CC BY
453
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОМ СИСТЕМЫ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ КНР: ПРОБЛЕМЫ И ПРЕИМУЩЕСТВА «КИТАЙСКОЙ МОДЕЛИ»
А.Д. Воскресенский (§ 2 совместно с В.А. Сергеевой)
1. Основной вектор политической модернизации в Восточной Азии в контексте социокультурных особенностей региона
В Восточной Азии существует наименьшая по сравнению с другими регионами Востока (Ближний Восток, Африка) поляризация моделей правления, что, по-видимому, способствует формированию компромисса различных политических сил по поводу общего вектора политической и экономической модернизации региона. Модернизация (т.е. приближение к современности) в регионе воспринимается не как вестернизация, т.е. неизбежность движения государственных образований только в сторону западной модели развития, а как особый путь развития, в ходе которого осуществляется синтез западного политического опыта (демократии), норм конституционного либерализма и автохтонной политической культуры во всем ее конкретном конфессиональном, страновом, региональном своеобразии: «Вестминстерская» модель и кастовая система в Индии; буддийская государственность и демократия в Шри-Ланке; доминантная роль либерально-демократической партии в Японии до потери власти ЛДП и прихода демократов; особая роль исламского конфессионального параметра в Малайзии и синкретической идеологии панчасила, ограничивающей ислам и обеспечивающей конфессиональный плюрализм при мягком доминировании ислама в Индонезии; формальные огра-
ничения некоторых свобод и наличие доминантного харизматического политического лидера (ментора-наставника) в Сингапуре; китаизированный марксизм, внутрипартийная демократия, прямые выборы на низовом административном уровне, упор на законность и конфуцианскую этику в КНР. Подавляющее число политических режимов в этом макрорегионе — демократии, нестабильные демократии и конституционные монархии с демократическим режимом властвования, они и задают общий вектор регионального развития. Режимов с другим вектором политического развития — жестко авторитарным либо военным правлением — меньшинство. Поэтому в экономически интенсивно развивающемся регионе нельзя восприниматься в качестве успешной страны, присоединившейся к экономическому сообществу региона, если осуществляемые правительством и правящей элитой политические практики существенно отличаются от регионального политикоэкономического мейнстрима. Именно поэтому с таким вниманием страны Восточной Азии отнеслись к военному перевороту в Таиланде, справедливо посчитав, что возвращение к практике вмешательства военных в политический процесс может вернуть соблазн использовать этот резервный метод для разрешения политического или экономического кризиса в тех странах, которые, казалось бы, отходят от применения на практике такой модели (Пакистан, Бангладеш, Мальдивы и др.).
120
сравнительный анализ локального опыта
В Восточной Азии наибольшее количество незападных демократий, т.е. тех стран, которые сумели синтезировать демократические принципы и конституционный либерализм с особенностями своей политической культуры, включая специфику конфессиональной организации общества и, в некоторых странах, государства. Именно среди этих стран находятся те, которые показывают наиболее впечатляющий региональный (и мировой) экономический рост (Япония, Южная Корея, Тайвань, Сингапур), причем этот рост осуществляется не на основе насильственной мобилизационной модели развития, а на основе модернизации как особого, синтетического пути, незападного и немобилизационного типа. Там, где национальные принципы сочетались с рациональным использованием международного опыта, поощряли бережное отношение к населению своей страны и «взращивание» талантов, не предусматривали насильственного автоматического заимствования всего без исключения, без адаптации к местным условиям, там, где грамотные специалисты и высококвалифицированная политическая элита, выращенная на основе меритократии, осуществляли анализ сильных и слабых сторон и уже имеющийся опыт применения критериев отбора в своей стране, да еще и корректировали его на протяжении достаточно длительного времени в соответствии с обстоятельствами, не забывая о здравом смысле, там и были получены наилучшие результаты, а в конечном счете, и лучшие условия жизни людей. Собственно говоря, только эти страны и смогли превратиться из развивающихся в развитые и догнали Запад фактически по всем параметрам, невзирая на свой географический или демографический размер, ресурсную обеспеченность и т.д., изменив экономическую и политическую карту мира. Теперь, когда к такому типу развития присоединяется Китай, Восточная
Азия начинает превращаться в центр мирового экономического роста XXI в.
Китай все же пока представляет собой особый случай в регионе. Эта страна сохранила свою специфическую политическую культуру в виде китаизированного марксизма, к началу XXI в. синтезировав ее с некоторыми положениями трансформированной и модернизированной традиционной политической культуры конфуцианства (в частности, этическиеми представлениями). На локальном (низовом, уездном и поселковом) уровне начат эксперимент с прямыми выборами, в то время как на верхнем введены элементы конституционного либерализма (верховенство закона, конституционное признание и судебная защита частной собственности, частично — разделение властей, частично и ограниченно — свобода слова и собраний). Очевидно, что страна активно ведет поиск национальной модели открытого социально-политического доступа, свидетельством чего стал новый этап социально-политического развития общества, зафиксированный в документах XVIII съезда КПК и подтвержденная цель построения развитого социалистического демократического государства к середине XXI в. Модель «демократии участия» приблизила страну к модели нелиберальной и, одновременно, незападной демократии, обеспечила успех проведения экономической модернизации. Но уже давно представители других партий КНР, формально признающих КПК в качестве ведущей политической партии, задаются вопросом: почему только коммунисты сущностно обсуждают и определяют будущее страны, почему только они монопольно видят единственно верное направление развития для Китая? Почему вступление в другие партии обусловлено непременным предварительным согласием КПК? Почему члены других партий могут вступить в КПК после соответствующей процедуры, а наоборот — невозможно? В качестве ответа
121
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
коммунистов на этот вопрос и появилась теория «трех представительств» (саньге дайбяо) Цзян Цзэминя, которая без введения особой конституционной статьи, подобной 6-й статье последней Конституции СССР о монопольном правлении КПСС, объяснила китайскому обществу и коммунистам, как КПК будет аккумулировать в своих рядах самых прогрессивных представителей страны, вне зависимости от того, какой социальный и политический слой они представляют, и почему КПК стала партией всей китайской нации, а не просто партией марксистского типа. В связи с этим вполне можно сказать, что китайские коммунисты пока идут по пути советских коммунистов, провозгласивших в свое время, что КПСС из марксистско-ленинской партии диктатуры пролетариата превратилась во всенародную партию. Но в КПСС после этого началась политическая борьба за монопольное право практической трактовки марксистсколенинского учения под формой борьбы за чистоту политического учения, приведшая сначала к выходу Демократической платформы из КПСС, а потом к распаду самой партии, которая не смогла аккумулировать чаяния всего народа, а стала выражать представления наиболее консервативной части советского общества, ориентировавшей развитие страны через де-факто насильственное подчинение народа задачам узкой группы политической элиты. В КПК же создан своеобразный механизм, который ограничивает открытую политическую борьбу и акцентирует внимание прежде всего на конструктивном характере выработки консенсуса по различным, нередко конкурирующим, направлениям развития китайского общества.
