CC BY
9DOI 10.47643/1815-1329_2023_5_76
ЭТАПЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ОБЪЕКТОВ ИСТОРИЧЕСКОГО И КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ STAGES OF ESTABLISHING THE LEGAL REGIME OF LAND PLOTS OF OBJECTS OF HISTORICAL AND CULTURAL HERITAGE
ЖДАНОВА Виктория Борисовна,
старший юрист филиала No 84 Московской областной коллегии адвокатов «Шмелева Пак, Поспелов»,
аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета
Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ).
119991, Россия, г. Москва, ул. Ленинские горы, 1.
E-mail: zhdanova@shpplaw.ru;
ZHDANOVA Victoria Borisovna,
Senior Associate of the branch No. 84 of the Moscow Regional Bar Association "Shmeleva Pak, Pospelov",
postgraduate student of the Department of Environmental and Land Law of the Faculty of Law
Moscow State University named after M.V. Lomonosov (MSU).
119991, Russia, Moscow, Leninskie Gory str., 1.
E-mail: zhdanova@shpplaw.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается порядок установления правового режима земельных участков объектов исторического и культурного наследия
Abstract: The article deals with the legal regime of land plots of historical and cultural heritage in Germany. The peculiarities of its establishment and content are investigated.
Ключевые слова: правовой режим, земельные участки, земельные участки объектов исторического и культурного наследия, историко- культурная експертиза.
Keywords: legal regime, land plots, land plots of historical and cultural heritage objects.
Для цитирования: Жданова В.Б. Этапы установления правового режима земельных участков объектов исторического и культурного наследия //Аграрное и земельное право. 2023. № 5(221). С. 76-79. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_76.
For citation: Zhdanova V.B. Stages of establishing the legal regime of land plots of objects of historical and cultural heritage // Agrarian and Land Law. 2023. No. 5(221). pp. 76-79. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_76.
Статья поступила в редакцию: 10.04.2023
Правовой режим земельных участков объектов исторического и культурного наследия в устанавливается в рамках сложной, многоступенчатой процедуры, направленной, на выявление, установление и подтверждение ценностных характеристик объектов, обладающих признаками объектов исторического и культурного наследия.
Порядок установления правового режима земельных участков объектов исторического культурного наследия включает в себя следующие этапы:
1. Выявление объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия (установление и описание его ценностных характеристик);
2. Подтверждение историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта исторического и культурного наследия, придание ему статуса выявленного объекта исторического и культурного наследия.
3. Включение выявленного объекта исторического и культурного наследия в Единый Реестр.
4. Утверждение границ охранных зон объекта исторического и культурного наследия.
Указанные этапы позволяют говорить о существовании
1. Правового режима земельных участков выявленных объектов исторического и культурного наследия,
2. Правового режима земельных участков объектов исторического и культурного наследия, внесенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов (далее по тексту- Единый Реестр) в отношении которых установлены границы защитных зон.
3. Правового режима земельных участков объектов исторического и культурного наследия, внесенных в Единый Реестр, в отношении которых установлены границы охранных зон.
В полном объеме, правовой режим земельных участков объектов исторического и культурного наследия устанавливается только на третьем этапе, после установления охранных зон объекта исторического и культурного наследия. Рассмотрим указанные выше этапы более подробно.
1. Выявление объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, согласно п.1 ст.16 ФЗ «Об объектах культурного наследия», осуществляют региональные и муниципальные органы охраны объектов культурного наследия, а также, с 2015 года, заинтересованные физические и юридические лица. Исключение составляют объекты археологического наследия. Последние, согласно ст. 45.1 ФЗ «Об объектах культурного наследия», выявляются исключительно в составе археологических полевых работ.
При выявлении сведений, свидетельствующих о наличии у объекта недвижимости историко- культурной ценности, в региональные и муниципальные органы охраны объектов культурного наследия, заинтересованными лицами направляется заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в перечень выявленных.. Заявление должно соответствовать определенной форме, утверждаемой региональным или муниципальным органом охраны объектов культурного наследия. Например, в г. Санкт- Петербург, указанные
функции осуществляются Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее по тексту -КГИОП)1, в г. Москве - Департаментом культурного наследия2.
