CC BY
75
RAR УДК 069 ББК 79
10.34685/HI.2021.33.2.003
ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И СУЩЕСТВОВАНИЯ ЗАЩИТНЫХ ЗОН ОБЪЕКТОВ
КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Андреева Александра Юрьевна,
член Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, Москва, архитектор-реставратор.
E-mail: [email protected]
Халиков Искандер Альфредович,
Казанский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры РФ, кафедра прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-разыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве,
старший преподаватель, кандидат юридических наук. 420111, г. Казань, ул. Московская, д. 41.
E-mail: [email protected]
Аннотация
В статье проведен анализ условий создания защитных зон вокруг объектов культурного наследия. По мнению авторов, подобные охранные меры должны были стать формой противодействия незаконному освоению территорий, неразрывно связанных с памятниками, принятыми на государственную охрану. Разрабатывая их, законодатель стремился создать механизм оперативной защиты ценных в историко-культурном плане земельных участков с находящимися на них архитектурными сооружениями, вводимый в действие сразу после включения объекта в государственный реестр. Однако практическое применение положений ст. 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» вызвало затруднения. Так, создание защитных зон в городах с плотной исторической застройкой, связано с необходимостью проведения государственной историко-культурной экспертизы с целью установления территориальных границ. Как следствие, происходит затягивание сроков создания защитных зон памятников истории и культуры.
Кроме этого, в статье обращено внимание на то, что сохранение объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, находящихся в границах защитных зон памятников истории и культуры, осложнено общим запретом на хозяйственную и строительную деятельность. Авторами даны рекомендации по изменению условий организации и ведения реставрационных работ на территории защитных зон..
Ключевые слова
Объект культурного наследия, памятник истории и культуры, защитные зоны, зоны охраны, выявленные объекты культурного наследия.
Защитные зоны объектов культурного наследия, предусмотренные ст. 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-Ф3), являются временными охранными мерами, которые действуют до разработки и принятия зон охраны памятников истории и культуры. Они были призваны обезопасить ценные историко-культурные территории от бесконтрольного хозяйственного освоения.
М.П. Берлизов, обращаясь к процессу формирования зон охраны объектов культурного наследия, отметил, что длительное время, в связи с отсутствием точных критериев для разработки и утверждения соответствующих проектов для памятников истории и культуры они не устанав-ливались1. Значительное количество объектов культурного наследия, не имея разработанных на основании положений Федерального закона № 73-ФЗ охранных ограничений, были слабо защищены от негативного влияния хозяйственной экспансии, а также активной градостроительной, градообразующей деятельности2. Требовались новые средства защиты, способные обезопасить памятники истории и культуры от освоения неразрывно связанных с ними территорий. Ими стали защитные зоны. Однако реализация охранных мер, предусмотренных ст. 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ, затруднена рядом обстоятельств, на которых мы остановимся в ходе нашего исследования.
Бесспорно, защитные зоны - это способ преодоления стагнации процесса установления зон охраны объектов культурного наследия. Подобные градостроительные ограничения были призваны
1 Порядок разработки и утверждения зон охраны по мнению М.П. Берлизова. впервые утвержден на основании Постановления Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
2 Берлизов М.П. К вопросу о зонах охраны объектов археологического наследия народов Российской Феде-
рации // Административное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 520-524.
создать барьер для незаконного освоения прилегающих к памятникам ценных историко-культурных территорий. На это было указано в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 682357-6 «О внесении изменений в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», а также Градостроительный кодекс Российской Федерации»3. В документе, обосновавшем необходимость внесения изменений, было отмечено, что по состоянию на 2015 г. зонами охраны обеспечено только 14,58 % памятников истории и культуры из общего числа объектов, включенных в государственный реестр. А зон охраны, удовлетворяющих требованиям, предъявляемым к информации, подлежащей внесению в государственный кадастр недвижимости в целях регистрации обременения использования земельных участков в границах зон охраны, оказалось не более 5 %. По мнению разработчиков законопроекта, появление защитных зон было аргументировано необходимостью создания упрощенного механизма включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ценных историко-культурных территориях, окружающих объекты культурного наследия, а также необходимостью реализации на них охранных мер.
