CC BY
8© Андреева Г.Н.
DOI 10.24412/2309-152-2022-4-137-151 УДК 342.951
ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ КАК ИНСТРУМЕНТА ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ СЕЦЕССИИ
Андреева Галина Николаевна, кандидат юридических наук,
ИНИОН РАН, e-mail: g. n. andreeva@gmail. com
Аннотация. В статье прослежена эволюция правового регулирования организации государственных органов как инструмента предупреждения сецессии части территории национального государства. Показаны особенности трансформации доконституционного правового регулирования в новое, возникшее в период перехода к конституционному строю. Прослежено воздействие теорий народного представительства, народного суверенитета, права наций на самоопределение, необходимости сохранения культурного и языкового многообразия на правовое регулирование организации органов государства в контексте предупреждения сецессии. Отмечено возрастание возможностей контроля со стороны населения и взаимодействия органов власти с населением в результате цифровизации процессов управления государством и появления электронного правительства как средства предотвращения сецессии.
Ключевые слова: эволюция государственных органов, предупреждение сецессии, доконституционная организация государства, национальные конституции, трансформация органов государства, влияние конституционных теорий, возможности электронного правительства
В правовом демократическом государстве организация органов государственной власти нацелена на обеспечение стабильного и гармоничного функционирования общества. Обычно эти вопросы рассматриваются сами по себе, вне связи с правовым регулированием предотвращения сецессии. Однако полная и последовательная реализация принципов правового государства, по своей природе призванная снимать социальное напряжение путем легально установленных процедур предупреждения возможных и разрешения возникших конфликтов, а также согласования интересов может рассматриваться в качестве важнейшей правовой гарантии предупреждения сецессии. Конституционно-правовые гарантии демократической организации власти дополняются системой международно-правовых гарантий цивилизованного разрешения территориальных, а также межнациональных споров и конфликтов, направленных на предупреждение сецессии. Современное состояние
теории и практики правового регулирования в данной сфере являются результатом достаточно длительной и непрямолинейной эволюции представлений об адекватной правовому государству системы органов государства и практики их правового регулирования как инструмента предотвращения сецессии.
Организация государственных органов в доконституционный период как отправная точка для последующего конституционного регулирования
Заложенные уже в первых конституциях принципы организации органов современного государства, явились либо прямой противоположностью фундаментальных начал, сложившихся в доконституционный период, или их очень серьезной трансформацией под потребности новых государств. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о фундаментальных началах доконституционной государственности с точки зрения роли различных государственных органов в предотвращении сецессии.
В доконституционный период в феодальных государствах Европы основы организации системы государственных органов, включая отношения центральной и региональной власти, строилось на принципах вертикально построенной пирамиды сюзеренитета/вассалитета. Малые государственные образования - княжества, графства и другие - являлись составными частями более крупных - великих герцогств, великих княжеств, королевств, или находились от них в вассальной зависимости и подчинении, а те, в свою очередь, подчинялись более крупным вплоть до империй. Принцип единства власти понимался как принцип монархического самодержавного владения территорией с системой создаваемых монархом государственных органов, служащих исполнению его указаний. В правовом отношении прерогативы монарха в отношении создания и реформирования системы государственных органов, включая как центральные, так и региональные по территориальному масштабу своего действия, были почти неограниченными, если не считать необходимости в отдельных странах запрашивать ассигнования на содержание государственного аппарата у сословно-представительных учреждений. В некоторых составных государствах имелись определенные органы представительства входящих в них государств, как например в Священной Римской империи германской нации или в Польско-Литовской Речи Посполитой. Административно вертикальное построение системы власти и личная преданность вассалов служили гарантиями предупреждения нарушения целостности государств, а неправовые, силовые методы являлись основным средством предотвращения (если восстание назревало) и подавления (если восстание происходило) попыток отделения в отношении населения.
К более позднему, предконституционному периоду второй половины - конца восемнадцатого века изложенная выше схема организации власти в крупных государствах трансформировалась в систему абсолютизма с созданием мощного бюрократического аппарата с достаточно разветвленной системой государственных органов и централизацией власти, когда роль региональных баронов значительно упала и территориальное управление в значительной мере осуществлялось королевскими (царскими, императорскими) чиновниками.
