CC BY
9CÁ ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ
УДК - 37 МОЛЧАНОВ Сергей Валерьевич,
ББК - 74.04 ученый секретарь ФГБНУ «Институтуправления образованием»
Российской академии образования, кандидат юридических наук,
e-mail: msv.molchanov@gmail.com ГРУДЦЫНА Людмила Юрьевна, эксперт РАН, главный научный сотрудник отдела образовательного права и контроля Центра образовательного права ФГБНУ «Институт управления образованием» Российской академии образования,
доктор юридических наук, профессор, Почетный адвокат России, e-mail: ludmilagr@mail.ru
13.00.02 — теория и методика обучения и воспитания
ЭВОЛЮЦИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В АСПЕКТЕ ТРАНСФОРМАЦИИ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ1
Аннотация. Высшее учебное заведение, как и любая другая сложная система, имеет ряд подсистем. От слаженного действия таких подсистем зависит нормальное состояние и стабильное развитие учреждения высшего профессионального образования. В настоящей статье мы рассмотрим наиболее актуальные в аспекте экономических отношений вопросы эволюции образовательных отношений и изменения правового статуса субъектов образовательных отношений, практической реализации инструментария управления финансовыми ресурсами учреждений высшего профессионального образования, принимая во внимание взаимосвязанность этой стороны деятельности такого рода организаций с их остальными подсистемами (экономической, социальной, научно-педагогической и др.). Цель состоит в формировании интегральной модели управления финансовыми ресурсами образовательного учреждения, в которой выделяются отдельные элементы, в том числе инструменты финансового менеджмента, показываются их сильные и слабые стороны.
Ключевые слова: высшее профессиональное образование, система бюджетирования, финансовая самостоятельность высшей школы, эндаумент, венчурный фонд.
MOLCHANOV Sergey Valer'evich,
scientific Secretary of the FEDERAL state scientific institution «Institute of management education» The Russian Academy of education, candidate of legal Sciences
GRUDTSINA Ludmila Yurevna, the expert of the Russian Academy of Sciences, chief researcher of the division of educational law and the control of the Centre of educational law Federal state scientific institution «Institute of management education»
Russian Academy of education, doctor of juridical Sciences, Professor, The honourable lawyer of Russia
EVOLUTION OF EDUCATIONAL RELATIONS IN THE ASPECT OF TRANSFORMATION OF FINANCIAL RESOURCES MANAGEMENT SYSTEMS
I Annotation. Higher education institution, like any other complex system, has a number of
subsystems. From the coordinated action of such subsystems depends on the normal state
1 Статья подготовлена в рамках проведенной Институтом управления образования РАО НИР «Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере образования и отраслевая регистрация произведений науки» в 2018 году (27.9383.2017/8.9).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
and stable development of institutions of higher education. In this article we will consider the most relevant issues in the aspect of economic relations, the evolution of educational relations and changes in the legal status of subjects of educational relations, the practical implementation of financial resources management tools institutions of higher education, taking into account the interconnectedness of this side of the activities of this kind of organizations with their other subsystems (economic, social, scientific and pedagogical, etc.). The aim is to form an integrated model of financial resources management of the educational institution, which highlights the individual elements, including financial management tools, their strengths and weaknesses.
Key words: higher professional education, budgeting system, financial independence of higher education, endowment, venture fund.
Сегодня полноценная и эффективная деятельность учреждений высшего профессионального образования становится звеном в цепочке: развитие общества — развитие членов общества — развитие учебных заведений. Согласно имеющимся оценкам, в близлежащей перспективе эволюция образовательного потенциала России должна привести к ситуации, когда отечественная рабочая сила на 2/3 будет состоять из выпускников учреждений высшего профессионального образования [7, с. 31]. В этом ключе такая подсистема, как финансы учреждения высшего профессионального образования, должна рассматриваться как финансы некоммерческой организации, имеющей особое значение для развития общества. Следует указать, что во многом схожие с высказываемым нами положением позиции имеют исследователи, сферой научных интересов которых являются финансы учреждений высшего профессионального образования [18]. По мнению, например, О.А. Макарчевой: «В сфере образования создаются такие важные коллективные блага, как образовательные услуги, преобладающая масса которых предоставляется населению бесплатно или на льготных условиях. Поэтому здесь сложился особый характер взаимодействия между производителями услуг и непосредственными потребителями, интересы которых не влияют должным образом на качество работы учреждений образования» [9, с. 135].