Отличие зоны охраны от защитной зоны заключается в том, что режим последней начинает действовать автоматически после включения объекта культурного наследия в государственный реестр и при отсутствии препятствий в установлении ее территориальных границ. Вместе с тем, реализация приведенного положения на практике вызывает затруднения.
В соответствии с п. 3, 4 ст. 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ границы защитной зоны объекта культурного наследия устанавливаются:
1) для памятника, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 100 метров от внешних границ территории памятника,
3 Пояснительная записка к законопроекту № 682357-6: Система обеспечения законодательной деятельности // URL: http.sozd.duma.gov.ru.682357-6. (дата обращения: 15 марта 2021 г.).
для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника;
2) для ансамбля, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 150 метров от внешних границ территории ансамбля, для ансамбля, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 250 метров от внешних границ территории ансамбля.
Региональный орган охраны объектов культурного наследия на основании результатов государственной историко-культурной экспертизы (далее - ГИКЭ), с учетом историко-градострои-тельного и ландшафтного окружения памятника, наделен правом принятия решения об изменении границ защитных зон, установленных п. 3, 4 ст. 34.1 Федерального закона № 73-Ф3. Связано это с тем, что в исторически сложившихся населенных пунктах с плотной архитектурной застройкой невозможно установление границы защитной зоны для памятника, на расстоянии (в радиусе) ровно 100 метров от внешних границ его территории. Как правило они проходят по объектам капитального строительства. Схожие проблемы возникают и при установлении защитных зон для ансамблей. Применение положений п. 3, 4 ст. 34.1 Закона практически невозможна для объектов государственной охраны, окруженных плотной застройкой, поскольку это соединено с необходимостью учета объемно-пространственных характеристик архитектурных объектов, расположенных в границах их территорий. Пункт 4 Положения о принятии региональным органом охраны объектов культурного наследия решения, предусматривающего установление границ защитной зоны (далее - Положение), предписывает необходимость включения объекта капитального строительства в границы защитной зоны если предусмотренные п. 3, 4 ст. 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ границы проходят по его территории (непосредственно по объекту). В подобных случаях документ указывает на необходимость установления защитных зон по внешним границам архитектурного объекта (сооружения)4. Это приводит к существенному
4 Об утверждении Положения о принятии региональным органом охраны объектов культурного наследия решения, предусматривающего установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 34.1 Федерального закона "Об
увеличению защитных зон памятников истории и культуры. При этом, принять подобное решение в одностороннем порядке региональный орган охраны объектов культурного наследия не может. Для этого необходимо проведение ГИКЭ. Вместе с тем, и эксперты не могут скорректировать охранные территории в сторону уменьшения защитных зон из-за находящихся на границах объектов. Это противоречит п. 4 Положения и обесценивает значение экспертного заключения, как самостоятельного решения, способного повлиять на установление территориальных границ защитных зон. Фактически они устанавливаются не с момента включения памятника истории и культуры в государственный реестр, а по прошествии времени, затраченного на проведение ГИКЭ и вынесения решения региональным органом охраны объектов культурного наследия. Это лишает защитные зоны преимуществ перед зонами охраны в части эффективности и своевременности реализации государственных защитных мер.
Обращаясь к ограничениям градостроительной и хозяйственной деятельности на территории защитных зон, следует отметить, что они значительно более строгие, чем в зонах охраны. Так, в п. 1 ст. 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ, запрет строительства и реконструкции объектов капитального строительства на территории защитных зон предусмотрен без каких-либо дополнительных оговорок. Институт защитной зоны существует до тех пор, пока для объекта культурного наследия не разработана зона охраны и сведения о ней не включены в ЕГРН5.
Занимаясь сбором документов, представляющих право ведения строительных работ на территории защитных зон, заинтересованные лица неизбежно сталкиваются с запретом подобного
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия и о внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе: Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2016 г. № 1357. // СПС «КонсультантПлюс».
5 Трофимова М.С. Зона охраны и защитная зона объекта культурного наследия в российском законодательстве и буферная зона в нормах международного права: к во-
просу о соотношении категорий // ВЕМЕИСГОМ. 2020. № 3 (36). С. 55-57.