Принципы организации государственных органов на общегосударственном и региональном уровне вплоть до конституционного периода носили одновременно аристократический, административно-бюрократический и сословно-представительный характер. Верхнее звено органов государства формировалось непосредственно монархом из преданных ему (или кажущихся таковыми) аристократов. С другой стороны, бюрократическое централизованное государство при абсолютизме стало перерастать в самостоятельную силу, состоящую из административно-чиновничьих кланов военных, полиции, дипломатов, сборщиков налогов, судейско-прокурорского корпуса и т.д. Система государственных органов носила характер объединенной государственно-монархической администрации, при котором, несмотря на наличие отдельных видов государственных органов, имевших определенную функциональную специализацию, разделения властей ни по горизонтали, ни по вертикали не существовало.
Представительные органы, там, где они имелись, носили сословный характер и способ их формирования обеспечивал приоритет интересов аристократии и духовенства при непропорциональном составу населения представительстве сословий1, но не учет и согласование интересов большинства профессиональных, региональных, национальных и иных социальных групп населения.
Указанные принципы пронизывали всю управленческую структуру государства и нивелировали различия в организации власти в регионах с национально-этническими, конфессиональными и иными особенностями в составе населения государства. В империях со сложным национальным составом наряду с опорой на определенную национальную элиту -господствующую в империи (австронемецкую - в габсбургской австрийской империи, турецкую - в османской, русскую - в российской) представители некоторых национальных элит, относившихся к
1 Так, во Франции перед революцией священнослужители составляли 0,5% населения, а их представителям в Генеральных штатах принадлежало 25% мест. Составлявшие менее 2% населения дворяне занимали треть мест. Бовыкин Д.Ю. Французская революция. М., 2022. С. 48-49.
национально-этническим меньшинствам в рамках данной империи, могли назначаться на руководящие должности, в том числе для управления территориями, где преобладало совсем другое по своей этнической принадлежности население1.
Органы власти зависели не от воли населения, а от воли и намерений монарха, его окружения и других аристократов и верхушки бюрократии. В связи с этим в иерархической системе организации власти с централизованной государственной службой личная верность должностных лиц из дворянского сословия монархии выступала важнейшей гарантией предотвращения сецессии.
Изменения конституционно-правового регулирования организации государственных органов в результате революций
В результате революций конца XVIII - начала XIX в. произошла быстрая и решительная трансформация абсолютистко-монархического и аристократического устройства системы организации власти с пересмотром его фундаментальных начал.
Исходные позиции для этих процессов были разными в абсолютистской Франции, северо-американских колониях и в испанских колониях, что повлияло на особенности организации их государственных органов при становлении конституционного строя.
Во Франции во время революции перестройка системы органов государства произошла в результате отказа от сословного деления и привилегий аристократов и отмены многих монархических и аристократических начал в организации государства. Во Франции уже в первых конституциях был взят курс на централизацию власти и унификацию системы управления государством. В этом отношении французская конституционная модель с самого начала находится ближе к традиции монархической абсолютистской системы власти, чем в США и Великобритании. В ст. 1 Конституции 1791 г. была включена формулировка о единстве и неделимости государства, которая повторялась в более поздних французских конституционных актах. Она была воспроизведена в конституциях государств-сателлитов, созданных Наполеоном2, что способствовало распространению данного положения как конституционного средства предотвращения сецессии, и сохраняется до сих пор во множестве современных конституций, став одним из распространенных инструментов предотвращения сецессий. Этому
1 О роли господарей Молдавии и Валахии из числа греков-фанариотов см.: Papachistou P.A. The three fases of the Phanariots an inguiry into the role and motivations of the Greek nobitity under Ottoman rule, 1683-1821. Thesis A.M. Burnaby (Canada), 1992. P. 8-12.
2 В ст. 1 Конституции Цизальпинской Республики 1797 г., ст. 1 Конституции Циспаданской Республики 1797 г., ст. 1 Конституции Лигурийского народа 1797 г., ст. 1 Неаполитанской Республики 1799 г. и других конституциях.
