CC BY
276
поступало в органы Казённой Палаты, которое информировало органы власти той губернии, куда хочет приписаться мещанин. Помимо судебных функций, законодательство возложило на Городской Магистрат и административные функции. В частности, члены мещанского общества в составе Магистрата губернского города могли ходатайствовать перед высшими органами по вопросам неналожения новых налоговых повинностей.
Одним из аспектов деятельности городских Магистратов и дум в том, что их функции сложно разграничить. Тем не менее, городская реформа 1785 года значительно принизила роль и значение магистратов. Теперь они в большей степени были судебными органами, чем органами городского управления, как это было при Петре I.
Мысль, озвученная Н. Рождественским, что как бы ни были малы практические результаты реформы для развития городского самоуправления, заслугой законодательницы остаётся укрепление и развитие понятий о городском обществе, как особом целом организме, была созвучна духу времени8. Проведённая реформа не могла единовременно преобразовать систему органов местного самоуправления. Утверждение городского общественного управления проходило в условиях тотального контроля органов центральной власти и определяющей роли надзорного аппарата.
Именно это предопределило сохранение феодальной корпоративной структуры общества в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов. Таким образом, пример мещанской общины является ярким примером ограниченности сословного строя России и неразвитости местного самоуправления в России последней трети XVIII века. Рассматривая деятельность органов местного самоуправления губернских городов XVIII века, можно с уверенностью говорить о полном контроле центральной власти над органами местного самоуправления.
8 Рождественский Н. Руководство к российским законам. СПб., 1848. С. 727.
И. Р. Кушхов *
ПРОЦЕССЫ РАЗВИТИЯ УНИТАРИЗМА ПРИ СОВРЕМЕННОЙ МОНАРХИЧЕСКОЙ ФОРМЕ ПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: теория государства и права, форма правления, монархия, унитарное государство.
Аннотация: в работе в сравнительно-правовом аспекте исследуется проблема сочетания и сосуществования унитарного государства при монархической форме правления; анализируется политико-правовой феномен регионализма и квазифедеративного государства.
Key words: theory of state and law, form of government, monarchy, unitary state.
Summary: In the work in comparative legal perspective aspect research the problem of combining and co-existence of a unitary state under a monarchical form of government, analysis the legal and political phenomenon of regionalism and kvazi-federative state.
Большинство монархических стран мира избрало унитарную форму своего политико-территориального устройства. По характеру взаимоотношений между государством в целом, высшими органами государственной власти и управления, его структурными частями, их органами власти, управления и самоуправления унитарные государства при монархической форме правления можно подразделить на сверхцентрализованные и децентрализованные .
В сверхцентрализованном унитарном государстве при монархической форме правления все звенья административно-территориального деления управляются назначаемыми из центра монархом чиновниками, а выборные местные органы либо отсутствуют, либо их роль ограничена, и они находятся под контролем представителей центральных органов исполнительной власти. К сверхцентрализованным унитарным монархиям относятся арабские монархии, Бруней, Бутан, Непал, Таиланд и монархии Тропической Африки и Океании.
Децентрализованное унитарное государство при монархической форме правления характеризуется отсутствием в административно-территориальных единицах специально назначаемого центральным органом чиновника, а местное самоуправление и управление осуществляются вы-
* Ассистент кафедры теории и истории государства и права Кабардино-Балкарского государственного университета.
борными населением соответствующих административно-территориальных единиц муниципальными органами. Примерами таких государств являются все европейские монархии и Япония.
Так, современная Япония, хотя и является унитарным государством, тем не менее, представляет собой децентрализованное государство, основанное на местной автономии, регулируемое Законом о местной автономии 1947 года. Местное самоуправление - двухуровневое. Верхний уровень - префектуры, низовой - города, приравненные к ним по статусу районы Токио, деревни и сельские общины. В решении вопросов местного значения, определенных для каждого уровня публичной власти Законом о местной автономии, органы власти на местах достаточно самостоятельны. Они наделяются имуществом, которым могут вести дела и осуществлять административное управление, постановления в пределах закона. Для решения конкретных задач в Японии помимо обычных территориальных единиц создаются финансово-промышленные округа. Получило распространение создание ассоциаций, консультативных советов соседних территориальных единиц для решения общих задач1.
