и условия, регулирующие исполнение обязанностей Европейского омбудсмана (доклад Рози Бинди), документ, который был окончательно принят 9 марта 1994 года. После выборов в Европейский парламент 1994 года Комитет по петициям опубликовал предложение о представлении кандидатур на должность Европейского омбудсмана. Обсуждение продолжалось без малого год. Процедура завершилась избранием на должность Европей-
4 L. Reif. The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System. Leiden, 2004. P. 1-7.
5 B. Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweden (Stockholm: The Bank of SwedenTercentenary Foundation, Gidlunds Förlag, 1994). P. 14.
6 O. Petersson. TheSwedish 1809 Constitution, Stockholm, 2009. P. 8.
7 Cm.: The European Parliament and the establishment of a European Ombudsman: Twenty years of debate, 1974-1995. Historical Archives of the European Parliament. Luxembourg, 2015.
ского омбудсмана Якоба Сёдермана 12 июля 1995 года8.
Так как политико-правовой институт омбудсмана был заимствован Европейским союзом из институциональных систем европейских стран, то закономерно, что правовой статус и принципы деятельности Европейского омбудсмана основываются на моделях этого института, формировавшихся в государствах-членах ЕС.
Европейский омбудсман расследует случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза. Омбудсман осуществляет свои функции полностью независимо, обладает доступом к любым документам и информации, необходимым для осуществления своих обязанностей. Европейский омбудс-ман в соответствии со своей задачей вправе проводить расследования, которые считает обоснованными (если только утверждаемые факты не являются или не являлись объектом судебной процедуры). При этом он может делать это по своей собственной инициативе.
Особенность деятельности Европейского омбудсмана заключается в том, что он исполняет свои функции не в отдельном государстве, а в уникальном интеграционном объединении, каким является Европейский союз, и его деятельность, как и деятельность других институтов и органов Союза, подчиняется высшему правилу, установленному учредительными документами ЕС — проводить в жизнь ценности Союза, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий9. Иными словами, сфера компетенции Европейского омбудсмана распространяется на управление в Европейском союзе, но не на управление в государствах-членах, даже если последние применяют законодатель-
ство Европейского союза. Однако широкое определение понятия «нарушение порядка управления», следование в своей деятельности принципам демократии, законности, прозрачности и подотчётности (концепция «хорошего управления»), а также возможность основывать свои решения на необходимости «проводить в жизнь ценности Союза и осуществлять его цели» способствуют расширению сферы приложения компетенции Европейского омбудсмана.
Европейский омбудсман действует в общих интересах государств Европейского союза, осуществляя свои функции на новом, наднациональном уровне политической власти, «цель которого — обеспечить «общее благо» объединившихся народов»10. Европейский омбудсман является одним из феноменов, в которых проявились усиливающиеся черты государственности в правовой и политической жизни Европейского союза. В свою очередь, благодаря деятельности Европейского омбудсмана во властной системе сдержек и противовесов Европейского союза усиливается эффективность, прозрачность и целостность управления, что способствует в том числе и процессу интеграции.
В соответствии со ст. ст. 20 и 24 Договора о функционировании Европейского союза от 25.03.1957 г. (далее — ДФЕС) каждый гражданин Союза вправе обращаться с жалобой к Европейскому омбудсману. «Европейский омбудсман, избираемый Европейским парламентом, уполномочен получать от каждого гражданина Союза либо от каждого физического или юридического лица, проживающего или имеющего свой юридический адрес в государстве-члене, жалобы в отношении случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза, кроме Суда Европейского союза при осуществлении им своих юрисдикционных функций. Он расследует эти жалобы и составляет по ним доклады» (ст. 228 ДФЕС).
8 Ibid. Pp. 31-34.
9 Статья 13 Договора о Европейском союзе.
10 Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование: Монография / отв. ред. С. Ю. Кашкин, М., Проспект, 2015. С. 85.
Нормативная база, регулирующая деятельность Европейского омбудсмана, была и остаётся весьма лаконичной — это вышеприведённые статьи учредительных документов Европейского союза11 и Решение Европейского парламента о Правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей омбудсмана12. Но, как видно из вышеизложенного, сфера полномочий Европейского омбудсмана представляет собой потенциально весьма широкое поле деятельности, что успешно использует нынешний омбудсман Эмили О'Рейли, выходя за пределы формально-юридического подхода при оценке ситуаций, связанных с возможными нарушениями порядка управления, и принятии решений. Как отмечает Н. Вогиатзис, «обеспечение эффективной защиты по жалобе лица должно соразмеряться с обеспечением более общих публичных интересов и, в целом, с совершенствованием норм управления в ЕС, вплоть до определения системных проблем»13.
Когда была создана должность Европейского омбудсмана, сам Европейский Союз находился в иной фазе развития, нежели в настоящее время. Поэтому омбудсман не был столь заметным действующим лицом в вопросах правоприменения и организации деятельности институтов ЕС. В настоящее время роль Европейского омбудсмана заметно изменилась, причём как вследствие общих интеграционных процессов в ЕС, так и в результате активной деятельности само -го омбудсмана. Он стремится к достижению ощутимых результатов, рассмотрению жалоб и выявлению системных проблем в как можно большем количестве сфер управленческой деятельности.