140
принципу соответствовало формирование народного представительства на основе всеобщего избирательного права и территориальная организация, которая должна была разделить страну на территориальные единицы однородного типа, не учитывавшие существование исторических областей. Модель территориальной организации власти во Франции носила унитаристский и централизаторский характер. Назначаемые сверху префекты контролировали деятельность региональных и местных администраций, административная власть рассматривалась как консолидированная и иерархически построенная система, что также перекликалось с традициями абсолютизма.
В английских колониях уже в предконституционный период имелись одно и двухпалатные легислатуры (причем верхняя палата формировалась самой легислатурой), формировавшиеся на основе цензового избирательного права, содержавшего не только имущественный ценз, но нередко и специфические требования, вытекавшие из потребностей экономики колоний1. Представители политической элиты английских колоний к моменту выхода из состава империи имели опыт руководства колонией, который был переосмыслен и трансформирован под новые условия. Конституция США 1787 г. отразила переход от конфедеративного союза к федерации. При этом доминировало желание создать «более совершенный союз», т.е. идея объединения, поэтому по вопросу о сецессии данная конституция хранила молчание2. Общее направление к объединению означало создание такой системы, которая устраивала бы входящие в нее штаты и тем самым создавала условия для укрепления союза, а не его распада. Демократическое республиканское устройство федерации, создание двухпалатного парламента с Палатой представителей, избираемой населением на основе всеобщего избирательного права, и Сенатом, представлявшим штаты в составе США (по два сенатора от каждого штата, избранного законодательными собраниями штатов); избираемого прямыми выборами Президента; конституционное оформление разделения властей в форме системы сдержек и противовесов; сохранение системы органов штатов, в сочетании с частично
1 Например, депутатом Ассамблеи в Джорджии мог стать мужчина, к которому предъявлялись требования наличия конкретных достижений в выращивании тутовых деревьев и производстве сырца шелка, а также наличия в его семье женщины, обучавшей других искусству мотальщицы. См. об этом: Лафитский В.И. Конституционный строй США. М., 2007. С.8.
2 Верховный суд США в деле Texas v.White (1869) истолковал идею более совершенного союза как положение, запрещающее сецессию, т.е. как правовой инструмент ее предотвращения. Подробнее см.: Андреева Г.Н. Двойные стандарты в отношении современных государств к сецессии: правовой аспект // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2021. Т.14. №1. С. 10-12.
141
централизованной судебной системой; разграничение полномочий между органами федерации и штатов и другие особенности организации этой федерации были задуманы как работающие на удовлетворение интересов и федерации, и штатов, и в этом смысле объективно выступали как часть механизмов предотвращения сецессии. Следует отметить, что опыт США (в виде попыток южных штатов выйти из состава федерации, которые переросли в войну Севера и Юга1), а также тех латиноамериканских государств, которые пытались воспроизвести эту систему организации власти (как, например, Федеративная Республика Центральной Америки) показал, что сама по себе фиксация в конституции указанных рациональных основ организации власти, не является гарантией от попыток выхода из федерации, а требуется целенаправленная государственная политика по укоренению конституционных ценностей.
В испанских колониях управление вице-королевствами и входившими в них генерал-капитанствами осуществляли высшие чиновники, назначаемые испанским королем по представлению Совета по делам Индий, и их деятельность контролировалась и направлялась мадридским правительством. В этом смысле государственные органы в колониях были продолжением центральной имперской системы органов и ее составной частью. Органы представительства в испанских колониях не предусматривались. Испанская исследовательница М. Иригоин справедливо отмечает отсутствие связи в испанских колониях между налогообложением и представительством населения, положение, которое, в отличие от ситуации в американских колониях, не представлявших налогообложения вне народного представительства, в отношении испанских колоний представляло собой «Representation without Taxation, Taxation without Consent»2. Соответственно после обретения независимости в них начался длительный период поисков подходящих для них моделей системы органов государства.