Есть и такие унитарные государства при монархической форме правления, которые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в нее известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории монархического государства одной, двух и даже нескольких автономий не выводит ее за рамки унитарности.
При монархии существуют политическая и культурная автономии. Политическая автономия развивается в квазифедеративные отношения, что является характерной особенностью развития унитаризма на современном этапе Великобритании, Дании и Нидерландов. Квазифедеративные отношения обычно существуют между бывшей метрополией и ее бывшими колониями, которые уже не колонии, но и не государства, и желают сохранить экономическую и политико-правовую связь с метрополией, но в то же время обладают суверенитетом. Такие отношения могут возникнуть и в силу давних исторических традиций.
В Соединенном Королевстве, наряду с процессами деволюции, о которой пойдет речь ниже, происходит и развитие квазифедеративных отношений. В Великобритании существуют территории с особым статусом, к которым принадлежат остров Мэн, и другие острова пролива. Они имеют
1 ИнакоЦ. Современное право Японии. М., 1981. С. 195 - 196.
собственные судебные системы, но власть в силу исторических особенностей на островных территориях не унифицирована. Кроме того, существуют также зависимые территории. К ним относятся Гибралтар, остров Святой Елены, Фолклендские острова, Бермудские острова и другие. На зависимых территориях нет собственных судебных систем, в каждой заморской территории существует представитель монарха Великобритании
- губернатор, что в определенной степени унифицирует власть. Однако практически различия между островными территориями и зависимыми территориями весьма незначительны.
Королевство Дания состоит из 14 амтов (областей) и двух само-управляющих территорий - Фарерских островов и Гренландии. Органы управления амтов возглавляет начальники областей, назначаемые и освобождаемые от должности Королем по представлению Совета министров. Амты делятся на коммуны. Начальники администативно-территориальных единиц амтов по представлению местных советов назначают и освобождают от должности старост коммун и бургомистров муниципалитетов. Такое положение обеспечивает целостность исполнительной власти; по вертикали и жесткий контроль за деятельностью ее низовых звеньев. Представительными органами на местах являются советы амтов, коммун и муниципалитетов, избираемые непосредственно населением на четырехлетний срок2.
Фарерские острова пользуются внутренней автономией установленной Законом о самоуправлении от 23 марта 1948 года, в соответствии с которым они имеют собственный законодательный орган (легтинг) состоящий из 32 депутатов, избираемых на 4 года прямым голосованием на основании пропорционального представительства. Высший исполнительный орган - ланд-стюри (правительство) формируется легтингом. Интересы Королевства Дания на Фарерских островах представляет верховный комиссар3.
Правовой статус Гренландии определен законом о расширении внутренней автономии Гренландии принятым Фолькетингом Дании 17 ноября 1978 года и одобренным на референдуме в Гренландии 17 января 1979 года, в соответствии с которым ландстинг Гренландии состоит из 31 депутата, избираемого на четыре года всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства. Высший исполнительный орган - ландстюри формируется ландстингом. Королевство Дании в Гренландии представляет
2 Конституция Королевства Дания // Конституции стран Европы. В 3-х тт. М., 2001. Т. 1.С. 298.
3 Конституция Королевства Дания // Там же. С. 298.
верховный комиссар4.
Королевство Нидерландов в настоящее время сохраняет два заморских владения - Нидерландские Антильские острова и остров Аруба. Нидерландские Антильские острова состоят из островов: Бонайре, Кюрасао, Саба, Синт-Эстатиус и части острова Сен-Мартен. Согласно Хартии Королевства 1954 года Нидерландские Антильские острова являются частью Нидерландов и пользуются автономией во внутренних делах. Представительным органом островов является Законодательное собрание, которое избирается на 4 года в составе 22 членов (14 - от острова Кюрасао, 3 - от острова Бонайре, 5 - от островов Саба, Синт-Эстатиус и Сен-Мартен). Исполнительная власть осуществляется губернатором совместно с Консультативным советом и Советом министров, в состав которого входят не более 10 человек. На каждой островной территории государственные органы представлены вице-губернатором, советом и правительством5.