Таким образом, высшая школа, с одной стороны, представляет собой общественно значимую систему, требующую обеспечения своего последовательного и стабиль-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
ного развития, однако в то же время, с другой стороны, современные требования, предъявляемые к учреждениям высшего профессионального образования во все большей степени усложняющейся внешней средой, не позволяют организациям такого рода придерживаться консервативной стратегии. Как вполне резонно заметили А.И. Нарежный и В.Н. Кирой, «новый университет» представляет собой «новые для российской системы высшего образования социальные институты, способные обеспечить конкурентоспособность России на мировых рынках труда и знаний, отработку механизмов воспроизводства качественных интеллектуальных ресурсов, независимость и национальную безопасность страны» [8, с. 61].
Итак, очевидно наличие объективной возможности определения финансов учреждения высшего профессионального образования как финансов особой некоммерческой организации (учреждения), исключая рассмотрение их в качестве финансов коммерческой организации и в то же время допуская возможность заимствования отдельных институтов и механизмов из коммерческого финансового менеджмента [18]. Поскольку финансовый менеджмент в учреждениях высшего профессионального образования является управлением в неприбыльной сфере, очевидна обоснованность мнения авторов, справедливо утверждающих, что свобода экономической деятельности учреждений высшего профессионального образования должна носить свои, объективно определенные назначением данного вида организаций пределы [11]. Благодаря этому обстоятельству, в учреждениях высшего профессионально-
го образования затруднительно использование целого ряда инструментов традиционного финансового метода, таких, как, например, финансовый рычаг, управление оборотным капиталом, участие в деятельности финансового рынка. По нашему мнению, финансовая сфера учреждения высшего профессионального образования с большой долей адекватности может быть описана такими категориями, как распределение и мобилизация средств, поиск источников средств и самофинансирование [15, с. 19-21].
Очевидно, что особая значимость высшей школы детерминирует необходимость ее государственной поддержки. Рассматривая систему управления финансами учреждения высшего профессионального образования, можем сказать, что, с одной стороны, именно этим обстоятельством детерминируется состав инструментария управления финансами учреждения высшего профессионального образования, а также особенности его использования. Достижение общественно значимых целей и есть тот критерий, по которому отличается управление финансами учреждений высшего профессионального образования как некоммерческих организаций от управления финансами коммерческих организаций. В данном ключе в настоящей работе нами будут рассмотрены используемые в управлении финансами учреждений высшего профессионального образования инструменты: фонды целевого капитала (эндаумент-фонды, являющиеся в чистом виде элементом некоммерческой природы учреждения высшего профессионального образования) и система бюджетирования в учреждении высшего профессионального образования (представляющая собой заимствованный элемент, широко распространенный в хозяйственной практике коммерческих организаций) [18].
С другой стороны, государство стремится по мере возможности обеспечить финансовую самостоятельность высшей школы, что закономерно сказывается на составе инструментов управления финансами субъектов данной сферы [6]. В связи с этим усиливается роль внутренних источников развития финансовой сферы учреждений
высшего профессионального образования. Грамотно построенная и отлаженная система управления финансами конкретного учреждения высшего профессионального образования позволяет решить целый ряд задач, важность значения которых не вызывает сомнения. Так, например, в этом качестве может быть рассмотрена необходимость привлечения дополнительных средств на улучшение качества образования, повышение оплаты труда научно-педагогических кадров, формирование фонда научных исследований и др.
Безусловно, решение учреждением высшего профессионального образования задач своей деятельности, вытекающих из его устава и складывающейся ситуации во внешней среде, возможно только при наличии соответствующих источников финансирования.
Видится, что целесообразно привести классификацию источников финансирования, возникающих из самостоятельной деятельности учреждения высшего профессионального образования, в которой, в свою очередь, можно выделить основную и прочую деятельность [2, с. 166-169].
Основная деятельность:
- реализация одной или нескольких образовательных программ, содержание, воспитание обучающихся (воспитанников);
- проведение научно-исследовательских работ;
- деятельность по обеспечению и обслуживанию образовательного и научно-исследовательского процесса.
Прочая деятельность - иная разрешенная образовательным учреждениям деятельность, приносящая доходы и не относящаяся к указанным видам основной деятельности.
Доходы от основной деятельности.
Образовательные услуги:
- обучение российских и иностранных студентов;
- подготовка аспирантов и докторантов;
- обучение по второй (и последующим) специальностям;
- обучение на подготовительных курсах;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
- тестирование школьников и абитуриентов;
- консультирование по учебным дисциплинам;
- репетиторство;
- обучение на курсах по отдельным дисциплинам;
- переподготовка и повышение квалификации;
- углубленное изучение отдельных дисциплин сверх учебных программ;
- дополнительное образование, включая кружки, секции, клубы, коллективы, и др.;
- обучение по индивидуальным планам, в том числе в специально созданных условиях;
- прочие образовательные услуги.