В отличие от СССР, начавшего эксперименты с кооперативным движением только после прихода М.С. Горбачева к власти, система ограниченно открытого социально-политического доступа была довольно широко введена в Китае по
предложению Дэн Сяопина в экономике (семейный подряд и «двухколейная» экономика), а затем частично и в разной степени в научно-образовательной сфере, экспортных отраслях, секторах электроники и хайтэка. Такая модель «демократии участия» приблизила страну к модели нелиберальной и одновременно незападной демократии, одновременно обеспечив успех проведения экономической модернизации.
В конечном счете судьба Китая будет зависеть от успеха воплощения в жизнь провозглашенной Ху Цзиньтао концепции построения «гармоничного общества» (хэсе шэхуэй), в центр которой поставлен конкретный человек, и воплощения в реальность идеи «китайской мечты» («чжунго мэн»), которую выдвинул новый лидер Си Цзиньпин. Следует заметить, однако, что динамика поступательного характера «политического перехода» в указанном направлении будет зависеть от сущностного наполнения курса после смены высшего политического руководства Китая в 2012 г. и прихода на китайский политический Олимп Си Цзиньпина. Некоторые конкретные вопросы этого сущностного наполнения (механизм обеспечения преемственности и ротации высшего руководства, административная реформа и повышение эффективности госаппарата, эволюция механизма голосования, внутрипартийная демократизация, формирование гражданского общества) с точки зрения эволюции системы политического управления и будут рассмотрены далее.
2. Институализация механизма обеспечения преемственности и ротации высшего политического руководства страны1
Система подбора и выдвижения высшего политического руководства, унаследованная КНР от заимствованной в 1950-е гг. при образовании КНР советской модели, всегда отличалась практи-
122
сравнительный анализ локального опыта
чески полной непрозрачностью. Общие принципы формирования партийнополитической и управленческой элиты страны прописаны в нормативных документах партии и государства, а принципы обязательной ротации высших должностных лиц, введенные после прихода к власти Дэн Сяопина в 1978 г., зафиксированы в документах КПК и нормативных актах. Неясность и непрозрачность заключается в том, что процедура, в соответствии с которой тот или иной партийный функционер становится кандидатом на высший партийный пост, не прописана в документах, а система назначения традиционно персонализирована и скрыта в недрах партийного аппарата. После назначения на соответствующую должность общественность получает ответ: данная кандидатура лучше других соответствовала назначению на соответствующую должность. Но почему именно Си Цзиньпин стал в свое время кандидатом на должность генерального секретаря? Почему высшим руководителем был выбран Ху Цзиньтао, а не личный протеже Цзян Цзэминя Цзэн Цинхун? Означает ли это слом существовавшего раньше и унаследованного от советской модели механизма персонифицированного преемства и институализацию нового механизма назначения на высшую должность в стране?
Введенный Дэн Сяопином механизм назначений и ротации высших должностных лиц считается персонифицированным: Ху Цзиньтао был выбран Дэн Сяопином и несколькими его коллегами в 1992 г., в то время как Цзян Цзэминь и Политбюро не принимали участия в этом решении, а у Цзян Цзэминя был «свой» кандидат-преемник — Цзэн Цинхун. Однако выбор в кандидаты преемника лидера страны, задолго до назначения на пост, не случаен, и не определяется только лишь личными предпочтениями высших руководителей, как это кажется на первый взгляд. Он основан на соответствии профессиональных и личностных
качеств будущего лидера тем вызовам и тому времени в развитии страны, в которое ему придется руководить. То есть при подборе преемника на высший пост партия и руководство страны учитывают прогнозы развития Китая и мировой системы на следующие десять-пятнадцать лет.
«Четвертое поколение» руководителей представляло сочетание партийных аппаратчиков и технократов. В высшем руководстве доминировали руководители, ранее работавшие в провинциях. Так, шесть из девяти членов Постоянного комитета Политбюро имеют опыт работы на региональном уровне или были связаны поддержкой с какой-либо провинцией. Численность военных в высших эшелонах власти КНР была небольшой. С 2002 г. в Центральном комитете их число не превышало 20%. В полном составе Политбюро военных 10% (2 чел.), а в Постоянном комитете их нет вообще.
В период до XVIII съезда в правящей верхушке аналитиками выделялись политические группировки, причем некоторые лидеры могут входить в несколько группировок одновременно. Существует четыре основные политические группировки:
I. Шанхайская, в которую входили такие руководители высшего эшелона власти, как У Банго — председатель Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей, Цзя Циньлинь — член Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК, председатель Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета Китая.
II. Выходцы из Коммунистического союза молодежи Китая (туаньпай): Ху Цзиньтао, Вэнь Цзябао — премьер Госсовета Китайской Народной Республики, постоянный член Политбюро ЦК КПК.
III. Группировка так называемых «наследных принцев» (тайцзыдан) т.е. родственники бывших крупных партийных функционеров: Си Цзиньпин и др.
IV. Выпускники Университета Цин-хуа (Ху Цзиньтао, Си Цзиньпин и др.).
123
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
В эпоху правления Ху Цзиньтао высшие руководящие деятели страны образовывали политический триумвират. Ху Цзиньтао занимал пост генерального секретаря ЦК КПК, председателя КНР, председателя Центрального военного совета ЦК КПК, председателя Центрального военного совета КНР. Находящийся на этих постах высший руководитель контролирует высшие посты в партии, госаппарате, военной сфере. Нахождение на этих постах позволяет использовать институциональную власть: назначение и снятие с должности высших чиновников по всей стране и внутри различных госструктур; определение повестки дня Политбюро — высшего коллективного органа партийного руководства страны, председательствование на заседаниях Политбюро во время обсуждений политического курса; принятие решений по конкретным наиболее важным вопросам, касающимся судьбы страны.
Вэнь Цзябао занимал пост председателя Госсовета Китайской Народной Республики, постоянного члена Политбюро ЦК КПК. Будучи премьером, Вэнь Цзябао контролировал дела Государственного совета — правительства КНР. Вокруг премьера концентрируется широкая группировка технократов-специалистов Госсовета как высшего исполнительного органа. Контролируя ежедневные финансовые, промышленные, сельскохозяйственные, общественные и дипломатические дела страны, технократическая группировка премьера решает для партии важную задачу управления все более современным и сложным обществом и экономикой.
Цзэн Цинхун являлся вицепредседателем КНР, членом ПК Политбюро ЦК КПК и членом Секретариата ЦК КПК (до 2008 г.). Затем на его место в секретариате был выдвинут Си Цзинь-пин. Функции вице-председателя «дополняют» функции председателя КНР, то есть вице-председатель выполняет вспо-
могательные функции в партии и государственных делах. Важно отметить, что карьера Си Цзиньпина включала должность члена секретариата ЦК, а потом он смог стать и главой партии, и государства, в то время как Цзэн Цинхун в определенный момент остановился в своем карьерном росте и не смог стать претендентом на высшие партийные и государственные должности.