Остров Аруба расположен в группе Подветренных, или Малых Антильских, островов. С 1 января 1986 года остров Аруба вышел из федерации Антильских островов и получил статус территории Королевства Нидерландов с правами внутренней автономии. Структура государственного управления на острове Аруба построена таким же образом, как и на Нидерландских Антильских островах6.
Культурная автономия состоит в том, что национальным меньшинствам, рассеянным или не живущим компактно, предоставляются права и свободы в отношении пользования своей культурой, языком, религией и ведения своего образа жизни. Такая форма автономии широко используется в скандинавских монархиях.
В Норвегии и Швеции принято законодательство, регулирующее различные стороны статуса саамов. Саамы признаются коренным народом только в Норвегии, в Швеции они рассматриваются как национальное меньшинство. Если раньше в центре внимания законодателя были вопросы владения оленями и их выпаса, то в 90-е годы сфера правового регулирования расширилась и стала охватывать вопросы признания саамского языка, культуры, образования. Так, в 1990 году в Норвегии был принят специальный Акт о саамском языке, которым он признавался официальным, используемым во всех сферах их жизни на землях их проживания. В Швеции в
4 Там же. С. 298-299.
5 Конституция Королевства Нидерландов // Конституции стран Европы. М., 2001. Т. 2. С. 208.
6 Там же. С. 209.
1999 году был принят Акт о праве использования саамского языка в отношениях с публичными властями. В настоящее время на повестке дня стоит решение вопросов политического участия саамов в решении касающихся их проблем7.
Сегодня в монархиях развиваются переходные формы политикотерриториального устройства от унитарного государства к федеративному. В условиях унитаризма в Великобритании развиваются процессы дево-люции и квазифедеративных отношений, об этом было сказано выше, а современная унитарная Испания - это своеобразное регионализованное государство, сохраняющее историческую форму правления. Рассмотрим эти процессы в указанных странах.
Современное развитие Великобритании обнажило ряд общественно-политических проблем, решение которых в рамках использования традиционных государственно-правовых средств уже не всегда возможно. В связи с этим обнаружились сложности, и даже кризисные явления в функционировании многих политических и государственных институтов, которые подверглись серьезной критике. Требование конституционных реформ стали своеобразным рефреном, сопровождающим общественно-политическое развитие Британии последних лет8.
Принципиальным направлением конституционных реформ в Соединенном Королевстве стала проблема нового политико-территориального устройства. Для интерпретации новейших реформ в этой сфере используется ряд понятий - «квазифедерация», «деволюция» и «децентрализация». Первое из них может использоваться потому, что реформы в Британии, хотя и не ведут непосредственно к созданию федеративного государства, однако включают ряд его формальных характеристик: формальное разделение властей между двумя уровнями управления; резервированные и переданные полномочия; совместная юрисдикция в иностранных отношениях, включая также Евросоюз, между центральными и региональными представительствами; своего рода конституционный суд; новая структура межправительственных отношений, определенная договорами между центральными правительственными департаментами и созданными региональными ассамблеями. Эта политическаяская конструкция выражается в регулярных встречах министров одного профиля и их подчиненных; введение двойного гражданства и своеобразном феномене «мульти-идентичности», который
7 МогуноваМ. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С.
202.
8 Шаповал В. Н. Британская конституция. Киев, 1991. С. 14.
стал в настоящее время более явственным.
Понятие «деволюция» означает передачу центром ряда важных прерогатив (в том числе определенного объема законодательной власти) в регионы, которые именуются государствами. Различия между федерализмом и де-волюцией определяются природой государства (которое продолжает оставаться унитарным), а отличие от понятия децентрализации состоит в том, что речь идет не о создании автономий, а о более высоком статусе. Именно это понятие наиболее отвечает ситуации сложившейся в королевстве.
Вообще, в состав метрополии входят Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия, ряд других территорий. Исторически Великобритания сложилась как уния. Особенности современного политико-территориального устройства коренится в этом. Программа британского правительства включала в себя учреждение парламента в Шотландии и Законодательной ассамблеи в Уэльсе. До последнего времени было не вполне ясно, до какой степени эти законодательные органы будут самостоятельны. Выдвигалось два возможных сценария - минималистский и максималистский.