В заявлении должны быть указаны сведения об историко-культурной ценности объекта, а также его местоположении, то есть его адресе. Важно отметить, что критерии историко-культурной ценности, которые должны быть отражены в указанном заявлении, законодательно не установлены. Согласно статистическим данным КГИОП. Санкт- Петербурга, с 2015 года в перечень выявленных объектов культурного наследия было внесено около 60 объектов. В среднем, что означает, что в год КГИОП положительно рассматривает около 10 заявлений физических лиц, о внесении объекта в перечень выявленных объектов исторического и культурного наследия. Например, в 2019 году, КГИОП положительно рассмотрел всего лишь 5 заявлений. Основными причинами отказа, КГИОП и Департамент культурного наследия называют «принадлежность объекта к рядовой застройке исторического центра», уже «вынесенное решение о сносе объекта», «аварийное состояние объекта», «отсутствие полной исторической справки» об объекте. Ярким примером такого рода отказа служит отказ Департамента культурного наследия г. Москвы о внесении здания Хладокомбината №3 (Изначально. Акционерное общество «Фарбверке и К», бывший Майстер, Люциус и Брюнинг, химический концерн)3 в перечень выявленных объектов исторического и культурного наследия, основывающийся на аварийном состоянии указанного объекта, угрожающего жизни и здоровью граждан. 4
Такого рода споры, возникают в первую очередь, потому что в настоящее время отсутствуют единые критерии историко-культурной ценности выявляемых объектов исторического и культурного наследия, требования к их техническому состоянию, а также методики обоснования историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объектов исторического и культурного наследия.
Из-за их отсутствия, последние трактуются на территории субъектов РФ по-разному. В части субъектов РФ они установлены специальным правовым актом органа охраны объектов исторического и культурного наследия 5, а на территории иных субъектов, общими критериями историко-культурной ценности признаются определенные ст. 3 ФЗ «об Объектах культурного наследия».6
Таким образом, решение о присвоении объекту, обладающему признаками объекта исторического и культурного наследия статуса выявленного в настоящий момент принимается субъективно, в зависимости от оценки регионального органа охраны объектов исторического и культурного наследия, а также уровня квалификации привлекаемых специалистов.
Представляется, что такие решения должны представлять собой объективные оценки, основанные на единых критериях, которых в настоящее время не существует. Поэтому, необходимо принять единый нормативный правовой акт, определяющий критерии историко -культурной ценности объектов, обладающих признаками объекта исторического и культурного наследия, а также общую методику их определения. В случае если региональным органом охраны объектов исторического и культурного наследия, принято решение о включении объекта в список выявленных объектов исторического и культурного наследия, на его земельном участке устанавливается правовой режим земельного участка выявленного объекта исторического и культурного наследия.
2. Для того чтобы правовой режим земельного участка выявленного объекта исторического и культурного наследия трансформировался в правовой режим земельного участка объекта исторического и культурного наследия, выявленный объект исторического и культурного наследия должен пройти процедуру включения в Единый Реестр. Первой ступенью указанной процедуры является проведение государственной историко - культурной экспертизы.
Государственная историко - культурная экспертиза (далее по тексту - ГИКЭ), является важнейшей процедурой, на основании заключений которой принимаются решения в сфере охраны объектов исторического и культурного наследия.
С точки зрения правового режима их земельных участков, важно отметить, что объектами ГИКЭ, среди прочих, являются выявленные объекты исторического и культурного наследия, а также проекты защитных и охранных зон объектов исторического и культурного наследия. Положительное заключение государственной историко - культурной экспертизы является основанием для включения выявленного объекта исторического и культурного наследия в Единый Реестр и утверждения границ его территории.
Для включения выявленного объекта исторического и культурного наследия в Единый Реестр в соответствии с подп. 10 п. 3 ст. 20 ФЗ «об Объектах культурного наследия» требуется описание предмета его охраны, то есть особенностей объекта, послуживших основанием для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению. 3 января 2016 года был утвержден приказ Минкультуры РФ «Об утверждении Порядка определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)»7, который не содержит ни критериев, ни методики определения предмета охраны объектов исторического и культурного наследия, что является существенным недостатком действующего законодательства.