Считается, что система рекрутирования и ротации высших должностных лиц после первых десяти лет реформ стала осуществляться следующим образом. В 1992 г. Дэн Сяопин — в то время лидер третьего поколения китайских руководителей — выбрал Ху Цзиньтао в качестве будущего руководителя четвертого поколения китайских руководителей. В это время Ху стал самым молодым членом Политбюро, который постепенно стал создавать свое будущее окружение, в основном, из выходцев из Коммунистического союза молодежи Китая, лидером которого он являлся в свое время. В 1998 г. Ху был назначен заместителем председателя КНР, в 1999 г. — заместителем председателя Центрального военного комитета, в ноябре 2002 г. — генеральным секретарем ЦК КПК, в марте 2003 г. он был избран председателем КНР, в сентябре 2004 г. становится председателем Центрального Военного Совета ЦК КПК, с марта 2005 г. — председателем Центрального военного совета КНР.
Как мы видим, передача власти проходила в течение трех лет, являлась многоступенчатой, включала выборные и «назначенные» позиции. Если на каком-то этапе движения по карьерной лестнице кандидат в преемники совершил бы ошибку или не справился бы с порученными задачами, то он не получил бы следующий пост, и тогда руководство стало бы на какое-то время коллективным, а кандидат в преемники «преемником» бы не стал. Не допустив ошибок в первые три года, выполнив все необходимые задачи этого уровня управления и
124
сравнительный анализ локального опыта
получив все необходимые должности, Ху Цзиньтао на два последних года из пяти лет первого срока правления получал всю полноту власти в стране, а не злоупотребив ею и обеспечив успешное развитие страны за это время, затем был переизбран на второй срок — следующие пять лет. При переизбрании было понятно, что общий срок нахождения на высшем посту нарушен не будет. Такая схема была создана для того, чтобы в партии и государстве не возникло единоличной диктатуры с большой вероятностью субъективизма и ошибок в управлении огромной модернизирующейся и быстро развивающейся страной. Создание такой системы отражало признание того факта, что один человек или одна группировка просто не в состоянии эффективно управлять такой огромной страной, как Китай. Поскольку группировке председателя КНР недоставало знания экономики, они сотрудничали с представителями других группировок, которые обладали необходимыми экономическими навыками и знаниями. Опираясь сначала на знакомых по Коммунистическому союзу молодежи Китая, Ху постепенно стал назначать их на важные партийные и государственные посты, а затем привлекать на свою сторону ключевые фигуры сторонников Цзян Цзэминя, т.е. своих потенциальных конкурентов, а те, в свою очередь, получали соответствующие их знаниям и влиянию посты.
Таким образом, начиная с Ху Цзиньтао, в КНР фактически произошла институционализация новой системы назначений и ротации высшего эшелона руководства страной. Прошедший пятнадцатилетнюю проверку механизм наследования к приходу «пятого поколения» стал таким: избранный преемник занимает место в ПК Политбюро за много лет до реального перехода власти. Ему поручают исполнение важных функций и задач, которые позволяют выявить, насколько он готов к управлению страной. Номенклатурный «портфель» дает ему
возможность создавать окружение и сеть поддержки, а партийный «портфель» предоставляет навыки и возможности управления. Как только новый лидер получает высшую должность в Политбюро, у него появляется институционализированная политическая власть. До тех пор, пока он грамотно использует институциональную власть, она не оспаривается никем в высшем эшелоне китайского руководства. Причем какой бы поддержкой предыдущего лидера ни пользовался новый лидер, если у него нет нужного набора должностей, то он не получает доступа к процессу выработки политической линии, т.е. не может влиять на него, а остается только исполнителем партийной линии. Уходящий лидер подготавливает для нового лидера управленческую команду, защищая, по сути, себя и свои политические интересы. Эта команда обеспечивает преемственность политической линии, поскольку процесс ее замены новым руководителем занимает от трех до четырех лет и автоматически не гарантирован.
Нынешний руководитель КНР Си Цзиньпин, так же как и его предшественник, за много лет до назначения на высший пост был введен в высшие политические круги. В 1997 г. на XV съезде он стал кандидатом, а после XVI съезда — членом ЦК КПК. По рекомендации Цзян Цзэминя на XVII съезде он был избран членом Политбюро, членом Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК и заместителем генерального секретаря ЦК КПК, а затем стал заместителем председателя КНР, т.е. официально выдвинут в преемники Ху Цзиньтао.
Быстрому продвижению Си Цзинь-пина способствовало не только то, что он был выходцем из определенной административно-политической группировки, но и его тесные связи с военными и другими силовыми ведомствами, поскольку после окончания университета он три года проработал секретарем тогдашнего министра обороны Гэн Бяо, а
125
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
затем секретарем Военного совета. Кроме этого Си имеет большой опыт успешного управления экономически развитой провинцией «приморского пояса» и крупной государственной корпорацией национального уровня. После назначения генеральным секретарем КПК Си Цзиньпин успешно сосредоточил политическую власть в своих руках, установив контроль над внутрипартийными делами, а также внешнеполитическим курсом за счет того, что стал главой «малой группы руководителей ЦК по иностранным делам». В то же время Си пока не сформировал вокруг себя группу аналитиков из академических и общественных кругов, которые могли бы предложить нестандартные идеи развития страны в кризисную эпох, хотя и начал продуцировать совершенно новые политические и экономические идеи и концепции (к примеру, «китайская мечта», «экономический пояс Великого Шелкового пути», государства Арктического экономического пояса, россиеведение — и это только за первый год руководства страной). Время покажет, сможет ли Си Цзинь-пин сформировать обширный круг экспертов, способных предложить не просто свежие идеи оживления экономической и политической жизни страны, но и пути их воплощения. Нынешний премьер и член группировки «комсомольцев» Ли Кэцян собрал собственный крупный «мозговой центр», состоящий из профессоров и бывших однокурсников из Пекинского университета, который начал разработку нового плана мер по развитию экономики страны и, в частности, путей реализации концепций, председателем Китая.
На XVIII съезде КПК в расширенный состав Политбюро была введена новая группа относительно молодых руководителей (Сунь Чжэнцай, Ху Чуньхуа), у которых есть потенциал стать вероятными кандидатами в преемники и которые могут получить новые, более высокие должности на XIX съезде КПК, если
их карьерный рост будет происходить по плану. Уже сейчас можно приблизительно судить об их системе политических и экономических взглядов и дальнейших перспективах развития КНР.
Таким образом, за последние пятнадцать лет в КНР был создан механизм рекрутирования на должности и ротации высшего эшелона партийного и государственного руководства. Рассмотрение политического механизма ротации лидеров КПК с начала реформ позволяет предполагать, что выбор в кандидаты преемника лидера страны задолго до назначения на пост не случаен, а основан на соответствии профессиональных и личностных качеств будущего лидера тем вызовам и тому времени в развитии страны, в которое ему придется руководить. То есть при подборе преемника учитываются прогнозы развития Китая и мировой системы, которые разрабатывают соответствующие научно-исследовательские отделы ЦК и Академии общественных наук КНР в соответствии с мировой конъюнктурой и тенденциями мирового развития, а также проверяемые на протяжении достаточного времени личные качества будущего руководителя.