В правительстве Великобритании предусмотрено наличие должности государственных секретарей по вопросам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Они обеспечивают, с одной стороны, учет интересов соответствующих территорий, с другой - осуществляют административный надзор за их органами.
В развитии деволюции есть существенные разногласия между лейбористами и либеральными демократами. Если целью последних является «федеративная Британия», то лейбористы не склонны идти так далеко, и намере-ны сохранить сильную центральную власть. Консерваторы вплоть до 1998 года выступали решительными противниками, каких бы то ни было изменений статус-кво. Помимо приверженности обеих партий к передаче части полномочий центра на места и укреплению тем самым демократических начал в государственном управлении, немалую роль здесь играет и их обоюдное стремление более органично «вписать» Британию в политическую структуру Евросоюза. Одним из приоритетных направлений деятельности последнего является активная региональная политика, нацеленная не только на помощь и поддержку «слаборазвитым» регионам, но и на все более органичное вовлечение региональных властей в политическую систему Европы9.
9 Перегудов С. П. Конституционная реформа в Великобритании // Эволюция политических институтов на Западе. М., 1999. С. 34.
Основная причина серьезных политических разногласий вокруг проблемы Соединенного королевства - опасения консерваторов и части лейбористов, что, сформировав собственные законодательные ассамблеи, регионы начнут требовать все больших прав, и это может существенно подорвать единство страны. Особенно беспокоит противников федерализации возможность отделения Шотландии, национальная партия которой уже давно выступает за полную независимость региона. При всем этом, сознавая необратимость уже произошедших перемен, консерваторы признали результаты прошедших референдумов легитимными и не намерены в случае возвращения к власти ставить вопрос о роспуске ассамблеи. То же самое, наверняка произойдет и после того, как будет реализован тот или иной вариант автомизации 10 регионов самой Англии, где лейбористы планируют создать агентства регионального развития, призванные самостоятельно решать назревшие экономические проблемы. Но в отличие от созданных консерваторами корпораций городского развития, главную скрипку в которых играли предпринимательство и местная администрация, лейбористы намерены поставить агентство под контроль так называемых региональных палат10.
Возможно, в ближайшее время этого не случится. Однако произошедшие перемены уже серьезно нарушили «унитарность» Великобритании и после всех проведенных референдумов в исторических регионах страны, видимо, можно будет говорить о Соединенном королевстве Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии.
Процесс деволюции может иметь парадоксальное воздействие на внутреннюю стабильность Великобритании. Чем больше успеха будет достигнуто в решении проблем Шотландии и Уэльса, тем сильнее будут требования по решению проблем самой Англии. Основные параметры реформы - идентичность, национальность, суверинитет и гражданство -ставят проблему дефицита демократии на национальном уровне и экономического неравенства на региональном уровне. В случае успеха программы деволюции, Соединенное Королевство может эволюционировать со временем в оригинальную форму деволютивной квазифедерации, реализуя национальные и региональные идентичности путем ассиметричного перераспределения власти. В случае ее провала эти процессы могут привести к распаду Союза. Возможен и третий вариант - замораживание конфликта с сохранением напряженности между Лондоном, с одной стороны, Эдин-
10 Перегудов С. П. Конституционная реформа в Великобритании. С. 35.
бургом и Кардиффом с другой. От успеха создания деволютивной квазифедерации во многом будет зависеть решение проблем Северной Ирландии.
В реформировании политико-территориального устройства Великобритании исходили из децентрализации управления в ответ на требования уступок со стороны регионов. В развитии политико-территориального устройства Испании характерны процессы регионализации.
Федеративная модель ассоциировалась в Испании с отсутствием порядка и кантонализмом, характерным для Первой Республики XIX века11. На протяжении всего XX века в Испании шла открытая и острая борьба междуцентростремительными и центробежными политическими тенденциями. Эта борьба велась не обособленно, но в рамках общего противоборства олигархически-авторитарных тенденций. Выявилась определенная закономерность: повышение значимости национально-региональной проблематики и рационализации притязаний, национальных и региональных элит имели место в моменты обострения борьбы вокруг основ политического строя, при ослаблении позиций центральной власти. Роль системы, минимизирующей негативные последствия, столкновений интересов центр-регион играет в постфранкисткой Испании государство автономий12.