Согласно Положению о государственной историко -культурной экспертизе, эксперты, аттестованные в Минкультуры РФ, не имеют статуса
1 Официальный сайт комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры г. Санкт Петербург // URL https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/c_govcontrol/
2 Официальный сайт департамента культурного наследия г. Москвы // https://www.mos.ru/dkn/
3 Электронный ресурс // https://places.moscow/places/hladokombinat-3/hladokombinat-3.html
4 Электронный ресурс URLhttps://www.advgazeta.ru/upload/medialibrary/93e/Skan_Prikaza_Departamenta.jpg
5 Приказ Мосгорнаследия от 30.12.2015 N 478 «Об утверждении Критериев историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, расположенных на территории города Москвы»; Постановление Правительства Рязанской области от 17.08.2016 N 190 "Об установлении Порядка организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия"
См. например, Постановление Министерства культуры и туризма Астраханской области от 29 сентября 2015 г. «О порядке организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия»; Постановление Совета министров Республики Крым «Об утверждении Порядка организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия» от 22 декабря 2015; ст. 12.1 Закона Санкт-Петербурга от 12.07.2007 «Об охране объектов культурного наследия в Санкт- Петербурге»
7 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 2016, № 35,
государственного эксперта, а имеют статус аттестованного эксперта на проведение государственной историко-культурной экспертизы. Это
означает, что историко-культурная экспертиза в РФ, в настоящее время носит частный характер, что является крайне негативным фактором, учитывая высокую ценность объектов исторического и культурного наследия. Дополнительно, исходя из норм действующего законодательства, допускается появление нескольких экспертиз по одному и тому же объекту экспертизы, поскольку законом не установлен запрет на проведение историко-культурной экспертизы объекта, в отношении которого уже есть заключение эксперта. Это приводит к тому, что на практике возможно получение противоположенных заключений государственно - историко - культурной экспертизы по одному и тому же объекту.1
Частный характер экспертизы часто приводит к тому, что объекты, действительно обладающие ценностными характеристиками не включаются, или необоснованно исключаются из Единого Реестра. Ярким примером служит акт государственной историко - культурной экспертизы, проведенной в отношении выявленного объекта исторического и культурного наследия «Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых «Опалиха-Алексеевское», вторая половина XVIII - начало XX веков». Согласно акту, эксперт, проводивший экспертизу пришел к выводу о нецелесообразности включения в Единый реестр вышеупомянутого объекта, после чего парк был исключен из списка выявленных объектов культурного наследия, а его земельный участок был передан под застройку.2
Московское областное отделение ВООПИК обратилось в суд, с иском о признании недействительным распоряжение Главного управления культурного наследия московской области от 14 июня 2017 г., которым парк был исключен из перечня выявленных объектов исторического и культурного наследия. Московский областной суд отказал истцам в удовлетворении исковых требований, после чего, его решение было обжаловано в Верховный Суд РФ (далее по тексту ВС РФ). 21 марта 2019 г. ВС РФ вынес апелляционное определение, в котором отменил решение Московского областного суда, а также распоряжение Главного управления культурного наследия московской области .3 На момент вынесения решения судом, часть парка уже была застроена.
К числу таких «спорных» экспертиз, относятся также акты ГИКЭ, которыми был обоснован снос стадиона «Динамо»4, сокращены границы территории усадьбы, Кусково5, сокращены зоны охраны музея-усадьбы Архангельское, и многие другие.
Стоит отметить, что даже положительное заключение государственной историко - культурной экспертизы не является гарантией включения выявленного объекта исторического и культурного наследия в Единый Реестр. Согласно Положению о государственной историко -культурной экспертизе, региональный орган охраны объектов исторического и культурного наследия в течение 5 рабочих дней со дня получения заключения ГИКЭ и приложений к нему обязан опубликовать их на своем официальном сайте. Сразу после публикации на сайте начинается его общественное обсуждение, в соответствии с процедурой, применяемой для проектов нормативных актов. Орган охраны объектов исторического и культурного наследия рассматривает предложения и замечания, поступившие в адрес опубликованного заключения и публикует на своем официальном сайте «сводку предложений», «с указанием позиции органа охраны объектов культурного наследия». По результатам рассмотрения заключений экспертизы, а также предложений, поступивших во время общественного обсуждения, орган охраны объектов исторического и культурного наследия принимает решение о согласии с выводами, изложенными в заключение экспертизы, или несогласии с выводами, изложенными в заключение экспертизы.