В основу новой организации системы органов государства в первых конституциях был положен ряд важнейших принципов. Прежде всего - это принцип разделения властей: получивший в Конституции США 1787 г. форму системы «сдержек и противовесов», а в ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. объявленный фундаментальным конституционным принципом наряду с обеспечением пользования правами. Другие революционные конституции, принятые на этапе раннего конституционализма, в частности, в освободившихся
1 Weit H.D. Political history of secession to the beginning of the American Civil War. New York, London, 1914. 649 p.
2 Irigoin M.A. Representation without Taxation, Taxation without Consent: the Legalicy of Spanish Colonialism in America // Revista de Historia Económica = Journal of Iberian and Latin American Economic History. Cambridge, 2016. A. 34, N° 2. P. 169-208.
142
бывших испанских колониях Латинской Америки, в той или иной мере воспроизводили американский или французский подход к конституционному регулированию разделения властей или оба одновременно1. Эта идея резко противоречила всей существовавшей до тех пор идеологии и практике организации системы органов государственной власти как целостной иерархической пирамидальной структуры с монархом во главе.
Принципы народного суверенитета, равноправия и народного представительства, ставшие девизом революций, сопровождавшая их отмена аристократических привилегий, привели к изменению избирательного права, которое утратило сословный характер. Хотя под всеобщим избирательным правом и во время революций, и в течение всего XIX в. понималось цензовое избирательное право, отстранявшее от участия в выборах прежде всего неимущую часть населения и наемных рабочих, а также женщин, оно было существенным шагом вперед по сравнению с сословной системой. Поскольку представительство стало рассматриваться как народное, избранные депутаты становились представителями всего народа, такое общегосударственное понимание функций народного представительства в рамках доктрины государства -нации и народного (национального) суверенитета также служило инструментом предотвращения нарушения целостности государства.
Формирование представительных органов на основе всеобщего избирательного права и серьезное укрепление их статуса как единственных либо основных законодательных органов задало новый тон всей государственной системе. Одновременно изменилась организация исполнительной власти и судов. В зависимости от формы правления исполнительная власть стала формироваться либо парламентом (в парламентарной республике), либо избираемым народом президентом (в президентской республике). Возникла дифференцированная и разветвленная система органов исполнительной власти, а судебная власть стала независимой от исполнительной, кроме того были созданы специализированные органы финансового контроля и аудита, ориентированные на парламент. Инструменты парламентского контроля позволяли распространять механизм учета политических, в том числе региональных, интересов на правительственную власть и оказывать соответствующее влияние на деятельность государственных органов и государственного аппарата. Однако несмотря на рост значения парламентского контроля, он не мог преодолеть в полной мере
1 Так, в ст.5 Конституции Кундинамарки 1811 г., ст.2 гл.4 Конституции государства Тунха 1811 г, ст. 4 Конституции Антиохии 1812 г. и некоторых других содержались положения обобщающего характера о разделении властей.
143
сложившиеся еще в доконституционный период в европейских странах традиции бесконтрольности и непрозрачности деятельности судебно-прокурорских, военно-административных, дипломатических, и иных специализированных органов государства.
Наполеоновские войны и осуществлявшаяся Наполеоном политика перекраивания карты Европы с целью создания огромной европейской империи под предводительством Франции привели к осуществлению множества экспериментов в области организации системы власти, включая создание новых государственных органов, радикальное переформатирование старых, перестройку этих органов в связи объединением одних государственных образований и разъединением других, с введением нового территориального устройства государств т.д. Тем самым была подорвана сама идея неизменности и медленного эволюционирования системы государственных органов, которая казалась незыблемой в течении веков. Следует особо отметить несколько моментов, связанных с политикой Наполеона.
Во-первых, Наполеон пытался проводить двусмысленную политику, которая удовлетворяла бы и либералов-прогрессистов, и консерваторов одновременно. В связи с этим возникали гибридные формы и правовые установления о двух суверенах (народе и монархе), находящихся в договорных отношениях и союзе1.
Во-вторых, он раздавал эти новые государственные образования в управление своим родственникам, сановникам из ближнего окружения и генералам с присвоением соответствующих титулов2. По форме введенная им практика пожалований напоминала пожалования, характерные для феодального периода, и в этом смысле являлась возвратным движением, однако благодаря этому у власти стали оказываться лица, за которыми не стояло древнего рода, поэтому такая практика продолжала подрывать основы прежнего подхода к формированию государственных органов, хотя и в своеобразной форме.