В Испании во все демократические периоды развития страны прослеживается склонность к политической децентрализации13. Концепция регионализованного государства нашла отражение в тексте двух Конституций - 1931 и 1978 года. Вместе с тем следует отметить, что традиционно в конституционно-правовой доктрине этой страны модель государственного устройства, закрепленная в Конституции 1931 года, именуется целостным государством, совместимым с автономией общин и областей, а предусмотренная в Конституции 1978 года - государством, состоящим из автономных образований.
Целостное государство, совместимое с автономией общин и областей, - оригинальная испанская теория, возникшая под определенным воздействием немецкой доктрины федерализма14. По мнению испанского юриста Ф. Сегадо, в Конституции 1931 года материализовалась разновид-
11 Salozabel J. J. Sobre el Estado autonomico Espanol // Revista de estudios politi-cos. 1992. № 78. P 109.
12 Данилевич И. В. Автономизация Испании // Полис. 1995. 1 5. С. 121.
13 Trujillo G. Un estado federo-regional? // Las experencias del processo politico constitucional en Mexico у Espana Mexico, 1979. P. 208.
14 Alvarez C. El estado integral de las autonomias segun la Constitution de la II Re-publica. Madrid, 1982. P. 18-19.
ность «урезанного федерализма», впоследствии получившая наименование «регионализованного государства», в котором политическую и административную автономию могли приобрести все области, ходатайствуя об этом15.
В период преобразования политического режима после смерти генерала Франко 1975 года Испания вернулась к идее областной реформы. Карта автономных сообществ была в значительной степени определена еще до принятия новой Конституции. Институционализация предавтономных режимов включала два этапа: утверждение королевским декретом-законом статуса региона, а также выработку мер по преобразованию государственных служб и их передаче, территориальным коллективам в результате деятельности смешанных комиссий из представителей центра и регионов.
Во время разработки новой Конституции дали о себе знать две противоречивые концепции. Приверженцы первой рассматривали Испанию как единое и неделимое государство. Но многие другие испанские исследователи отмечали, что принципы итальянского законодательства являются удачным решением регионального вопроса в государствах, принадлежащих к континентальной системе права16.
Конституция 1978 года не называет политико-территориальное устройство Испании «федерацией». Против использования «федеративной» терминологии выступали националистические партии, полагавшие, что федеративное государство уравняет статус их «исторических регионов» с провинциями, не обладающими особой культурно-исторической идентичностью. Тем не менее, официально признаваемая унитарным государством Испания достигла такой степени децентрализации, что по определенным параметрам ее автономии превосходят субъекты федеративных государств17.
Испанская модель региональной реформы большое значение придает инициативе местных коллективов. Как отмечает итальянский юрист Л. Ка-лифано, в Конституции 1978 года автономия трактуется не только как гарантированное и признанное государством право каждого региона и национальности, но и как возможность каждой территории добровольно реализовать его тогда, когда она это пожелает, исходя из собственных исто-
15 SegadoF. Las constituciones historicas espafiolas. Madrid, 1981. P. 236.
16 Murgadas E. A. La via italiana e la autonomia regionale. Madrid, 1977. P. 31 - 32; Beneyto G. Las autonomias. El poder regional en Espana. Madrid, 1980. P. 63; Lombardi G. La nuova Constituzione di Spagna. Torino, 1979. P. 114; Vandelli L. L’ordinamento regionale spagnolo, Milano. 1988. P. 19, 58.
17 Скрипченко С. Д. Испания: политико-территориальная организация в контексте конституционного строя// Латинская Америка. 2000. 1 7. С. 76.
рических и культурных характеристик и стремления к автономии18.