Федеральный и региональный орган охраны объектов исторического и культурного наследия может не согласиться с заключением государственной историко-культурной экспертизы в случаях, установленных ФЗ «Об объектах культурного наследия. В случае несогласия с заключением экспертизы орган охраны объектов исторического и культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлени ю заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу. Эксперт, подписавший заключение экспертизы (за исключением эксперта, подписавшего его с пометкой «особое мнение»), не вправе участвовать в проведении повторной экспертизы.
Таким образом, в случае возникновения спорной ситуации (например, при наличии двух противоположных заключений экспертизы), указанные заключения также подлежат общественному обсуждению, а решение органа охраны объектов исторического и культурного наследия будет принято на основании его результатов. Стоит отметить, что в первой редакции проекта положения о государственной историко - культурной экспертизе предусматривалось, что в случаях «невозможности принятия решения о выводах заключения экспертизы, орган охраны объектов культурного наследия обязан обратиться к коллегиальному, совещательному органу по научно-методическому обеспечению деятельности по сохранению объектов культурного наследия»6. Однако в окончательной редакции документа это положение отражено не было. Было принято решение заменить обращение к коллегиальным экспертным органам процедурой общественных обсуждений. Все рассмотренные выше факторы негативно сказываются на достижении целей, для которых должна проводится ГИКЭ.
Решение о принятии объекта культурного наследия на государственную охрану являются основанием для регистрации Минкультуры РФ объектов исторического и культурного наследия в Едином реестре. Решение о включении выявленного объектов исторического и культурного наследия в Единый реестр в качестве объектов исторического и культурного наследия определенной категории, является основанием утверждения границ его территории. Границы территории объектов исторического и культурного наследия, как и границы территории выявленного объекта исторического и культурного наследия определяются на основании проекта. По результатам рассмотрения проекта границ
1 См. Например «КГИОП сравнил государственные историко- культурные экспертизы по сделкам субподряда» http://arch-heritage.livejournal.com/2564083.html
2 Распоряжение Главного управления культурного наследия московской области от 14 июня 2017 г. № 54372// СПС Гарант
3СПС Гарант
4 Официальный сайт департамента культурного наследия г. Москвы // https://www.mos.ru/dkn/
5 Официальный сайт департамента культурного наследия г. Москвы // https://www.mos.ru/dkn/
6 «Историко- культурная экспертиза без иллюзий» [Электронный ресурс]. URL http://hraniteli-nasledia.com/articles/zakonodatelstvo-rf/istoriko-kulturnaya-ekspertiza-bez-illyuziy/ (дата обращения: 22.10.2016)
территории объекта исторического и культурного наследия, региональный орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о разработке нормативно-правового акта об утверждении границ территории объекта исторического и культурного наследия. Акт об утверждении границ территории объекта исторического и культурного наследия содержит не только их текстовое и графическое описание, но и особый режим использования земель в их границах. Данный режим устанавливается в каждом конкретном случае, в зависимости от вида объекта исторического и культурного наследия, а главное, а зависимости от предмета его охраны.
Сведения о границах территории объекта исторического и культурного наследия и режиме ее использования подлежат внесению в:
1. В Единый государственный реестр недвижимости1. При этом отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта исторического и культурного наследия.
2. В документацию территориального планирования и градостроительного зонирования. При этом данные сведения включаются в них как изложения, извлечения из других документов. Это означает, что полномочия по установлению границ территорий объектов исторического и культурного наследия не входят в перечень полномочий органов местного самоуправления. Обязанность по установлению границ территорий объекта исторического и культурного наследия возложена на специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.