В-третьих, Наполеон в ходе трансформации государств широко применял создание новых государственных органов с изменением
1 García Laguardia J.M. De Bayona a la República Federal. Los primeros documentos constitucionales de Centroamérica // Ayer. Valencia, 1992. N 8. Р. 46.
л
Так, Неаполитанское королевство возглавил старший брат Наполеона Жозеф. Сестра Наполеона Элиза получила Лукку, Массу и Каррару, а затем была назначена правительницей Тосканы. Другой своей сестре, Паулине Боргезе, Наполеон пожаловал Гвасталлу с титулом герцогини Гвасталльской. Беневент и Понтекорво на правах ленных герцогств получили министр иностранных дел Шарль Морис Талейран-Перигор) и Жан-Батист Жюль Бернадот, маршал Франции (женатый на сестре жены Жозефа Бонапарта). См. подробнее об этом и других пожалованиях Боллиторе С. Италия. Полная история страны. М., 2021. С. 289-290.
144
названий1, с дроблением органов власти в зависимости от ситуации в данном государстве и решаемых ими задач, что способствовало внедрению представлений о возможности произвольного изменения системы государственных органов.
Влияние периода Реставрации и правительственного конституционализма в Европе на эволюцию роли государственных органов
После падения Наполеона «наполеониды», как называли родственников и ставленников Наполеона в этот период, были отстранены от власти2. Решением Венского конгресса 1814-1815 г. были восстановлены монархии, и представители монархических династий Бурбонов и Габсбургов вновь заняли свои престолы в европейских государствах. Однако к этому времени основные конституционные идеи уже стали частью общественного политического сознания. Необходимость принятия конституций, изменения избирательного права в направлении всеобщности, создания на его основе представительных органов, ограничения власти монархов стали осознаваться и подданными, и монархами, что и было отражено в новых монархических конституциях XIX в., созданных в рамках «правительственного конституционализма» (Конституция Испании 1812 г., Конституция Королевства Бавария 1808 г., Конституция Великого герцогства Баденского 1818 г., Конституция Португалии 1822 г. и др.).
В монархических конституциях система государственных органов сочетала черты централизации и подчиненности монарху, поскольку в течение значительной части девятнадцатого века по конституциям правительства действовали под общим руководством монарха. Назначения на посты в системе исполнительной власти, включая губернаторские посты и иные должности в региональных администрациях, а также в судах также осуществлялось монархом, с постепенным ростом полномочий парламента, определенным развитием системы представительных органов в регионах, первыми опытами децентрализации и развития местного самоуправления.
В метрополиях в состав парламента стали включать представителей колоний. Такая идея была реализована в Байонском статуте 1808 г., когда Наполеон решил включить в состав учредительного органа шесть
1 В частности, из Байонского статута 1808 г. (для Испании) латиноамериканцы узнали о возможности организации власти на новой основе, а также о таких органах как сенат и государственный совет. Garda Laguardia J.M. Op. cit. P.46.
2 Подробнее об этом и неудачной попытке Мюрата остаться у власти см: См. об этом: Васильева Н.Ю. Неаполитанская дилемма Венского конгресса // 200 лет Венской система: проект и практика европейской дипломатии: материалы IX Конвента РАМИ (27-28 октября 2015 г.). М., 2016. С. 96.
депутатов от Центральной Америки (но без выборов и консультаций с населением колоний)1. Затем она получила продолжение в Конституции Испании 1812 г. и в Конституции Португалии 1822 г. Последняя в п. П-^ ст. 38 подробно устанавливала нормы представительства для заморских территорий (включая Бразилию, которая в тот момент еще находилась в составе империи).
В рамках монархического конституционализма стали проводиться эксперименты с территориальным устройством государства на началах сочетания унитаризма с автономией. Неким сходством как с федерацией, так и с автономией обладали конституционно установленные личные монархические унии (например, уния Швеции и Норвегии). По существу, автономный статус предполагался в рамках Российской империи для Польши и Финляндии.