Как указала Эмили О' Рейли в своём пресс-релизе, выпущенном при вступлении в должность, «спустя двадцать лет после того, как должность Европейского омбудс-мана была создана в соответствии с Маа-
стрихтским договором, настало время переосмыслить центр его внимания с целью повышения его воздействия и наглядности. Все граждане и жители ЕС должны извлечь выгоду из эффективного управления, полностью ориентированного на удовлетворение их потребностей».
И нужно сказать, что действующий ом-будсман последовательно придерживается провозглашенного подхода. Основываясь на предоставленном ему общем полномочии («омбудсман принимает положения во исполнение настоящего решения»14), Европейский омбудсман издаёт документы общего характера, содержащие как программы действий для него самого, так и положения-ориентиры для других участников отношений. В частности, им издаются Годовые планы организационной деятельности и Годовые отчёты. Положениями Принципов публичной службы для гражданских служащих ЕС (2012 г.) и Европейского кодекса хорошего административного поведения (2013 г.), также изданных Европейским омбудсманом, он руководствуется при определении наличия или отсутствия нарушений порядка управления в деятельности институтов, органов и учреждений ЕС.
Стратегия Европейского омбудсмана «К 2019» (англ. «Towards 2019»), помимо миссии, о которой говорилось выше, содержит его намерения, стратегические цели и задачи.
Среди приоритетов Европейского омбудсмана значатся:
• укрепление роли омбудсмана как признанного, надежного и независимого органа по вопросам его компетенции и обеспечение ведущей роли в вопросах прозрачности, подотчетности и целостности;
• взаимодействие с заинтересованными сторонами и выяснение их мнения;
11 А также статья 43 Хартии Европейского союза об основных правах (2007/С 303/01).
12 Решение № 94/262/ECSC, EC, Euratom Европейского парламента «О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей Омбудсмана» от 09.03.1994 г.
13 Vogiatzis N. The European Ombudsman and Good Administration in the European Union. Liverpool, 2017. P. 4.
14 Статья 14 Решения № 94/262/ECSC, EC, Euratom Европейского парламента «О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей Омбудсмана» от 09.03.1994.
• публичное участие и вклад в соответствующие дискуссии и политические дебаты ЕС во всех случаях, когда полномочия и опыт омбудсмана могут быть полезными;
• сотрудничество с международными сетями и организациями в целях определения наивысших стандартов и передовой практики, например, в отношении прав человека / основных прав или вопросов управления, таких как раскрытие информации и конфликт интересов;
• совершенствование способности понимать меняющуюся динамику Европейского Союза и политические, социальные, экономические и правовые условия, в которых работает омбудсман;
• упреждающее определение областей, имеющих ключевое стратегическое значение, и выделение соответствующих ресурсов на расследование системных проблем15. Осуществляя свои полномочия по расследованию, Европейский омбудсман использует проактивные методы — так называемые стратегические расследования и стратегические инициативы. Результаты выполнения функций Европейского омбудсмана воплощаются в докладах по рассмотренным делам, результатах стратегических расследований, рекомендациях, направляемых субъектам, в действиях которых выявлены нарушения порядка управления.
В 2014-2017 гг. Европейским омбудсма-ном были осуществлены стратегические расследования «О действиях Комиссии по жалобам о нарушениях в соответствии с процедурой «ЕС Pilot»16, «Относительно своевременности осуществления Комиссией выплат в коммерческих сделках», «Раскрытие Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией документов,
относящихся к Трилогиям, и о «прозрачности» Трилогий в целом»17, «Гражданская активность, связанная с разоблачением противоправных действий». Омбудсманом также затрагивались вопросы прозрачности деятельности групп экспертов при законодательных органах ЕС и лоббистов.
Помимо проведения расследования, омбу-дсман может также избрать рассмотрение стратегически важной темы без начала расследования. Такое действие именуется стратегической инициативой. Цель стратегических инициатив — поделиться с институтами ЕС предложениями по важным темам, привлечь внимание к вопросам, представляющим общественный интерес, и узнать больше о конкретной проблеме, прежде чем решать, нужно ли открывать запрос.
Стратегические инициативы Европейского омбудсмана в 2017 году касались таких общественно значимых вопросов, как информирование общественности о предстоящих переговорах, направленных на достижение соглашения о выходе Великобритании из ЕС, направление Предложений по совершенствованию процедуры Европейской гражданской инициативы18, параллельная с Европейской сетью омбудсманов инициатива относительно применения Комиссией и государствами-членами ст. 28 (регулирующей проведение инспекций) Правил 1005/2009 по веществам, разрушающим озоновый слой.
Следует обратить внимание на то, что к Европейскому омбудсману вправе обращаться с жалобой не только физические, но и юридические лица. В сфере предпринимательской деятельности Европейский омбу-дсман участвует в решении таких проблем юридических лиц в отношениях с администрацией ЕС, как просрочки платежей, дого-
15 Strategy of the European Ombudsman — «Towards 2019». Strasbourg, 2014.P. 5. Annual Management Plan Year 2018. Strasbourg, 2017. P. 7.https://www.ombudsman.europa.eu.