3. Эволюция административной реформы и повышение эффективности госаппарата: центральный и локальный уровни управления
Опыт исторического развития Китая 1980-х гг. раннего периода реформ показал крайне высокий уровень административной неэффективности государства. Неэффективность приводила к росту коррупции, увеличению бюрократической прослойки и непрозрачным административным процедурам, которые, в свою очередь, только повышали неэффективность. Этот порочный круг с течением времени стал представлять все большую проблему для КПК как правящей партии, а также для всего госу-
126
сравнительный анализ локального опыта
дарства. Важно отметить, что при постепенной эрозии коммунистической идеологии именно реформы и повышение эффективности стали стержнем повышения легитимности КПК. Оценка эффективности административного управления помогает понять, насколько правительство может справиться с теми вызовами, которые встали перед Китаем, и одновременно, насколько высок уровень поддержки правительства населением.
Административные реформы проводились несколько раз в период после образования КНР в 1954, 1958-1959 и 1960-1965 гг., однако они не носили системного характера, а были направлены в основном на упорядочивание кадрового состава административных органов «внутри» командно-административной системы советского типа. Следует отметить, что необходимость административных реформ дополнительно актуализировалась прошедшим в годы культурной революции сломом системы органов государственного управления на провинциальном и поселковом уровне и преобразованием их в «ревкомы», превратившиеся в бюрократические единицы, сосредоточившие в себе административные, хозяйственные и судебно-юридические функции. В 1979 г. ревкомы были преобразованы в местные народные правительства различных ступеней, что должно было способствовать развитию экономической реформы и укреплению политической стабильности. Программным в этой области стало выступление Дэн Сяопина «Сокращение учреждений является революцией», в котором необходимость административной реформы была связана с выживанием партии и правительства. В результате административной реформы 1980-х гг. количество министерств, комитетов, организаций, канцелярий Госсовета было сокращено с 100 до 60, количество заместителей в министерских подразделениях уменьшилось с
13 до 2 человек, общее сокращение составило 1/3 (с 51 до 31 тыс.). Были выработаны возрастные критерии: возраст министра не должен был превышать 65 лет, возраст заместителя министра, начальника управления, департамента — 60 лет. Министр не мог иметь более 3-5 заместителей, начальник департамента — 2-3. В Госсовете был создан президиум. Его членами по совместительству стали некоторые министры и руководители комитетов, а также ряд специалистов. Статус членов президиума соответствовал статусу заместителя премьера. Заместителей же премьера, занимавших должности по совместительству, сократили — с 13 до 2 человек. Рабочим органом Госсовета стало Постоянное бюро Госсовета (ПК Госсовета), в которое входили премьер, его заместители, члены Президиума Госсовета и начальник секретариата. По новой Конституции 1982 г. премьер Госсовета и его заместители не могли занимать свою должность более двух сроков подряд.
Далее началась реализация административной реформы на местном уровне. На уровне провинций, автономных округов, городов центрального подчинения количество персонала в партийных и правительственных органах сокращается со 180 тыс. до 120 тыс. человек. В городских и уездных органах сокращения составляли 20%, однако при этом в бедных районах сокращения были номинальными, иначе они только увеличили бы проблему безработицы. Было принято постановление «Об установлении порядка выхода на пенсию пожилых ганьбу», в соответствии с которым руководители должны были работать только до установленного срока: на уровне провинции и министерства до 65 лет, а заместители руководителей до 60. Постепенно это положение было распространено на более широкий круг руководителей.
Значимость первой волны административных реформ заключается в том, что впервые была поставлена и реализована задача крупномасштабных преоб-
127
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
разований госаппарата, ликвидирована система пожизненного занятия должностей, чтобы должно было способствовать приливу «свежей крови» в государственные структуры. Однако в целом цели реформы выполнены не были, так как к концу 1990-х гг. численность госаппарата снова начинает увеличиваться. Новым подходом к реформе стал пересмотр функций и полномочий правительства, а также изменение формы управления предприятиями и непроизводственными структурами — от непосредственного к косвенному. Важным моментом стала постановка вопроса о введении системы госслужащих и создание специальной законодательной базы. Госслужащие будут поделены на две категории: 1) административные работники (подбираются партией, которая представляет их на утверждение СНП местного уровня) и 2) профессиональные работники (утверждаются на основе результатов экзаменов и проведения открытых конкурсов). Вся их деятельность была регламентирована законодательно, что закрепило практику приема госслужащих на конкурсной основе. Еще одно отличие реформы конца 1980-х гг. состояло в том, что была поставлена задача разделения партийных и государственных структур, освобождения административных структур от власти партии. Так, на провинциальном и уездном уровне сократили должности секретарей и партийных работников, которые участвовали в административной деятельности, т.е. по «Закону о предприятиях» 1988 г. партия предоставляет предприятиям всю полноту ответственности за производственную и управленческую деятельность. На этом этапе властями и партией усиленно подчеркивалось, что административная реформа ведется одновременно с экономическими и политическими реформами и ориентирована на «разделение функций» между партией и правительством, центром и органами местной власти. Однако в 1990-е гг. процесс ад-
министративного реформирования был приостановлен в связи с ростом инфляции, экономической нестабильности, а потом и политическими волнениями в связи со сменой режимов в Восточной Европе и распадом СССР. Формирование новых принципов работы административного аппарата — конкуренции при приеме на работу, установление строгих рамок должностной компетенции, формирование законодательных норм для всех видов административной деятельности и их регламентация — последовало в 1990-е и 2000-е гг. и продолжается по настоящее время.
В 2000-е гг. особое внимание стало уделяться упорядочиванию и регламентации принципов одобрения инициатив частного сектора, что обеспечивало повышение экономического роста путем повышения эффективности административных процедур. Постепенно происходил процесс гармонизации внутренних административных регламентов и требований международной практики в рамках ВТО. Так, с 2002 г. группой упорядочивания согласований при Госсовете было проведено пять раундов упорядочивания процедуры одобрения государством частных инициатив в рамках ВТО. В 2002 г. число административных согласований было сокращено на 789, но при этом согласования не переводились на локальный уровень. В 2003 г. было сокращено еще 406 административных согласования, а 82 согласования были переведены с центрального на локальный уровень. В 2004 г. было сокращено 409 согласований центрального уровня и еще 86 типов согласований было переведено на локальный уровень. Следующие два сокращения последовали в 2007 г. (128) и 2010 (113), причем в 2007 г. 58 согласований было переведено на локальный уровень, а в 2010-м еще 71. В соответствии с этой практикой были упразднены согласования на инвестиционные проекты в сельском хозяйстве, лесном хозяйстве, ирригационных проектах, транспорте,
128
сравнительный анализ локального опыта
машиностроении, если инвестиционные проекты в упомянутых областях не предполагали какой-либо доли государственного инвестирования. Далее последовало упразднение согласований на проведение каких-либо коммерческих выставок, если они не находятся в собственности иностранных фирм, а университеты получили право без согласования привлекать на работу иностранный профессорско-преподавательский состав в качестве приглашенных преподавателей. В 2010 г. китайские некоммерческие организации получили право самостоятельного осуществления совместных проектов с иностранными партнерами, а китайские туристические агентства — совместного учреждения подразделений в Китае с иностранными туристическими агентствами. Международные небанковские финансовые организации получили свободное право учреждать свои подразделения в Китае, точно так же как совместные фирмы в области здравоохранения и медицинского страхования.