Научная (научно-техническая) деятельность:
- создание и передача научной (научно-технической) продукции, объектов интеллектуальной собственности, в том числе, на экспорт;
- оказание услуг научного характера -консультирование;
- экспертиза, патентные работы, рецензирование и др.;
- выполнение научно-исследовательских работ на конкурсной основе, включая гранты.
Деятельность учебного заведения по обеспечению образовательного и научно-исследовательского процесса:
- учебно-производственная деятельность (т.е. производственная практика), реализуемая учебными и учебно-производственными мастерскими, предприятиями, агростанциями, хозяйствами, магазинами, типографиями, предприятиями и подразделениями общественного питания, предприятиями по оказанию бытовых услуг и др.;
- работы по обслуживанию и ремонту, в том числе: приборов, оборудования, вычислительной техники, помещений, мебели, коммуникаций и др. в части обеспечения основной деятельности образовательного учреждения;
- деятельность по обеспечению студентов и учащихся (воспитанников) питанием, проживанием, медицинским и культурным обслуживанием;
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2018
- деятельность по обеспечению проживания работников образовательного учреждения;
- предоставление услуг библиотек, транспорта, спортивных сооружений, вычислительной техники, оргтехники;
- предоставление информационно-коммуникационных услуг в рамках основной деятельности;
- другие услуги по обеспечению образовательного и научно-исследовательского процесса.
Доходы от прочей деятельности и иные поступления.
Работы (услуги), выполняемые (оказываемые) с использованием ресурсов образовательного учреждения (территории, помещений, оборудования и др.):
- создание автомобильных стоянок и гаражей;
- изготовление товаров народного потребления;
- ремонт бытовой и иной техники;
- оказание бытовых услуг;
- оказание посреднических услуг;
- проведение культурных, спортивно-оздоровительных мероприятий и организация выставок.
Внереализационные доходы:
- долевое участие в деятельности других учреждений и организаций;
- приобретение акций, облигаций, сертификатов и иных ценных бумаг, включая выпуск собственных, и получение доходов по ним (дивидендов, процентов и пр.);
- вложение денежных средств на депозитные счета;
- предоставление в аренду (субаренду) ресурсов образовательного учреждения -помещений, оборудования, земельных участков, юридического адреса;
- получение финансовых санкций -штрафов, пени, неустоек, возмещение ущерба по судебным решениям и др.
Иные поступления:
- взносы юридических и физических лиц, в том числе иностранных, включая пожертвования, подарки, взносы (благотворительные и попечительские), целевые спонсорские и др.;
- реализация основных средств, материалов, малоценных и быстроизнашиваю-
щихся предметов, включая утилизацию и сдачу драгоценных металлов.
В порядке обеспечения финансовой поддержки высшего профессионального образования в отечественной практике рассматривалось несколько возможных моделей:
1. Постепенное наращивание средств, выделяемых учреждениям высшего профессионального образования, и возврат за 10-15 лет к полному государственному обеспечению высшего образования; в дополнение должен появиться механизм оплаты со стороны предприятий за использование квалифицированного персонала. Данная модель могла быть реализована при постепенном наращивании потенциала промышленности и росте валового национального продукта в 3-5 раз.
2. Введение платного обучения и государственных кредитов для студентов учреждений высшего профессионального образования. В период обучения учреждения высшего профессионального образования используют кредиты для обеспечения своего функционирования. После трудоустройства выпускника учреждения высшего профессионального образования соответствующее предприятие или конкретный гражданин в течение 5-10 лет возвращает бюджету государства кредитные средства. Для данной модели необходима соответствующая система более высокой оплаты квалифицированного труда, заинтересовывающая граждан в получении высшего образования.
3. Организация частных фондов для финансирования затрат учреждения высшего профессионального образования на обучение. Реализация данной модели предполагает введение налоговых льгот в отношении средств предприятий, перечисляемых в фонды, и отработки договоров учреждения высшего профессионального образования с учредителями фондов.
4. Создание комбинированной федеральной системы поддержки учреждений высшего профессионального образования, предусматривающей компенсацию минимального объема текущих платежей из федерального бюджета и дополнительную выборочную поддержку развития конкрет-
ных учреждений высшего профессионального образования (национальных образовательных центров) через федеральные целевые конкурсные программы [14, с. 5].