Описанные изменения служили подготовкой к более широкому распространению именно демократических правовых механизмов обеспечения целостности государства и предотвращения сецессии при регулировании организации системы государственных органов. Это не отменяло продолжения использования и чисто административно-бюрократических средств с опорой на вертикальное построение системы органов исполнительной власти с подчинением местных территориальных звеньев вышестоящим региональным, а последних в конечном итоге -монарху и правительству. Наряду с такими вертикальными системами правительственной, региональной и местной администрации использовались и специальные институты государственных или правительственных комиссаров, префектов, генерал-губернаторов, которые являлись представителями главы государства в регионах, как дополнительное средство обеспечения единства государства и предотвращения сецессии.
Одним из основных средств предотвращения и подавления уже проявившихся реальных угроз сецессий в многосоставных государствах на протяжении всего XIX века оставались репрессивные уголовно-правовые и административные меры, в том числе запрет легальных форм политической организации сепаратистских и сецессионистских сил и использование для обезвреживания действий сторонников нелегальных региональных сецессионистских организаций таких государственных институтов, как органы национальной безопасности, охранные подразделения полиции и жандармерии, национальная гвардия и им подобных. Угроза подавления сепаратистских выступлений силой и уголовного преследования всех участвовавших в них лиц, также была призвана предотвратить возможность открытого требования сецессии со
Юагаа Ьа§иагё1а 1М. Ор. ск. Р.46.
стороны региональных органов власти. Этот подход отражался и в некоторых конституциях. Так, ст. 19 Конституции Германии 1871 г. устанавливала право Союзного совета определить и императора привести в исполнение меры по наказанию члена союза, не выполняющего союзных обязанностей, а ст. 74 устанавливала в числе преступлений против империи деяния, направленные против «невредимости и безопасности» германской империи.
Трансформация конституционно-правового регулирования организации государственных органов в ХХ - начале XXI в.
После первой мировой войны в связи с распадом ряда многонациональных империй (Османской, Австро-Венгерской, Российской) и широким распространением республиканской формы правления во вновь возникших государствах ускорился процесс освобождения от консервативных элементов в структуре организации власти.
В Европе возник интерес к опыту использование федеративной формы территориального устройства в крупных государствах, что повлияло на всю структуру организации власти и общий механизм обеспечения территориальной целостности и предотвращения сецессии. Так, Австрия и Германия1 перешли к федеративному устройству, и при всей жесткости и централизованности этих государств в них появились определенные правовые гарантии обеспечения интересов земель. В этих федерациях было конституционно гарантировано разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и субъектов федерации с созданием особого механизма предотвращения нарушения компетенции государственных органов субъектов федерации и судебными способами разрешения правовых споров и коллизий (в том числе с созданием в 1920 г. в Австрии Конституционного суда), что явилось важным аспектом предотвращения сецессии.
В объявившей о переходе к социализму России после распада Российской Империи также было провозглашено в Конституции РСФСР 1918 г. федеративное устройство, а позднее был образован Советский Союз. При всей декоративности и имитационном характере системы государственной власти в СССР, где государственные органы лишь оформляли решения руководящих органов коммунистической партии, а построение этой партии было строго централизованным, сам факт использования федеративного принципа строения системы
1 Хотя термин «федерация» в Веймарской конституции не использовался, она рассматривается как федерация в силу ее территориального устройства. См. о своеобразии этой федерации: В.Г. Баев «Унитарный» федерализм Веймарской Германии // Право и политика. 2004. № 9. С. 125-130.
147
государственных органов привлек внимание политических элит разных стран к возможностям децентрализации и федеративного устройства. В основу советской федеративной системы территориального устройства и организации системы государственных органов был положен национально-территориальный принцип, который ранее лишь частично использовался в швейцарском федерации. Впоследствии при территориальном устройстве системы органов государственной власти такой подход полностью или частично с переменным успехом стал использоваться в Чехословакии, Югославии, Индии, Эфиопии, Нигерии и ряде других стран.