16 Цель процедуры «ЕС Pilot» — провести неофициальный диалог Европейской комиссии с государством-членом в целях исправления нарушений законодательства ЕС на ранней стадии, не прибегая к формальным процедурам.
17 Под «Трилогиями» (англ.— «Trilogues») понимаются неофициальные встречи между представителями трех институтов ЕС — Европейского парламента, Совета Европейского союза и Европейской комиссии, задействованных в процессе принятия европейских нормативных актов.
18 Процедура, регулирующая порядок осуществления законодательной инициативы гражданами ЕС.
ворные споры, споры, проблемы, связанные с участием в торгах, отсутствие прозрачности, несоблюдение процедур, неоправданные задержки, нарушение основных прав19.
Не имея юридически обязательной силы, решения Европейского омбудсмана воплощаются в актах институтов ЕС, устанавливающих соответствующие правила уже в качестве обязательных, при этом происходит это в подавляющем большинстве случаев.
В 2015 году (согласно готовому отчёту за 2016 год) предложения Европейского омбу-дсмана, включая его рекомендации, решения, критические и последующие замечания, были выполнены в 83% случаев (из них Европейской комиссией — в 82% случаев). При этом Европейский парламент, Фрон-текс20 и Европейское химическое агентство выполнили предложения омбудсмана на 100%21.
В настоящее время Европа переживает ряд кризисов — после экономического кризиса усилилось напряжение между «Северной» и «Южной» Европой, идут напряжённые дебаты по миграционной политике, по вопросам бюджетной экономии, Великобританией сделано заявление о выходе из ЕС. Для преодоления кризисных явлений Европейскому союзу необходим, в том числе, высокий уровень эффективности управления, законность, соблюдение прав человека на всех уровнях, обеспечение прозрачности и подотчётности власти и участие граждан в принятии решений, что будет способствовать полу чению кредита доверия граждан, столь необходимого сейчас сторонникам интеграции. И без сомнения, такой инструмент, как Европейский омбудсман, способный выявить системные проблемы в управлении и соблюдении прав человека, обратить на них внимание всего общества и призвать органы власти к их совместному решению, может сыграть важную роль в во-
просах обеспечения демократии, верховенства права и упрочения структуры управления ЕС, и представляется, что его возможности в этом направлении на сегодняшний день не исчерпаны.
Существенный опыт Европейского омбу-дсмана в сфере развития этого института целесообразно проанализировать, заимствовав из него элементы, позволяющие Омбудсману способствовать прозрачности и подотчётности власти посредством применения принципов «хорошего управления». Данный опыт может быть полезен как для российского уполномоченного по правам человека, так и для Евразийского экономического союза — недавно созданной новой региональной международной интеграционной организации.
Круг полномочий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, предоставляемый ему российским законодательством, позволяет развивать его роль в организации общих подходов к обеспечению соблюдения позитивных прав человека и, в перспективе, в содействии организации эффективного управления в России.
Для ЕАЭС, в котором ещё не создан пост единого омбудсмана (омбудсманы действуют в каждом государстве-члене, за исключе -нием Республики Беларусь), использование опыта Европейского омбудсмана может помочь в выработке общей стратегии и приоритетных целей, которые лягут в основу общих подходов к обеспечению соблюдения прав человека и основных свобод, а также общих правил и принципов осуществления органами власти функций, направленных на защиту этих прав и свобод. Выполнение данных мероприятий в перспективе позволит заложить базу для рассмотрения возможности гармонизации и унификации норм законодательства государств-членов ЕАЭС.
19 Кроме указанного выше расследования о своевременности осуществления Европейской комиссией выплат в коммерческих сделках см. также дела о задержке рассмотрения Европейской комиссией жалобы по вопросу государственной помощи европейским футбольным клубам, о рассмотрении жалобы компании Intel на несоблюдение процедур в антимонопольном расследовании и иные. https://www.ombudsman.europa.eu.
20 Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ.
21 European Ombudsman. Annual Report 2016. https://www.ombudsman.europa.eu. Данные о выполнении решений Омбудсмана за последующие годы на 31.12.2017 г. не представлены.
Библиографический список
1. Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование: Монография / отв. ред. С. Ю. Кашкин, М., 2015.
2. Лохматов Е.А.Генезис и эволюция института Омбудсмена в Швеции // Государство и право: теория и практика: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4 / отв. ред. В. П. Прокопьев. Калининград: Изд-во РГУ им. И. Канта, 2005.
3. Petersson O. The Swedish 1809 Constitution. Stockholm, 2009.
4. Reif L. The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System. Leiden, 2004.
5. The European Parliament and the establishment of a European Ombudsman: Twenty years of debate, 1974-1995. Historical Archives of the European Parliament. Luxembourg, 2015.
6. Vogiatzis N. The European Ombudsman and Good Administration in the European Union. Liverpool, 2017.
7. Wieslander B. The Parliamentary Ombudsman in Sweden. Stockholm, 1994.