Снятие административных согласований позволило увеличить экономическую активность на локальном уровне. Так, Шэньчжэнь первый пошел на упрощение процедуры административных согласований в качестве эксперимента, а потом постепенно фактически все введенные Шэньчжэнем процедуры были распространены на другие провинции. Шэньчжэнь первый ввел систему электронного слежения и контроля за административной деятельностью, сократив потери на коррупции и повысив эффективность администрирования. Г. Сягуань ввел услугу под названием «Супермаркет правительственных услуг», сконцентрировав их в одном месте, что привело к ускорению административных процедур и их реструктуризации. Постепенно в этом Супермаркете были сконцентрированы все услуги по согласованию планировок и перепланировок, занятости, социального стра-
хования, юридической помощи, выдача лицензий на занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью, налоговая деятельность и десятки других государственных услуг. Введение этого типа услуг послужило сокращению административного аппарата и уменьшению проволочек и отказов в осуществлении административных услуг, сокращению времени и бумажной волокиты. Постепенно сфера услуг, предоставляемых в этих новых органах, стала расширяться и включать дополнительно выдачу кредитов, пособий по бедности и безработице, материнского капитала, лицензий на открытие книжных магазинов, рекламную деятельность и многое другое. Так постепенно административная реформа, направленная на реструктуризацию центрального аппарата, была распространена на локальный уровень, что способствовало реализации общественного права на полную и подробную информацию о государственных услугах. Постепенно повышение административной эффективности на локальном уровне привело к большей прозрачности административных процедур, что уменьшило степень волюнтаризма при принятии решений, способствовало ликвидации клановости, послужило предотвращению новых структур патронирования. В конечном счете это существенно понизило коррупцию и стало способствовать повышению легитимности местных властей.
В результате введенной системы электронных откликов качество и эффективность администрирования улучшилась двояким образом: сбор отзывов и жалоб граждан и их аккумулирование позволили быстро реагировать на проблемные места, а регулярная оценка качества и скорости услуг населению со стороны специальных контролирующих чиновников и администраторов самого государственного аппарата позволило повысить эффективность его административной деятельности. Важ-
129
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
но отметить, что эти мероприятия, а также направляемая конкуренция постепенно приобрели эффект самораскрутки как внутри самих госорганов, так и разных территориальных и локальных единиц, что постепенно стало создавать эффект саморазвивающегося процесса административной реформы, направленного на повышение эффективности деятельности госаппарата.
4. Эволюция механизма голосования
и внутрипартийная демократизация
Начиная с 1999 г. китайские власти начинают эксперименты с введением прямых и конкурентных выборов на локальном уровне выше деревенского, что стало происходить впервые с 1949 г. Первый такой случай с городской коммуной Буюнь в провинции Сычуань стал известен во всем Китае и был детально исследован в 237 научно-аналитических публикациях, специально посвященных этому случаю. Введение этой системы в конкретной городской коммуне объяснялось практическими причинами — фактической невозможностью руководителей проводить какие-либо запланированные властями мероприятия из-за полного нежелания местных жителей сотрудничать с ними. Первоначально эксперимент не поддерживался центральными властями, однако скорость, с которой новость об этой социальной инновации распространилась по всему Китаю, заставила обратить на него серьезное внимание не только местную, но и локальную прессу. Важно отметить, что не только выборы, но и их результат позволил местным жителям напрямую влиять на всю местную систему администрирования. Так, к примеру, на вторых выборах в Буюне действующий мэр планировал получить 2/3 голосов населения, так как был уверен, что проводимая им политика давала конкретный положительный результат для жителей, в отличие от более общей программы второго
кандидата — его заместителя. Заместитель не имел возможности апеллировать в предвыборной дискуссии к проведенным мероприятиям, предвыборный потенциал результативности которых был «узурпирован» его начальником. Однако, несмотря на поражение в предвыборных дебатах второго кандидата, разница в голосах проигравшего и выигравшего не превысила 2%, так как жители пожелали таким образом выразить свое неприятие авторитарных методов руководства главы коммуны. До этого случая на национальном уровне существовало фактическое табу на упоминание конкурентности в политической борьбе, которое стало размываться именно с введением системы прямых конкурентных выборов на уровне городских коммун и деревенских комитетов.
Такая система в действительности не является примером полностью открытой конкуренции, так как хотя кандидаты и выдвигаются самими жителями, но предвыборная борьба усечена: рекламная кампания кандидатов ограничена, нет телевизионных дискуссий и оппозиционные кандидаты на выборы не допускаются. Фактически речь идет о так называемой системе «открытых рекомендаций и открытых выборов», однако в результате этой социальной новации улучшилась подотчетность государственных администраторов населению. Считается, что китайские выборные чиновники подотчетны собственному начальству, а не населению, что вызывает чиновничий беспредел на локальном уровне и приводит к повышению градуса недовольства местного населения, а также и к недовольству населения существующей «полуторапартийной» политической системой. В результате введения конкурентной системы прямых локальных выборов была создана новая система, в соответствии с которой начальник более высокого уровня должен был прилагать гораздо больше усилий для того, чтобы контролировать локального администратора, который
130
сравнительный анализ локального опыта
получал большую свободу и уверенность в связи с тем, что его положение начинало зависеть не только от начальника вышестоящего уровня, но и от того, насколько успешна будет реальная политика, которую он будет проводить по отношению к населению. Важно отметить, что эксперименты с выборами на локальном уровне стали возможны только в ходе общей децентрализации управления, которая проводится в Китае все последние 20 лет.
Несмотря на то, что система открытых выборов крайне медленно приживается на китайской почве, при выборах на государственные (т.е. непартийные и непарламентские) позиции на уровне деревенских комитетов и городских коммун постепенно вводится принцип конкурентности. При такой системе КПК, как правило, не имеет своего преференциального кандидата, но кандидаты от оппозиции не регистрируются и на выборы не допускаются, однако регистрируются кандидаты, выдвинутые как коллективами жителей, так и независимые. Если же у КПК появляется «свой» кандидат, выборы которого для партии желательны, то все равно система наличия нескольких кандидатов сохраняется, только оппоненты подбираются из лиц малознакомых коренным жителям деревень или городских коммун, что фактически делает их «непроходными». В целом такая система напоминает выборы в некоторых социалистических странах Восточной Европы в 1980-е гг. до распада мировой социалистической системы. К настоящему времени эта система распространена примерно на 60%, т.е. примерно на 240 000 деревень по всей стране, она затрагивает около 6% городских коммун, т.е. 2000 коммун в номинальном выражении, и только примерно 0,5% уездов. При этом на уровне деревенских комитетов и городских коммун голосуют члены партии и беспартийные, а при голосовании на выборах секретарей городской партийной организации — в основном
только члены КПК при крайне небольшом, но все же существующем, количестве беспартийных выборщиков. При этом складывается интересная закономерность, в соответствии с которой, чем хуже экономическая ситуация в регионе, тем скорее выборы в городских коммунах будут открытыми и конкурентными. Понятно, что система конкурентных выборов сама по себе не приносит экономического благополучия, однако она рассматривается как важный элемент снижения народного недовольства в экономически слабых регионах. При этом центральные власти относятся к такой системе индифферентно, они не поддерживают, но и не мешают ей.