Во второй половине ХХ в. международное право стало исходить из необходимости реализации права на самоопределение всех народов, а также сохранения культурного и языкового многообразия. После принятия Устава ООН началось крушение имперско-колониальной системы с ее неравноправием и иерархией стран и народов. В международном праве была признана необходимость реализации права населения всех как суверенных, так и зависимых стран и территорий на участие в определении своей судьбы и в государственном управлении. Это заставило государства обратить внимание на то, что в контексте международных документов вопросы предотвращения сецессии уже не могут решаться прежними имперскими силовыми методами и необходимо искать новые правовые механизмы и инструменты сохранения целостности федеративных и унитарных государств и предотвращения сецессии.
Помимо утверждения демократических начал в межгосударственных отношениях и формирования новых постколониальных государств, происходили процессы формирования новых федеративных государств (Индии, Нигерии, Малайзии др.) в целях сохранения в новых формах слабо интегрированных в колониальный период крупных многонациональных территориальных образований. Часть из таких вновь созданных союзных образований распалась вскоре после образования (Объединенная Арабская Республика, Федерация Сенегала и Гамбии и др.), но многие новые федеративные государства после периода гражданских конфликтов и использования военно-авторитарных средств борьбы с сепаратизмом с определенным успехом выработали и собственные механизмы предотвращения сецессии, в том числе путем создания многоуровневой и разветвленной системы органов государственной власти.
Право наций на самоопределение в рамках сохранения существующих государств было положено в основу идеи политической автономии. Этот путь урегулирования конфликтов и предотвращения сецессии был предложен еще после первой мировой войны Лигой наций (в частности, по Аландским островам). Он предполагает формирование особых автономных территориальных образований в унитарных
государствах с формированием собственных территориальных представительных и исполнительных органов власти, обеспечением участия представителей автономных и региональных властей в работе центральных законодательных и исполнительных органов власти (Конституция Италии 1947 г., Конституция Испании 1978 г., Дании 1953 г. и др.).
Дальнейшее развитие идей народного суверенитета, права наций на самоопределение, прав меньшинств, сохранения культурного и языкового разнообразия привело к постепенной трансформации организации органов государства в направлении от «демократии большинства» к «демократии согласия», «демократии коалиции» с учетом позиции и интересов меньшинств, включая введение и совершенствование механизма представления и учета интересов всех национальных меньшинств и регионов страны в системе органов государственной власти. Эти механизмы все чаще стали применяться и как сознательно выбранный способ обеспечения интеграции разобщенного общества и предотвращения сецессии отдельных регионов со сложной историей межобщинных и межгосударственных отношений. Так, в Бельгии была найдена оригинальная форма решения проблемы меньшинств в виде выделения сообществ и регионов1, а также включения в ст. 99 Конституции требования равного количество министров, изъясняющихся на французском и нидерландском языке, в составе правительства.
Помимо традиционного парламентского представительства, создаются специальные органы учета региональных интересов, интересов национально-территориальных сообществ, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных народов при проведении конституционных реформ, при разработке статуса автономий и для других целей, к их числу относятся органы со статусом уполномоченных или омбудсманов по делам национальных меньшинств, коренных народов отдельных племен и этно-национальных и конфессиональных групп (омбудсман по делам меньшинств в Финляндии, уполномоченный по делам переселенцев и национальных меньшинств в ФРГ, специальное должностное лицо по делам лингвистических меньшинств в Индии и др.).
Для реализации конституционных норм об обеспечении прав меньшинств все шире используются различного рода консультативно-совещательные органы, как формальные, так и неформальные, например совещания премьер-министра Канады с премьер-министрами провинций, совещания Федерального Канцлера и глав правительств земель в ФРГ
1 Подробнее см.: Хащина Э.Э. Языковая и национально-культурная политика как правовые инструменты противодействия сецессии: теоретико-исторический анализ // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2022. №2. С. 41-44.
149
(хотя члены правительств земель представлены в Бундесрате), постоянные комиссии по подготовке предложений о расширении прав автономных регионов в Италии, согласительные комиссии с участием центральных и региональных органов и другие формы согласования интересов.
В начале XXI в. ярко появилось три новых тенденции.