Таким образом, в документах пространственного планирования и территориального зонирования данные границы только отображаются (фиксируются) на основании содержащихся в актах органов охраны объектов исторического и культурного наследия об установлении границ территорий объекта исторического и культурного наследия. Если указанные акты не приняты, то документы пространственного планирования и территориального зонирования не могут отображать «то, чего нет в виде официально принятого документа, или «отображать» нечто сверх того, что содержится в официальном документе».2
Изменение границ территории объекта исторического и культурного наследия может осуществляться в случаях выявления документов или результатов историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, отсутствовавших при подготовке утвержденного проекта границ территории объекта исторического и культурного наследия и дающих основания для пересмотра установленных границ территории объекта исторического и культурного наследия я в порядке, установленном законодательством РФ.3 Изменение границ территории объекта исторического и культурного наследия осуществляется путем разработки нового проекта научно-проектной документации, а также принимается новый нормативный правовой акт, а предыдущий признается утратившим силу.
Таким образом, акт о включении выявленного объекта исторического и культурного наследия в Единый Реестр и утверждении границ его территории юридически создает особо охраняемую территорию объекта исторического и культурного наследия, и является важнейшей предпосылкой установления правового режима земельных участков объектов исторического и культурного наследия.
Однако включения выявленного объекта культурного наследия в Единый Реестр и утверждения границ его территории не достаточно для установления правового режима земельных участков объектов исторического и культурного наследия в полном объеме. С момента включения выявленного объекта культурного наследия в Единый Реестр в его отношении автоматически возникают защитные зоны.
Защитные зоны, в отличие от охранных зон, носят унифицированный характер, они не ориентированы на сохранение конкретного предмета охраны объекта исторического и культурного наследия, и предоставляют собой промежуточный защитный инструмент для объектов, в отношении которых ещё не определены границы и режимы использования охранных зон. Защитные зоны прекращают свое существование в момент утверждения проекта охранных зон объекта исторического и культурного наследия.
Проект охранных зон объекта исторического и культурного наследия подлежит ГИКЭ. Именно момент утверждения границ охранных зон объекта исторического и культурного наследия и режимов использования земель в их границах является основанием установления правового режима земельных участков объектов исторического и культурного наследия в полном объеме.
Библиогра фия:
1. Официальный сайт комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры г. Санкт Петербург // URL https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/c_govcontrol/
2. Официальный сайт департамента культурного наследия г. Москвы // https://www.mos.ru/dkn/
3. Электронный ресурс // https://places.moscow/places/hladokombinat-3/hladokombinat-3.html
4. Электронный ресурс URLhttps://www.advgazeta.ru/upload/medialibrary/93e/Skan_Prikaza_Departamenta.jpg
5. «Историко-культурная экспертиза без иллюзий» [Электронный ресурс]. URL http://hraniteli-nasledia.com/articles/zakonodatelstvo-rf/istoriko-kulturnaya-ekspertiza-bez-illyuziy/ (дата обращения: 22.10.2016)
6. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации C. 137
References:
1. Official website of the Committee for State Control, Use and Protection of historical and Cultural monuments of St. Petersburg // URL https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/c_govcontrol/
2. Official website of the Department of Cultural Heritage of Moscow // https://www.mos.ru/dkn/
3. Electronic resource // https://places.moscow/places/hladokombinat-3/hladokombinat-3.html
4. Electronic resource URLhttps://www.advgazeta.ru/upload/medialibrary/93e/Skan_Prikaza_Departamenta.jpg
5. "Historical and cultural expertise without illusions" [Electronic resource]. URL http://hraniteli-nasledia.com/articles/zakonodatelstvo-rf/istoriko-kulturnaya-ekspertiza-bez-illyuziy / (accessed: 10/22/2016)
6. Trutnev E.K., Bandorin L.E. Commentary on the Urban Planning Code of the Russian Federation C. 137
1 СЗ РФ 2015, № 29 (часть I), ст. 4344.
2 Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации С. 137
3 См. Например: Распоряжение Минкультуры МО от 28 марта 2016 г. N 15РВ-117 "О внесении изменения в границу территории выявленного объекта культурного наследия - селище "Филимоново-2, XV - XVI вв.", расположенного в 0,2 км от д. Филимоново Сергиево-Посадского муниципального района Московской области, утвержденную распоряжением Министерства культуры Московской области от 3 сентября 2014 г. N 14РВ-75".