Несмотря на то, что выборы в деревенские комитеты и городские коммуны затрагивают только самую низовую систему власти, недооценивать их также нельзя. Деревенские комитеты являются «автономными организациями народных масс», они не имеют инструментов принуждения и в политической жизни страны играют крайне незначительную роль. Городские коммуны являются низовой ячейкой государственной власти в китайской политической системе, они имеют существенную власть и меру ответственности в сферах общественной безопасности, социальной и политической стабильности, осуществления контроля за рождаемостью, начальным уровнем образования, строительством инфраструктуры, налогообложением и взиманием штрафных санкций и др. То есть если деревенские комитеты могут только осуществлять меры, городские коммуны контролируют их осуществление и в силу этого политически гораздо более весомы.
Выборы на уровне советов городских коммун и уездов по закону осуществляются напрямую их жителями, причем выдвинуты могут быть как кандидаты от партии, так и независимые кандидаты. Важно отметить, что на этих выборах КПК в целом выдвигает больше беспар-
131
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
тийных кандидатов, чем членов партии. Понятно, что взаимоотношения между независимыми кандидатами, выигравшими местные выборы, и местными партийными функционерами гораздо более сложные, чем между партийными кандидатами и партийными функционерами. Партийные функционеры в целом склонны чинить гораздо больше препятствий во время предвыборной кампании независимым кандидатам в осуществлении их деятельности. В период 2011 — 2012 гг. даже возникла дискуссия о том, могут ли вообще выдвигаться независимые кандидаты, так как по закону все кандидаты выдвигаются политическими партиями, общественными организациями или же коллективами граждан в количестве не менее чем 10 человек. Однако чем больше количество политически активных кандидатов, которые регистрируется в качестве независимых кандидатов, тем более выпукла разница между ними и их предвыборными программами и тем большая свобода выбора в принципе предоставляется избирателям.
Такого рода система постепенно приживается и в самой КПК. Так, если ранее члены Политбюро ЦК КПК — высшем органе принятия политических решений в Китае — выдвигались из группы лидеров высшего эшелона и этот процесс контролировался главным лидером страны — председателем КНР и генеральным секретарем ЦК КПК, то начиная с выборов 2007 г. 400 партийных деятелей высокого ранга — члены и кандидаты в члены КПК — выбирали членов Политбюро из внушительного списка, состоящего не менее чем из 200 претендентов на 12—15 мест в Политбюро. В целом процесс внутрипартийного отбора в высшем эшелоне руководителей партии носит закрытый для средств массовой информации характер, так как партия только начала эксперименты с открытыми конкурентными выборами и в основном на низовом уровне, однако в целом тенденция к поощрению конкурентности при отборе
кандидатур на политические и государственные должности несомненна. Эта система постепенно начинает расширяться и при выборах в парламент.
В исследовательской литературе и СМИ обычно считается, что центральная власть в Китае препятствует введению принципа конкурентности на выборах. Действительно, в ряде газет центрального уровня после первых экспериментов в провинции были опубликованы материалы критического характера в отношении введения этого принципа. Однако довольно быстро обсуждение вопроса о конкуренции на выборах сместилось в область обсуждения соответствия этой процедуры Основному закону, который регламентировал выборы глав городских коммун не жителями, а членами городских комитетов. Постепенно практикой была закреплена следующая процедура: жители выдвигали кандидатов, а члены комитетов голосовали за любого кандидата, выдвинутого жителями. В ходе введения этой системы довольно быстро выяснилось, что главная причина торможения введения принципа конкурентности центральной властью заключалась не в идеологических представлениях, в соображениях практического характера — введение конкурентной системы на выборах уменьшало возможности местного партийного руководителя снимать / назначать чиновников местного уровня, что всегда вызывает противодействие бюрократического аппарата в любых условиях в любой стране. Тем не менее увеличивающаяся в целом независимость населения постепенно приводит, хотя и медленными темпами, к введению системы конкурентных выборов во всей стране там, где локальная власть теряет экономические ресурсы или же там, где партийные секретари предпочитают не применять традиционно-авторитарные способы использования власти. В то же время сама КПК явно недооценивает свои же собственные менеджерские возможности и авторитет при конкурентном
132
сравнительный анализ локального опыта
продвижении собственных кандидатов, поскольку такая система позволяет партии достигать гораздо большего с точки зрения воплощения в жизнь своих решений. Однако в целом КПК предпочитает скорее введение конкурентности во внутрипартийных выборах, чем распространение демократических процедур на более широкие слои китайского общества вне партии. В то же время введение принципа реальной конкурентности на выборах пусть и локального уровня свидетельствует о росте динамизма китайской политической жизни в целом. Результаты этого динамизма в мире оцениваются по-разному: существуют как скептики, так и оптимисты в оценке результатов влияния этого процесса на политическую жизнь страны, в то же время дальнейшее распространение этого принципа может послужить дальнейшим изменениям не только в самой партии, но и во всем обществе в долгосрочной перспективе.
5. Формирование гражданского общества с «китайской спецификой»
Под понятие ячейки гражданского общества попадает любая социальная организация для достижения каких-либо целей шире, по своему составу, чем семья, но не являющаяся при этом государством (его институтом, органом) или же коммерческой (т.е. ориентированной на получение прибыли) организацией. Организации гражданского общества бывают разных масштабов (от политической партии до общества любителей хорового пения), они могут преследовать различные цели: добропорядочные и злонамеренные в равной степени. Таким образом, организация гражданского общества — это любое негосударственное объединение граждан (т.е. при образовании которого не используются методы государственного принуждения) для достижения каких-либо целей, за исключением коммерческих. Само понятие гражданского общества было концептуально
оформлено в XVIII в. Однако практическая реализация этой концепции получила особую актуальность после распада биполярной системы международных отношений, в одной из частей которой государство доминировало практически во всех сферах общественной жизни, в то время, как в другой гражданское общество стало приобретать свои зрелые формы. Понятие гражданского общества неразрывно связано с другим понятием — социального капитала — системы взаимно перекрещивающихся социальных взаимосвязей, созданных в рамках разного рода ассоциаций с целью инкорпорирования граждан в сеть негосударственных и некоммерческих взаимодействий. В политической теории (Р. Путнэм) считается, что чем теснее сеть социальных взаимодействий в обществе, тем выше уровень экономического развития, от которого, в конечном счете, в определенный момент времени начинает зависеть и уровень политической демократизации общества. При этом, хотя и существует прямая зависимость между уровнем демократического развития общества и ВНП на душу населения (А. Пшеворский, Д. Асемоглу и др.), демократизация не является автоматическим результатом экономического благосостояния и осовременивания обществ, а связана с дополнительным качественным приращением гражданственности людей, которые готовы и желают сотрудничать друг с другом для решения своих общих проблем без принуждения с помощью государственного механизма и не ради коммерческих интересов.