В соответствии с новыми подходами единство страны не рассматривалось в качестве синонима национальной однородности и допускало признание многонационального характера государства. Согласно конституционно-правовой доктрине, предоставление статуса национальности не давало каких-либо особых привилегий, а лишь отражало большую степень осознания собственной коллективной идентичности и желание ее сохранять.
В Конституции Испании 1978 года не закреплялся список автономных сообществ, инициатива должна была исходить от заинтересованного населения. Автономные сообщества могли приобретать новый статус на основании процедур, предусмотренных статьями 143 и 151. В первом случае статус регионов определялся положениями главы 3 Конституции и соответствующими статутами. Для этой категории расширение объема полномочий путем изменений в текст статута становилось возможным лишь по прошествии 5 лет (ч. 2, ст. 148). Для процедуры, предусмотренной в ст. 151 характерны более сложные требования в отношении волеизъявления населения, однако самостоятельность этих автономных сообществ значительно шире. В частности, Конституция закрепляет лишь общие параметры системы их органов, но не определяет объем их компетенции, оставляя эту проблематику на усмотрение статутов (ст. 152).
Кроме того, допускается особый порядок приобретения автономного статуса для регионов в составе одной провинции. В соответствии со ст. 144 Генеральные кортесы, руководствуясь национальными интересами, могут подменять местные собрания представителей в предоставлении ходатайства об автономии и разрешить образование сообществ посредством издания органического закона.
На конституционном уровне намечены лишь основные контуры системы региональных органов (ст. 152). К их числу относятся: законодательное собрание, правительственный совет и его председатель, который одновременно является и государственным чиновником, представляющим центральную власть в автономном сообществе. Это должностное лицо хотя и определяется законодательным собранием, но назначается на должность Королем.
В испанской модели регионализованного государства предусмотрена подвижная система разграничения компетенции между государством и
18 СаН/апо Ь. 1ппоуагюш е сопйшпйа пе1 з1з1ета regionale spagnolo. МПапо, 1988. Р.
автономными сообществами: определены перечни исключительных предметов ведения государства (ч. 1, ст. 149) и предметов ведения регионов (ст. 148). Кроме того, автономные сообщества могут закреплять в статутах и иные вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению центральной власти (ч. 3, ст. 149). Однако, как и в Конституции 1931 года, вопросы, не включенные в перечень предметов ведения регионов, резервируются за государством. Центр может делегировать автономным сообществам собственные полномочия путем издания органического закона, в котором предусматривается передача соответствующих финансовых средств и определяются формы государственного контроля в данной сфере (ч. 2, ст. 150).
В настоящее время Испания является одной из наиболее децен-трализо-ванных стран Европы. Как отмечается в литературе, процесс регионализации не столько обусловлен конституционными предписаниями, сколько является результатом переговоров между ведущими политическими партиями стра-ны19. На основании пактов Манклоа, подписанных в 1977 году всеми представленными в Генеральных кортесах партиями и правительством, было принято решение о предоставлении предавтономно-го статуса регионам до вступления в действие новой Конституции страны. В 1981 году правящая СДЦ и ведущая оппозиционная партия ИСРП подписали соглашение о гармонизации процесса автономии, на основании, которого был принят органический закон. В определенной степени этот акт направлен на унификацию процесса автономизации и ограничение полномочий сообществ. В августе 1983 года Конституционный Суд признал неконституционными ряд положений этого закона, в том числе касающихся контрольных полномочий центральной власти в отношении законов и административных мер регионов. Суд исходил из того, что автономия означает возможность принимать окончательные решения в сфере предоставленной компетенции. Вместе с тем продолжают действовать положение Органического закона об одновременном проведении региональных выборов, сроках деятельности представительных органов, ограничении максимальной численности правительственных советов (не более 10 человек), о конструктивном вотуме недоверия по инициативе 15% депутатов законодательных ассамблей, о формах контроля регионов за провинциальными органами20.
На современном этапе в Испании все ее территориальные единицы
19 Watts R. L. Comparing Federal Systems. 2ed. Montreal; Kigston; L.; Ithaca, 1999. P.
30-31.