В настоящее время можно констатировать, что преимущественный выбор сделан в пользу последних двух моделей, свидетельством чему является отработка методов государственной поддержки инициируемых учреждениями высшего профессионального образования инновационных образовательных проектов, распределения учреждений высшего профессионального образования по категориям бюджетного финансирования с предоставлением преференций в вопросах формирования образовательных программ, осуществления хозяйственной и финансовой деятельности. Дополнением к этому может служить заимствование элементов других моделей: развитие практики привлечения внебюджетных источников обеспечения учебного процесса, в том числе эндаумент-фондов, проведения международной деятельности в рамках совместных международных программ и т.д., не исключая возможности преобразования учреждений высшего профессионального образования в частно-государственные корпорации [14, с. 5, 6]. Предпринимательское сообщество сегодня, выступая в качестве донора финансовых ресурсов для учреждения высшего профессионального образования, рассчитывает не только на репутацию «социально ответственного бизнеса». Бизнес становится заказчиком образовательных услуг и кадров новых учреждений высшего профессионального образования: он получает право участвовать в создании образовательных программ и формировать перечень учреждений высшего профессионального образования юридических специальностей. Так, например, согласно концепции Сибирского (красноярского) национального университета, планируется его преобразование в автономное учреждение, позволяющее частному бизнесу входить в состав соучредителей с правом управления финансами. При этом подчеркивается особая роль попечительских советов, управляющих финансами учреждений высшего профессионального образования. В
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
концепции Сибирского национального университета напрямую указано, что вес попечительского совета должен увеличиваться, а решения - становиться максимально независимыми от ректората [4].
Нельзя не отметить, что в ходе отработки некоторых из вышеуказанных моделей в порядке эксперимента апробировались многие альтернативные инструменты управления финансами учреждений высшего профессионального образования, иные из которых (так или иначе связанные с централизованным государственным финансированием) потерпели явное фиаско. Так, например, не оправдали возлагавшихся надежд государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), а также государственные безвозмездные возвратные субсидии в системе образования, что отражается в соответствующих государственных аналитических документах [13].
Не секрет, что активизации социально-полезной деятельности современных учреждений высшего профессионального образования, их открытости для общества можно добиться путем установления благоприятных (стимулирующих) экономических условий их деятельности. Осознавая это, государство проводит соответствующую политику. В настоящее время принят Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций», который регулирует отношения, возникающие при сборе денежных средств на формирование целевого капитала некоммерческих организаций (так называемого эндаумента), формировании и расформировании целевого капитала некоммерческих организаций, доверительном управлении имуществом, составляющим целевой капитал некоммерческих организаций, использовании доходов, полученных от доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал некоммерческих организаций, и предназначенных для финансирования уставной деятельности некоммерческих организаций, а также определяет особенности правового положения некоммерческих организаций, формирующих целевой капитал.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2018
Эндаумент (англ. еndowment) - целевой фонд, предназначенный для использования в некоммерческих целях, как правило, для финансирования организаций образования, медицины, культуры. Эндаумент наполняется преимущественно за счет благотворительных пожертвований. Он может инвестировать свои средства с целью извлечения дохода, однако обязан направлять весь полученный доход в пользу тех организаций, для поддержки которых создан. От обычной благотворительной организации эндаумент отличается строго целевым характером деятельности (как правило, создается для поддержки какой-либо одной организации, например определенного университета) и нацеленностью на получение дохода за счет инвестирования средств. Деятельность эндаумента прозрачна: его невозможно использовать для минимизации налогов за счет расходов, якобы идущих на благотворительность.
Эндаументы впервые возникли в США и успешно использовались, прежде всего, для негосударственной поддержки образовательных учреждений. В нашей стране один из первых эндаумент-фондов был создан для поддержки Высшей школы менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета1. Следует указать, что объективной предпосылкой появления эндаумента как инструмента управления финансами учреждения высшего профессионального образования в современной отечественной практике явилась закономерная ситуация с государственным финансированием учреждений высшего профессионального образования. С начала экономических преобразований доля такого финансирования последовательно уменьшалась [12, с. 102], что явилось одним из катализаторов поиска дополнительных инструментов финансирования учреждений высшего профессионального образования.
1 Главным «лоббистом» принятия закона об эндаументе являлся Д. Медведев, бывший педагог Санкт-Петербургского государственного университета, а ныне Председатель Правительства России.
Действие принятого в России Федерального закона об эндаументе не распространяется на отношения, связанные с получением некоммерческими организациями пожертвований, а также с приносящей доход деятельностью некоммерческих организаций, если некоммерческие организации не формируют целевой капитал [18].
Для целей правового регулирования отношений эндаумента в России введены и используются следующие основные понятия сферы финансов некоммерческих организаций:
1) целевой капитал некоммерческой организации (далее - целевой капитал) -сформированная за счет пожертвований, внесенных жертвователем (жертвователями) в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданная некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций, в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом;
2) доход от целевого капитала - доход от доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, а также часть имущества, составляющего целевой капитал, определяемая в соответствии с названным Федеральным законом, которые передаются получателям дохода от целевого капитала;
3) доход от доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, - сумма, определяемая как увеличение стоимости чистых активов в результате доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, за отчетный период;
4) некоммерческая организация - собственник целевого капитала - некоммерческая организация, созданная в организационно-правовой форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации;
5) специализированная организация управления целевым капиталом (далее -специализированная организация) - не-
коммерческая организация - собственник целевого капитала, созданная в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом;
6) жертвователи - физические или юридические лица, осуществляющие пожертвования некоммерческим организациям, предусмотренным названным Федеральным законом, на формирование целевого капитала посредством передачи в собственность некоммерческих организаций денежных средств;
7) получатели дохода от целевого капитала - некоммерческие организации, за исключением государственных корпораций, политических партий и общественных движений.