Вообще говоря, исторически все государства авторитарно-коммунистического типа не допускают появления негосударственных организаций, за исключением массовых организаций, контролируемых коммунистической партией. Задача этих организаций — помогать монополизировавшей власть партии управлять страной. В Китае практически все эти организа-
133
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
ции были разгромлены в ходе культурной революции, основная задача которой и заключалась в превращении КПК в инструмент личной власти Мао Цзэдуна. Начало политики реформ в Китае привело к появлению разного рода новых экономических и социальных групп, в том числе и со своими политическими предпочтениями. Соответственно, встала задача формирования пространств взаимодействий разного рода разрозненных групп и индивидуумов, в том числе и путем расширения сети взаимодействия между ними для улучшения управляемости государством. Параллельно, естественно, стали возникать и группы социального взаимодействия, объединившиеся без государственных форм принуждения и контроля. Политические интересы этих групп могли не совпадать или расходиться с государственными, воплощенными его конкретной властной ипостасью. Неспособность государства в какой-то момент исторического развития адекватно ответить на социальное усложнение, которое происходило параллельно с быстрым экономическим развитием, и вызвало, в конечном счете, политический кризис и события на площади Тяньаньмэнь. Недовольство китайского студенчества было подавлено силой, поскольку во властном мейнстриме того времени считалось, что задача негосударственных организаций заключается только в поддержке экономического роста и коммунистической партии как единственного источника политической власти в стране. Однако довольно быстро стало ясно, что реформы и стремительное экономическое развитие требуют совместной деятельности государства и негосударственных организаций по решению огромного количества новых социальных проблем, с которыми одно государство, какое бы мощное оно ни было, справиться не в силах. С этого момента КПК ста-
ла осуществлять такую модель развития гражданского общества в стране, которая увеличивала «коллективное благо» путем усиления организованности общества, но при этом так, чтобы это не подрывало авторитет и власть партии. Таким образом, начиная примерно с 1995 г. в КПК растет интерес к методам социальной инженерии при сохранении полуторапартийной системы (КПК плюс партии, признающие монопольное право КПК на власть), которая рассматривается как гарант социально-политической стабильности в стране.
Считается, что успех китайского правительства в расширении сферы закона и порядка, контроля над коррупцией и своекорыстными интересами местной бюрократии, в конечном счете, связаны с тем, насколько тесна связь взаимодействий внутри нарождающегося гражданского общества. Т.е. построение сильных государственных институтов зависит от того, насколько сильна сеть негосударственного взаимодействия, которая позволяет государству, в конечном счете, не прибегать к насилию при решении государственных и общественных проблем. К концу 2010 г. китайское общество насчитывало более 243 зарегистрированных общественных организаций, 195 000 гражданских некоммерческих организаций и 2168 фондов. Количество таких организаций говорит о том, насколько изменилась жизнь в Китае после начала реформ Дэн Сяопина, который, кстати, после ухода со всех государственных постов (при сохранении своего неформального авторитета лидера страны и монопольно правящей партии), оставался только председателем Ассоциации игроков в бридж, что, в конечном счете, и дало первый официальный, но при этом и неформальный, толчок к организации ассоциаций негосударственного ипа.
На современном этапе исторического развития китайские негосударствен-
134
сравнительный анализ локального опыта
ные организации можно разделить на следующие типы:
1. Контролируемые государством ассоциации, задача которых заключается в гармонизации разного рода конфликтующих социальных интересов.
2. Контролируемые государством ассоциации для усиления сцепки государства и партии.
3. Негосударственные ассоциации, созданные для проведения в жизнь го-сударственной/партийной политики в определенных областях, где прямое государственное принуждение является затруднительным.
4. Разного рода неформальные и нередко незарегистрированные организации для решения некоторых негосударственных вопросов и проблем.
5. Иностранные негосударственные организации, в том числе и те из них, которые занимаются поддержкой горизонтальных связей собственно китайских организаций гражданского общества, которые зависят от внешних ресурсов финансирования.
6. Традиционные клановые формальные и неформальные негосударственные организации.
7. Криминальные структуры.
Начиная с середины 2000-х гг. в Китае, с одной стороны, провозглашается концепция Ху Цзиньтао на построение гармоничного общества и гармоничного мира, императивом которых является развитие гражданского общества и усиление его роли в развитии страны, с другой стороны, начиная с 2005 г. после «цветных революций» в Грузии, Киргизии, Сербии и Украине разворачивается национальная кампания по выяснению финансовых взаимоотношений некоторых негосударственных организаций и иностранных фондов. Ужесточение условий финансирования негосударственных организаций возросло особенно в период смены лидерства в высшем эшелоне партийной и государственной власти в пери-
од 2011—2012 гг., после которого начался новый этап развития негосударственных организаций: были приняты законы, позволяющие негосударственным фондам принимать частные пожертвования на ведение благотворительной деятельности, что было запрещено до этого, были зарегистрированы некоторые иностранные негосударственные организации и фонды.
Китайское законодательство выделяет четыре типа организаций гражданского общества: общественные организации (шэхуэй туаньти), фонды (цзицзиньху-эй), гражданские непроизводственные организации (миньбань фэй циъе дань-вэй) и производственные организации (шиъе даньвэй), из которых три подпадают под категорию неправительственных организаций, признаваемых в ЕС и США. Каждая из категорий организаций гражданского общества управляется на основе своих законов, из которых наиболее важными являются юридические правила регистрации. Эти правила могут варьироваться, они допускают достаточно высокую степень бюрократического волюнтаризма, а регистрирующие органы обладают широкими возможностями вмешиваться в процесс управления и принятия решения такими организациями. Деятельность иностранных негосударственных организаций регламентирована еще менее четко, что позволяет устанавливать ограничения, исходя из конкретной деятельности этих организаций в каждый конкретный период времени, за исключением торговых палат, которым достаточно формальной регистрации в Министерстве внешнеэкономических связей и торговли. Регистрация торговых палат происходит автоматически, в то время как остальным иностранным негосударственным организациям приходится искать соответствующие органы в провинциях, городах прямого подчинения или специальных административных районах, где это сделать по каким-либо причинам легче, чем
135
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
в целом по стране. С марта 2010 г. в Китае введены новые правила регистрации независимых негосударственных организаций, которые финансируются из-за рубежа, предусматривающие специальные банковские счета и нотариально оформленные соглашения. Несмотря на то, что формальные юридические правила, инициированные государством, направлены в целом на то, чтобы поставить деятельность неправительственных организаций под контроль государства и партии, существует также возможность зарегистрировать негосударственную организацию в качестве коммерческой организации или как часть (филиал) уже зарегистрированного института или организации.