20 AgranoffR. Federal Evolution in Spain // International Political Science Review. 1996. Vol. 17. №4. P. 391.
- автономные сообщества, провинции и муниципалитеты - являются автономными образованиями различных уровней в рамках общей высокой де-центра-лизации политико-территориальной системы страны. Автономизм современной Испании был противопоставлен франкистской политике жесткой унификации, полного отрицания автономии национальных районов и абсолютного унитаризма. Сильно подчеркнув нерушимое единство испанской нации как единого и неделимого отечества для всех испанцев, Конституция Испании в то же время признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними (ст. 2). В стране в еще большей мере осуществлено демократическое сочетание общетерриториальной и национально-территориальной автономии в ее политико-территориальной организации.
Важно при этом отметить, что согласно Конституции, различия в статусах различных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать ни экономических, ни специальных преимуществ, а государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, заботясь об установлении адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных территорий (ст. 138). Целям выравнивания уровней экономического развития «бедных» и «богатых» регионов и воплощения принципа солидарности служит созданный на основе Конституции 1978 года Компенсационный фонд как фонд регионального развития (ст. 158). Важно и то, что все испанцы имеют одни и те же права и обязанности на всей территории страны; что никакие органы власти не могут принимать меры, которые прямо или косвенно препятствуют свободе передвижения и выбора местопребывания лиц и свободному перемещению имущества по всей испанской территории (ст. 139). Ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ, а соглашения между ними могут заключаться лишь с разрешения Генеральных кортесов при уведомлении его о характере и целях такого соглашения (ст. 145).
Своеобразие испанского автономизма состоит в том, что в рамках его Конституционных основ вопросов разграничения предметов веления и полномочий автономных сообществ и государства в целом решаются в каждом конкретном случае отдельно, что порождает еще большую асимметрию внутри системы самых автономных сообществ. На этой основе Каталонии, Стране Басков и некоторым другим удалось за последние годы получить немалые уступки у центрального правительства, особенно в плане укрепления их финансовой самостоятельности. Общая тенденция расширения автоно-
мии и децентрализации власти и управления нашла свое выражение в общенациональном Пакте об автономии (февраль 1992 года) и его практическом осуществлении в последующие годы, основывавшихся на нахождении компромисса между децентралистскими и унитаристско-централистскими силами. В результате были существенно расширены полномочия автономных сообществ на основе ч. 2, ст. 150 Конституции.
По мнению А. Авиловой испанский опыт реформирования системы регионального управления интересен тем, что «...он подтверждает необходимость крайне осторожного подхода к перенесению готовых зарубежных «рецептов» в специфические национальные условия. Хотя испанская реформа развивалась в русле европейской федеративной традиции (с особым вниманием к практике ФРГ), в стране сумели трезво и прагматично остановиться там, где слишком подробно проработка даже концептуально важных юридических деталей несла на начальном плане опасность нарушения общественного компромисса, необходимого выбором мирного пути преобразований. Тем самым была обеспечена свобода маневра на первом самом важном отрезке этого пути...». Между тем «...оказалось, что даже вполне успешный опыт становления федеративной государственности представляет собой длительной и поэтапный процесс, требующий серьезной корректировки по мере возникновения сложных проблем структурного порядка»21.
В связи с постоянным преобразованием государства, состоящего из автономных образований, в испанской конституционно-правовой доктрине сейчас обсуждаются не характерные черты этой модели, а общая концепция его развития. На повестке дня стоит вопрос о том, должно ли государство постоянно находиться в процессе трансформации или же на определенной стадии необходимо определить конечную цель преобразований22.
Пример современной Испании подтверждает тезис о том, что регионализм - это процесс эволюции унитарного государства. В стране и на уровне доктрины, и на практике продолжается поиск оптимальной территориальной организации. Для Испании характерен регионализм на грани федерализма, причем с течением времени эта грань становится все более условной. Не случайно в современных англоязычных исследованиях, посвященных федерализму, Испания рассматривается - как разновидность федерации.
21 Авилова А. Испания: новая модель отношений между центром и регионами// Проблемы теории и практики управления. 1997. 1 3. С. 45.
22 Malaret Garcia Е. Multidimensional decentralization in Spain: variable geometry decentralization//International Review of Administrative Sciences. 1998. №4. P. 673.