Получателем дохода от целевого капитала некоммерческой организации - собственника целевого капитала, не являющейся специализированной организацией, является только данная некоммерческая организация;
8) управляющая компания - акционерное общество, общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие лицензию на осуществление деятельности по управлению ценными бумагами или лицензию на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами.
Минимальная сумма целевого капитала первоначально установлена в размере 3 млн. рублей. На сбор этой суммы отводится год. Аккумулированный таким образом целевой капитал подлежит инвестированию, что должно обеспечить получение регулярного дохода. В течение трех месяцев с момента накопления установленной суммы фонд обязан выбрать управляющую компанию.
Необходимость принятия закона об эн-даументе в России назревала давно. Ведь благотворительность, по сути, была обре-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
менительным делом. Налоговый кодекс РФ предусматривал фактически двойное налогообложение благотворительных пожертвований. Сначала налогом на прибыль организаций облагали доходы жертвователя, а потом налог на прибыль или доходы платил получатель средств, даже если речь идет о благотворительной организации [18].
Важная новация, связанная с принятием закона об эндаументе, - освобождение от налогообложения взносов в эндаумент, доходов от инвестирования средств фонда и средств, получаемых из эндаумента целевыми учреждениями. Для этого Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 276-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» были внесены соответствующие изменения в часть вторую Налогового кодекса РФ, предусматривающие освобождение от уплаты НДС при передаче денежных средств некоммерческим организациям на формирование целевого капитала, а также освобождение от уплаты налога на прибыль некоммерческих организаций при получении ими денежных средств:
- направляемых на формирование целевого капитала,
- от специализированных организаций (фондов) управления их целевым капиталом,
- полученных некоммерческими организациями - собственниками целевого капитала от управляющих компаний (хозяйственных обществ).
Рассматривая бюджетирование в учреждения высшего профессионального образованиях, следует согласиться с исследовательской позицией о том, что последнее «представляет собой не только систему и технологию, но и процесс, который подобно бюджетному процессу на уровне государства выражает последовательность составления, утверждения, исполнения и контроля за исполнением всей совокупности бюджетов учреждения высшего профессионального образования.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2018
Вместе с тем, бюджетирование - это один из наиболее эффективных инструментов управления финансами учреждения высшего профессионального образования» [17, с. 10]. Здесь, на наш взгляд, важно обратить внимание на характер и объем категории бюджетирования в учреждения высшего профессионального образованиях. Во избежание неточностей в трактовках и соответствующих выводах, следует определиться с конкретным содержанием данного понятия. Исключая узкое определение, которое может не учитывать отдельных органически связанных элементов, бюджетирование вообще и в учреждениях высшего профессионального образования в частности целесообразно рассматривать как включающее не только финансовое планирование (базу), но и процедуру финансирования (том числе санкционирование расходов), то есть реализацию финансового плана. Последняя может иметь две формы, имеющие тесную и неразрывную связь с исходным этапом (финансовым планированием), а именно финансирование на основе централизации и децентрализованного принципа. На примере управления финансами учреждений высшего профессионального образования можно рассмотреть положительный опыт децентрализации финансирования Университета г. Твента (США) 1981-1988 гг., в котором, вместо распределения средств по многочисленным большим и малым статьям бюджета базовых структур Университета (факультетов, департаментов, исследовательских центров), им передавалась общая сумма предназначенных для них средств, устанавливалась ответственность за самостоятельное расходование средств на уровне структурных подразделений и здесь же поощрялся поиск дополнительных источников финансирования.
Учитывая сложность и многоплановость деятельности таких субъектов экономического пространства, как учреждения высшего профессионального образования, можем согласиться с Д.А. Ендовицким, согласно которому механизм бюджетирования призван решить следующие задачи:
- повысить финансовую устойчивость и эффективность использования имеющих-
ся в распоряжении университета активов (материальных и нематериальных ресурсов, финансовых и нефинансовых активов);
- повысить обоснованность выделения финансовых ресурсов по отдельным направлениям образовательной и научной деятельности университета, видам контрактов (договоров);
- предотвратить дефицит денежных средств (перерасхода средств) по структурным подразделениям и в университете в целом; осуществлять контроль законности и экономической эффективности отдельных видов хозяйственной деятельности;
- определить наиболее эффективные направления деятельности университета;
- усилить мотивацию руководителей и работников структурных подразделений университета к повышению качества образования и результативности научной деятельности, повышению ответственности за связанные с этим доходы и расходы;
- обучить руководителей и работников структурных подразделений университета, чья деятельность связана с управлением активами учреждения высшего профессионального образования, основам финансового планирования и экономического анализа, лучшему сопоставлению доходов и расходов, связанных с хозяйственной деятельностью их подразделений;
- сбалансировать интересы отдельного структурного подразделения с целевыми установками университета в целом [5].