Во-первых, выросла роль органов конституционного контроля. Они контролируют соблюдение конституционной процедуры при инициировании и проведении референдумов об установлении автономии или о расширении автономных прав регионов и рассматривают вопрос о допустимости инициирования предложений о сецессии. В процессе принятия решений эти органы формулируют современную конституционно-правовую доктрину о допустимости либо недопустимости сецессии и роль в этих процессах государственных органов. Так, в Италии Конституционный Суд в 2015 г. истолковал конституционные положения как не предусматривающие право автономных регионов на сецессию и ориентирующие их не на односторонние действия, а на достижение согласованных с центральными органами государственной власти решений по расширению прав автономных регионов Италии1. Доктринальные судебные решения по вопросам допустимости сецессии принимались и в других странах.
Во-вторых, в XXI в. новое содержание получили нормы об открытом правительстве и усилении связей государственных органов с общественностью. Благодаря цифровизации, созданию сайтов государственных органов и открытых баз данных об их деятельности у граждан появились дополнительные возможности как для взаимодействия с органами государства, так и контроля за ними, что способствует снижению социального напряжения в регионах.
В-третьих, во многих странах стали уделять больше внимания требованиям к языковой подготовке государственных служащих для работы с меньшинствами, в некоторых введены обязательные экзамены на знание двух или даже трех языков меньшинств, с которыми им предстоит работать (Италия, Канада и др.).
Заключение.
Эволюция конституционно-правового регулирования основ организации государственных органов как инструмента предотвращения сецессии отражает общий ход становления и укрепления конституционной демократии в направлении от преобладания доставшихся в наследство от монархического авторитарного строя пережитков административно-
1 Sentenza N.118 anno 2015. Corte costituzionale. Сайт Конституционного суда Италии. URL:
https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2015&numero=118 > (accessed 22.07.2022).
бюрократической организации системы государственных органов к демократической системе с разделением властей, решающей ролью парламента как средства выявления и согласования интересов различных социальных групп, в том числе региональных и национально-территориальных, обеспечением правовых гарантий и судебной защиты прав региональных государственных органов, прав на участие в управлении и учет интересов национальных и иных меньшинств. При этом одновременно эволюционирует и набор различных правовых механизмов и инструментов предотвращения сецессии с постепенным ростом значения именно совещательных органов, согласительных процедур и решений органов судебного конституционного контроля и снижением значения административного надзора и силовых средств.
Библиографический список
1. Андреева Г.Н. Двойные стандарты в отношении современных государств к сецессии: правовой аспект // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2021. Т. 14. №1. С. 6-22. DOI:10:23932/2542-0240-2021-14-1-1.
2. Баев В.Г. «Унитарный» федерализм Веймарской Германии // Право и политика. 2004. № 9. C. 125-130.
3. Бовыкин Д. Ю. Французская революция / Дмитрий Бовыкин, Александр Чудинов. М.: Альпина нон-фикшн, Постнаука, 2022. - 468 с.
4. Боллиторе С. Италия. Полная история страны. М.: Издательство АСТ, 2021. - 448 с.
5. Васильева Н.Ю. Неаполитанская дилемма Венского конгресса // 200 лет Венской система: проект и практика европейской дипломатии: материалы IX Конвента РАМИ (27-28 октября 2015 г.). М.: МГИМЩ-Университет, 2016. С. 95-111.
6. Лафитский В.И. Конституционный строй США. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2007. - 320 с.
7. Хащина Э.Э. Языковая и национально-культурная политика как правовые инструменты противодействия сецессии: теоретико-исторический анализ // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2022. №2. С. 34-48.
8. García Laguardia J.M. De Bayona a la República Federal. Los primeros documentos constitucionales de Centroamérica // Ayer. Valencia, 1992. N8. Р. 45-73.
9. Irigoin M.A. Representation without Taxation, Taxation without Consent: the Legalicy of Spanish Colonialism in America // Revista de Historia Económica = Journal of Iberian and Latin American Economic History. Cambridge, 2016. A. 34. N° 2. P. 169-208.
10. Papachistou P.A. The three fases of the Phanariots an inguiry into the role and motivations of the Greek nobitity under Ottoman rule, 1683-1821. Thesis A.M. Burnaby (Canada): Simon Fraser University, 1992. - 179 p.
11. Weit H.D. Political history of secession to the beginning of the American Civil War. New York, London: The Knickerbocker Press, 1914. - 649 p.