Единственный тип негосударственных организаций, которым не требуется регистрация, это массовые народные организации по типу профсоюзных либо женских организаций. Их деятельность в Китае начинает претерпевать существенные изменения, так как постоянно сокращается поддержка их деятельности из государственного бюджета, а общие принципы рыночной экономики заставляют эти организации постепенно трансформировать принципы своего экономического существования подобно обычным неправительственным организациям, которые изначально и не получали государственной финансовой поддержки. Таким образом, происходит процесс превращения массовых организаций прошлого в «гражданские профессиональные союзы», организованные по географическому и/или традиционному клановому принципу.
6. Заключение
1. Политическая и экономическая модернизация китайского общества, хотя и обладает некоторыми особенностями, в целом движется в русле мировых закономерностей, а национальная специфика пока в целом не выходит за рамки регионального своеобразия. Это
делает концепцию китайской модернизации и преобразования китайского общества понятной во всем мире, что позволяет смягчать внешние и внутренние противоречия и решать сложные вопросы внешней и внутренней политики, не вызывая большого противодействия или непонимания мирового сообщества.
2. Несмотря на превалирующие в исследовательской литературе и СМИ объяснения успеха китайских реформ большей гибкостью экономического реформирования при сохранении политической стабильности, на самом деле реформирование предполагало и постепенную политическую модернизацию. То есть успех китайских реформ объясняется не отсутствием политической модернизации при реформах экономической сферы, а медленной, но в целом поступательной, хотя и достаточно осторожной, политической модернизацией китайского общества.
3. Сохранение политической стабильности не означало поворота назад или же остановки в политической модернизации, а предусматривало эволюцию всех областей политической жизни при сохранении основы существующих политических механизмов. В то же время наличие однопартийной (точнее, полуторапартийной) системы требовало акцента прежде всего на достижении большей политической стабильности по сравнению с моделью единоличного авторитарного политического и экономического руководства периода правления Мао Цзэдуна.
4. За годы реформ был создан механизм ротации китайской элиты при сохранении гарантий преемственности. Этот механизм ротации «с китайской спецификой» состоит из десятилетнего цикла с двумя пятилетними подциклами, в течение которых общая законодательная и исполнительная полнота власти осуществляется председателем КНР и генеральным секретарем ЦК КПК, а также председателем Государственного совета
136
сравнительный анализ локального опыта
(председателем правительства). Характер осуществления власти «внутри» этого цикла основывается на результатах прогнозирования партией вектора десятилетнего развития, внутрипартийной конкуренции, меритократии, коллективном руководстве в определенных областях и в определенные периоды и резервном механизме коллективного руководства при возникновении кризисных политических и экономических ситуаций.
5. Предпринятые меры модернизации политической системы носят двоякий характер, а соответственно в сравнительной перспективе им может быть дана двоякая оценка. Некоторые аналитики в Китае и в мире считают, что Китаю удалось построить модель политико-экономического управления, альтернативную западной демократии. Однако таких оценок в целом в мире пока меньшинство. Другие аналитики считают, что это переходная модель управления, все еще далекая от устойчивости. В то же время устойчивость нынешней системы выше, чем системы единоличного авторитарного правления и «ручного руководства», подобной изначально существовавшей в Китае «советской системы». В то же время «китайская модель» в целом и в долгосрочной перспективе менее устойчива, чем система открытого социально-политического доступа в демократиях западного типа. Легитимность китайской модели политического и экономического управления обеспечивается главным образом высокими темпами экстенсивного экономического роста, строительством современный инфраструктуры «с нуля» и постоянным и постепенном на протяжении тридцати с лишним лет повышением благосостояния населения. Такая система устойчива в условиях постоянного экономического роста, а при его торможении или остановке, а также при увеличении внутриэлитных разногласий или расхождении мнений о путях развития страны сохранить систему и полити-
ческий режим в неизменном виде может быть проблематично.
6. В то же время на протяжении последних десятилетий, несмотря на острые дискуссии и даже разногласия, в высшем партийном руководстве возобладало мнение о продвижении и развитии экономических мер и стимулов и дальнейшей политической модернизации, а не об усилении мобилизационных мер и осуществлении «больших скачков» периода единоличного авторитарного управления. Особенно важным с этой точки зрения был XVIII съезд КПК, который подтвердил продолжение осуществления концепции «научного развития». В соответствии с решениями этого съезда начался крупномасштабный эксперимент по организации Шанхайской зоны свободной торговли.
7. Одновременно на центральном и локальном уровне были предприняты существенные усилия по повышению эффективности государственных органов.
8. Была осуществлена постепенная эволюция выборных механизмов, прежде всего на локальном уровне, ориентированная в целом на повышение конкурентности в ходе выборов. Считается, что введение принципа выборной конкуренции затронуло только локальный уровень в ограниченных масштабах, однако в действительности введение этого принципа наблюдается также частично на центральном и общепартийном уровне. Введение принципа конкурентности и меритократии затронуло, прежде всего, систему внутрипартийного отбора кадров и также, прежде всего, на локальном уровне, однако впоследствии было распространено и на более высокие уровни руководства.
9. Если сравнивать китайскую политическую систему с российской, то последняя представляется более современной и открытой, однако существенно большая, да к тому же и постепенно все время увеличивающаяся степень экономической и политической (на локальном
137
COMPARATIVE POLITICS • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 1 (14) / 2014
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ локального опыта
уровне) децентрализации в Китае делает китайскую общественно-политическую и социально-экономическую систему гораздо более гибкой и быстро приспосабливающейся к новым изменениям в мировой экономической и социальнополитической конъюнктуре, чем российская.
10. В ходе постепенных экономических и политических трансформаций за годы реформ в Китае возникло достаточно развитое, но своеобразное (с китайской спецификой) гражданское общество. Оно может развиваться в двух направлениях. Первое направление предусматривает увеличение контроля партии-государства над ассоциациями и институтами гражданского общества, препятствуя образованию внепартийных связей. Однако эта тенденция идет вразрез с процессами усложнения китайского социума, препятствует этой объективной общественной тенденции и в силу этого чревато повышением конфликтности, что достаточно хорошо осознается политическим руководством Китая. Постепенно усиливается другая вероятность: поэтапное развитие гражданского общества в сторону его большей зрелости и самостоятельности, при которой организации гражданского общества смогут превратиться в институты артикуляции и агрегации интересов
различных социальных групп все более усложняющегося и стратифицирующегося китайского общества.
В то же время развитие гражданского общества уже не определяется только лишь выбором вариантов политики государства и партии. В значительной степени оно начинает определяться своей собственной логикой и логикой интересов китайских граждан как таковых, так как за годы реформ была образована огромная сеть неправительственных организаций и профессиональных ассоциаций локального уровня, которые нацелены на соответствие, прежде всего, интересам китайских граждан, т.е. прежде всего общественных, а потом и государственных интересов. Китайское общество становится все более сложным, а его потребности все более многообразными. Обеспечивать потребности этого нового этапа социального развития Китая может только дальнейшая модернизация системы политического и экономического управления, которую, судя по всему, можно ожидать к концу первого и во время второго срока руководства страной новым китайским лидером, т.е. когда он окончательно утвердится на политическом Олимпе страны, а также тогда (и если) Китай приблизится к статусу первой экономики мира.
1 Данный раздел написан совместно с В.А. Сергеевой.
138