Бюджетирование в учреждения высшего профессионального образованиях имеет под собой нормативную основу.
В статье 3 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» указано, что некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету. В статье 12 указанного Закона утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений отнесено к компетенции высшего органа управления данной организации [16]. Вопрос относительно высшего органа управления учреждением высшего профессионального образования должен разрешаться в его уставе, в котором, согласно п. 56 Типового положения об
образовательном учреждении высшего профессионального образования, определяются полномочия ученого совета и рек-тора2.
Требования к составлению сметы доходов и расходов законодательно не определены. В ходе выполнения целевых программ в учреждениях высшего профессионального образования составляется смета доходов и расходов, рассчитанная на определенный период (месяц, квартал, год или любой другой более длительный срок). По окончании отчетного периода рекомендуется составлять отчет об исполнении сметы и утверждать его тем же органом, что и смету.
Вуз может иметь более чем одну целевую программу. В этом случае смета составляется по каждой из программ. Программы могут иметь разные сроки их реализации. В каждой из программ целесообразно предусматривать отдельной статьей административные расходы. Учреждение высшего профессионального образования самостоятельно определяет перечень своих программ, их содержание, перечень статей смет, а также размеры доходов и расходов по каждой статье. Они могут согласовывать свои сметы только с жертвователями (благотворителями) и грантодателями, а также учредителями (членами, участниками) [18].
Государственные органы, включая налоговые, не имеют права вмешиваться в деятельность учреждения высшего профессионального образования и вносить коррективы в направления расходования их средств, если такое использование имеет целевой характер и соответствует уставным целям организации. При необходи-
2 Вопрос относительно высшего органа управления учреждением высшего профессионального образования императивно не урегулирован на законодательном уровне. Согласно Федеральному закону о высшем и послевузовском профессиональном образовании (ст. 13), ученый совет осуществляет «общее руководство» учреждением высшего профессионального образования, а ректор - «непосредственное руководство» учреждением высшего профессионального образования.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2018
мости учреждение высшего профессионального образования может пересматривать свои сметы, соблюдая необходимые формальности. Смета доходов и расходов может быть составлена на основе поступивших заявок структурных подразделений либо ее отдельных специалистов. Данные заявки отражают плановые потребности в финансировании статей затрат, а также ожидаемые источники финансирования. Отдельным учреждениям высшего профессионального образования, осуществляющим важнейшие социально-экономические программы, могут быть выделены средства на их реализацию из государственного и местного бюджета. Для выделения бюджетных средств на финансирование своих программ учреждение высшего профессионального образования вправе обращаться с заявками в уполномоченные органы, осуществляющие планирование государственного либо муниципального бюджета. Содержание таких заявок обычно включает перечень и характеристику планируемых мероприятий, стоимость их выполнения, а также стандартные реквизиты.
Следует отметить, что для выполнения функциональной роли и предназначения финансового плана важно понимать его экономический смысл. В данном аспекте необходимо рассмотреть проблему принципов финансового планирования в учреждения высшего профессионального образованиях, а также такую категорию, как бюджетирование, ориентированное на конкретный результат, и специфику такого результата для учреждений высшего профессионального образования.
В качестве принципов финансового планирования, в частности, можно обозначить нормативный и ненормативный подход. Первому из указанных подходов традиционно уделялось достаточное внимание в специальных исследованиях, где подчеркивалась необходимость широкого использования нормирования как метода финансовой политики [1, с. 92, 98; 10, с. 60]. Между тем следует подчеркнуть, что на практике важно не упускать из виду необходимость рационального сочетания обоих принципов [18].
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
По нашему мнению, очевидно, что нормативный метод в большей мере подходит для планирования финансово-экономического обеспечения педагогического процесса внутри учреждения высшего профессионального образования. В обоснование же значения второго (ненормативного) подхода к финансовому планированию можно указать на большой удельный вес науки и научных процедур в деятельности учреждений высшего профессионального образования и их развитии. Научная деятельность, как известно, имеет слабо прогнозируемый, стохастический характер. Почти каждое по-настоящему научное исследование во многих аспектах уникально, при этом весьма высока скорость развития и усложнения исследований. Безусловно, такие свойства закономерно транслируются на объективно необходимые для науки расходы. Выходом здесь может служить венчурный фонд учреждения высшего профессионального образования, гибкий размер и соответствующий статус которого должны исходить из вышеназванных характеристик научной деятельности. При этом в случае реализации модели венчурного фонда нормативным методом могут быть описаны лишь минимально необходимые расходы на цели, не связанные с научной деятельностью [18].