рода деятельности на привлекательном в инвестиционном плане земельном участке. При их возникновении представитель застройщика обращается в государственный орган охраны объектов культурного наследия, где ему дается разъяснение в пределах защитной зоны (нескольких защитных зон) какого объекта культурного наследия находится интересующий его земельный участок. Кроме этого, лицо информируется о возможности отмены запрета капитального строительства на земельном участке только после установления охранных зон на основании ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ и выведения интересующей его земли, либо архитектурного объекта (сооружения) за пределы указанных статьей Закона границ специально установленных территорий. Инвестору остается ждать проведения ГИКЭ и разработки проекта зон охраны объектов культурного наследия, либо стать инициатором и профинансировать из собственных средств проектные работы. Подобная возможность предусмотрена п. 7 Положения об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. № 9726. При этом не исключено предвзятое, необъективное отношение разработчиков и экспертов к процессу проведения и оформления историко-культурного исследования, финансируемого из средств частного инвестора, который заинтересован в нужном ему результате. Благодаря этому, на территориях зон охраны объектов культурного наследия, разработанных подобным образом, может возникнуть опасность проведения строительных и иных работ, выгодных инвестору. Как следствие могут быть освоены и утерять свою историко-культурную ценность земельные участки с находящимися на них ценными градоформирующими архитектурными сооружениями (историческими зданиями, иными элементами исторической застройки).
Очевидно то, что при любом исходе, вне зависимости от проведения исследования, либо его ожидания, может пройти время, затягивающее
6 Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. № 972. // СПС «КонсультантПлюс».
сроки реализации строительного (инвестиционного) проекта. Это может причинить финансовые убытки девелоперам. В большинстве своем инвесторы к возможности хозяйственного освоения земельных участков в исторической части городов подходят с учетом рисков и затрат, которые могут возникнуть при проектировании зон с особыми условиями использования территорий.
Компромиссом, который частично учел интересы заинтересованных сторон, стало дополнение ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ частью пя-той7. Норма закона предписывает необходимость разработки зон охраны для памятников истории и культуры в отношении которых, в соответствии со ст. 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ, существуют защитные зоны. Срок для разработки и принятия зон охраны объектов культурного наследия ограничен двумя годами. При этом защитные зоны не исчезают по прошествии указанного времени. Они остаются, сдерживая возможность освоения территорий, прилегающих к памятнику истории культуры.
Наравне с экономическими ограничениями режим существования защитных зон создает отдельные препятствия для сохранения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, расположенных на их территории. Это проблема не нашла своего отражения в нормах Федерального закона № 73-ФЗ. Законодатель в п. 1 ст. 34.1 Закона ограничился общим запретом на строительство, а также реконструкцию архитектурных объектов, связанную с изменением технических параметров (высота, количество этажей, площадь). При этом относительно малое число памятников истории и культуры со времени появления защитных зон было последовательно обеспечено зонами охраны. Соответственно, следует говорить о защитных зонах как о фактически перманентных охранных мерах, которые могут создать неопределенность в реализации государством мер по охране объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, находящихся на их территориях. Как верно отметили М.П. Берлизов и Г. Г. Давыденко, подобная проблема возникает в случае плотного скопления объектов культур-
7 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342. // СПС «КонсультантПлюс».
ного наследия, например, в историческом центре населенного пункта8. Защитные зоны, зоны охраны, объединенные зоны охраны объектов культурного наследия накладываются друг на друга, создавая необходимость учета условий сохранения различных памятников истории и культуры, которые отличаются по категориям и видам. Федеральный закон № 73-ФЗ не содержит прямого запрета на ведение работ по сохранению памятников истории и культуры, находящихся на территории защитных зон. Возможно проведение реставрационных работ в целях сохранения историко-культурной ценности объекта культурного наследия (ст. 40, 43 Федерального закона № 73-ФЗ). При этом запрещено изменение площади и (или) количества внутренних помещений памятника, проведение работ на конструктивных элементах объекта государственной охраны. Положения п. 1 ст. 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ прямо запрещают подобные действия на объектах капитального строительства, расположенных в защитных зонах. Соответственно в правовом аспекте невозможны полноценные реставрационные работы на объекте культурного наследия, который был включен в государственный реестр.