В качестве аргумента в пользу ненормативного планирования в практике управления финансовыми ресурсами учреждений высшего профессионального образования также может быть приведен опыт успешного использования результатов маркетинговых исследований при планировании операционной деятельности учреждения высшего профессионального образования в рамках платного обучения студентов, доказывающих необходимость оперативного реагирования на сигналы со стороны потребителей образовательных услуг [3, с. 101-108]. В то же время использование строгих нормативов лишает учреждения высшего профессионального образования необходимой для успешной интеграции в рыночную среду гибкости.
Достижение результата при реализации бюджетирования традиционно связывают с необходимость ухода от управле-
ния затратами. Однако при этом, по нашему мнению, нельзя забывать, что оптимизация затрат по конкретному виду деятельности — это и есть один из важнейших видов результатов. При определении специфики результата бюджетирования и управления финансами для учреждения высшего профессионального образования в целом необходимо показывать их неразрывную связь с конкретными направлениями развития учреждения высшего профессионального образования, которые согласуются с факторами, определяющими потенциал учебного заведения, его возможности в осуществлении приносящей доходы деятельности. Безусловно, эти факторы и достигнутые при формировании и расходовании фондов денежных средств результаты по ним должны оцениваться для условий конкретного образовательного учреждения [18]. Важно, чтобы перечень был достаточно, но не чрезмерно большим, а оценку факторов проводили эксперты, то есть лица, глубоко понимающие потенциальные возможности конкретного учебного заведения. Анализ указанных факторов необходимо проводить, исходя из следующих основных блоков — использование (приносящая доход деятельность) и развитие (инвестиционно-затратная деятельность).
Список литературы:
[1] Балашов А.В. Обоснование путей и механизмов совершенствования хозяйственно-экономической деятельности вуза: Дис. ... канд. экон. наук. Ижевск, 1998.
[2] Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.
[3] Богданов Ю.В. Маркетинг в системе высшего образования. Россия на рубеже тысячелетий: общество, наука, образование: Межв. сб. научн. трудов. Вып. 5. Ч. I. Пятигорск: ПГЛУ, 2006.
[4] В обмен на финансирование предприниматели смогут преобразовывать учреждения высшего профессионального образования // Коммерсант. 2006. 26 апреля.
[5] Ендовицкий Д.А. Бюджетирование в системе университетского финансового менеджмента // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 8.
[6] Захаров Ю.А., Курбатова М.В., Долга-нов В.С., Морозова Е.А. Новые финансовые инструменты в высшем образовании // Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 1.
[7] Исаков Н.В., Тюткало А.П. Интеграция профессионального образования и общественного производства: микроэкономический уровень // Высшее профессиональное образование: международный, федеральный и региональный аспекты: Материалы международной научно-практической конференции, город Минеральные Воды, 24-25 мая 2007 г. Московский гуманитарно-экономический институт, Северо-Кавказский филиал. М.: МГЭИ, 2007.
[8] Кирой В.Н., Нарежный А.И. Южный федеральный университет: концепция и перспективы. // Университетское управление: практика и анализ. 2006. № 5 (45).
[9] Макарчева О.А. Источники финансирования учреждений высшего профессионального образования в России: Дисс. ... канд. экон. наук. Саратов, 1998.
[10] Мальцева Г.И. Организационно-методические основы нормирования финансовой и учетной политики вуза: Дисс. . канд. экон. наук. Новосибирск, 2002.
[11] Насонкин В.В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений // Федеральный центр образовательного законодательства, http://www.lexed.ru/pravo/notes/nasonkin_ 01.html, март, 2004.
[12] Николаев А.В. Управление современным государственным учреждением высшего профессионального образования как целостной системой (финансово-экономические аспекты): Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2000.
[13] Основные итоги работы системы образования в 2002 году по реализации концепции модернизации российского образования на период до 2010 года: Аналитический доклад Министерства образования РФ. М., 2003.
[14] Романова И.Б. Формирование системы стратегического управления конкурентоспособностью высшего учебного заведения: Авто-реф. дис. ... докт. экон. наук. Ульяновск, 2007.
[15] Тамакулов Ф.А. Управление финансовыми ресурсами предприятия: Дис. ... канд. экон. наук. М., 1998.
[16] Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
[17] Храмова Т.М. Бюджетирование в управлении финансовыми ресурсами вуза: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007.