Еще более строгие ограничения Федеральный закона № 73-ФЗ предъявляет к выявленным объектам культурного наследия. Процесс их сохранения на территориях защитных зон реализуется исключительно через проведение проти-воаварийных, консервационных работ, в целях пресечения изменений, оказывающих негативное влияние на техническое (конструктивное) состояние и внешний облик. Если объект не включен в реестр, не утвержден его предмет охраны, то проведение реставрационных работ на нем невозможно (ст. 47.2 Федерального закона № 73-ФЗ). При этом, противоаварийных работ бывает недостаточно для полноценного сохранения выявленного объекта культурного наследия.
Так, «Ансамбль Белогостицкого монастыря» (с. Белогостицы Ростовского района Ярославской области) был включен в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения. Предмет охраны был установлен на ансамбль
8 Берлизов М.П., Давыденко Г.Г. Проблематика административно-правового регулирования защитных зон объектов культурного наследия // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2020. № 1. С. 83-90.
монастыря, а также «Основной корпус с теплой церковью Архангела Михаила (Девяти мучеников иже в Кизице /Казанской Божьей Матери/ Ефрема Сирина и Неонилы), холодной церковью Великомученика Георгия (архангела Гавриила/ Архангела Михаила)». Иные выявленные элементы (хозяйственные постройки на монастырской территории, неразрывно связанные с предметом охраны) не получили постоянного охранного статуса, но оказались на территории защитной зоны памятника истории и культуры. Указанное обстоятельство стало препятствием для проведения реставрационных работ в целях дальнейшего сохранения ценных архитектурно-художественных элементов. Кроме этого, защитная зона объекта культурного наследия «накрыла» часть с. Бело-гостицы, по умолчанию превратив жителей населенного пункта в нарушителей ее режима (Приказ Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области «Об утверждении графического описания местоположения границ защитных зон объектов культурного наследия (с изменениями на 17 декабря 2020 г.)» от 11 сентября 2020 г. № 102).
По нашему мнению, в целях преодоления подобных упущений следует внести изменения в гл. VII «Сохранение объектов культурного наследия» Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», указав на то, что положения Закона без каких-либо ограничений распространяются на памятники истории и культуры, расположенные в границах защитных зон объектов культурного наследия. Так, ст. 45 следует дополнить п. 13, который изложить в следующей редакции: «Положение нормы Федерального закона распространяется на объекты культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия, находящиеся на территориях, установленных в соответствии со ст. 34.1 настоящего Федерального закона защитных зон объектов культурного наследия».
Список литературы
1. Берлизов М.П., Давыденко Г.Г. Проблематика административно-правового регулирования защитных зон объектов культурного наследия // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2020. № 1. С. 83-90.
2. Берлизов М.П. К вопросу о зонах охраны объектов археологического наследия народов Рос-
сийской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 520-524.
3. Трофимова М.С. Зона охраны и защитная зона объекта культурного наследия в россий-
ском законодательстве и буферная зона в нормах международного права: к вопросу о соотношении категорий // ВЕМЕБГСШМ. 2020. № 3 (36). С. 55-57.
PROBLEMS OF ESTABLISHMENT AND EXISTENCE OF PROTECTIVE ZONES OF CULTURAL HERITAGE OBJECTS
Andreeva Alexandra Yurievna,
member of the All-Russian Society for the Protection of Historical and Cultural
Monuments, Moscow, architect-restorer.
E-mail: [email protected]
Khalikov Iskander Alfredovich,
Kazan Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Department of Prosecutor's Supervision over the Execution of Laws in Operational Investigative Activities and participation of the Prosecutor in Criminal Proceedings, senior lecturer, Candidate of Law. 41 Moskovskaya str., Kazan, 420111.
E-mail: [email protected]
Аbstract
The article analyzes the conditions for creating protective zones around cultural heritage objects. According to the authors, such protective measures should have been a form of counteraction to the illegal development of territories that are inextricably linked with monuments accepted for state protection. When developing them, the legislator sought to create a mechanism for the operational protection of historically and culturally valuable land plots with architectural structures located on them, which is put into effect immediately after the object is included in the state register. However, the practical application of the provisions of art. 34.1 of Federal law № 73-FZ «On objects of cultural heritage (historical and cultural monuments) of the peoples of the Russian Federation» caused difficulties. Thus, the creation of protective zones in cities with dense historical buildings is associated with the need for state historical and cultural expertise in order to establish territorial boundaries. As a result, there is..
Keywords
Object of cultural heritage, monument of history and culture, protective zones, protection zones, identified objects of cultural heritage.