[18] Чернявский А.Г. Социальные основания изменения пределов юридической ответственности: монография / А.Г. Чернявский. - М.: КНОРУС, 2016.
Spisok literatury:
[1] Balashov A.V. Obosnovanie putej i mexa-nizmov sovershenstvovaniya xozyajstvenno-e'konomicheskoj deyatel'nosti vuza: Dis. ... kand. e'kon. nauk. Izhevsk, 1998.
[2] Belyakov S.A. Lekcii po e'konomike obrazovaniya. M.: GU-VShE', 2002.
[3] Bogdanov Yu.V. Marketing v sisteme vy'sshego obrazovaniya. Rossiya na rubezhe ty'syacheletij: obshhestvo, nauka, obrazovanie: Mezhv. cb. nauchn. trudov. Vy'p. 5. Ch. I. Pyatigorsk: PGLU, 2006.
[4] V obmen na finansirovanie predprinimateli smogut preobrazovy'vat' uchrezhdeniya vy'sshego professional'nogo obrazovaniya // Kommersant. 2006. 26 aprelya.
[5] Endovickij D.A. Byudzhetirovanie v sisteme universitetskogo finansovogo menedzh-menta // Buxgalterskij uchet v byudzhetny'x i nekommercheskix organizaciyax. 2007. № 8.
[6] Zaxarov Yu.A., Kurbatova M.V., Dolganov V.S., Morozova E.A. Novy'e finansovy'e instrumenty' v vy'sshem obrazovanii // Univer-sitetskoe upravlenie: praktika i analiz. 2004. № 1.
[7] Isakov N.V., Tyutkalo A.P. Integraciya professional'nogo obrazovaniya i obshhest-vennogo proizvodstva: mikroe'konomicheskij uroven' // Vy'sshee professional'noe obrazovanie: mezhdunarodny'j, federal'ny'j i regio-nal'ny'j aspekty': Materialy' mezhdunarod-noj nauchno-prakticheskoj konferencii, gorod Mineral'ny'e Vody', 24-25 maya 2007 g. Moskovskij gumanitarno-e'konomicheskij institut, Severo-Kavkazskij filial. M.: MGE'I, 2007.
[8] Kiroj V.N., Narezhny'j A.I. Yuzhny'j federal'ny'j universitet: koncepciya i perspek-
tivy'. // Universitetskoe upravlenie: praktika i analiz. 2006. № 5 (45).
[9] Makarcheva O.A. Istochniki finansirova-niya uchrezhdenij vy'sshego professional'nogo obrazovaniya v Rossii: Diss. ... kand. e'kon. nauk. Saratov, 1998.
[10] Mal'ceva G.I. Organizacionno-metodi-cheskie osnovy' normirovaniya finansovoj i uchetnoj politiki vuza: Diss. ... kand. e'kon. nauk. Novosibirsk, 2002.
[11] Nasonkin V.V. Grazhdansko-pravovoe regulirovanie e'konomicheskoj deyatel'nosti vy'sshix uchebny'x zavedenij // Federal'ny'j centr obrazovatel'nogo zakonodatel'stva, http: //www.lexed.ru/pravo/notes/nasonkin_ 01.html, mart, 2004.
[12] Nikolaev A.V. Upravlenie sovremenny'm gosudarstvenny'm uchrezhdeniem vy'sshego professional'nogo obrazovaniya kak celostnoj sistemoj (finansovo-e'konomicheskie aspekty'): Diss. ... kand. e'kon. nauk. M., 2000.
[13] Osnovny'e itogi raboty' sistemy' obrazo-vaniya v 2002 godu po realizacii koncepcii modernizacii rossijskogo obrazovaniya na period do 2010 goda: Analiticheskij doklad Ministerstva obrazovaniya RF. M., 2003.
[14] Romanova I.B. Formirovanie sistemy' strategicheskogo upravleniya konkurento-sposobnost'yu vy'sshego uchebnogo zavedeniya: Avtoref. dis. ... dokt. e'kon. nauk. Ul'yanovsk, 2007.
[15] Tamakulov F.A. Upravlenie finansovy'mi resursami predpriyatiya: Dis. ... kand. e'kon. nauk. M., 1998.
[16] Federal'ny'j zakon ot 12.01.1996 № 7-FZ (red. ot 01.12.2007) «O nekommercheskix organizaciyax» // SZ RF. 1996. № 3. St. 145.
[17] Xramova T.M. Byudzhetirovanie v upravlenii finansovy'mi resursami vuza: Avtoref. dis. ... kand. e'kon. nauk. M., 2007.
[18] Chernjavskij A.G. Social'nye osnovanija izmenenija predelov juridicheskoj otvetstven-nosti: monografija / A.G. Chernjavskij. - M.: KNORUS, 2016.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
