CC BY
146
Тарновский В.В., Шишова О.П.
Институт государственной историко-культурной экспертизы: роль, проблемы и задачи реформирования
Тарновский Владимир Викторович — кандидат экономических наук, директор по мониторингу и контролю капитального строительства Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ; эксперт по проведению государственной историко-культурной экспертизы Минкультуры России, Москва, РФ. E-mail: vladimir-tamovskiy@mail.ru SPIN-код РИНЦ: 5021-8772
Шишова Оксана Павловна — начальник отдела мониторинга и контроля капитального строительства Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, аспирант Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — филиала РАНХиГС, Москва, РФ. E-mail: op.shishova@gmail.com SPIN-код РИНЦ: 4317-1177
Аннотация
Настоящая статья посвящена проблеме государственного регулирования и функционирования института государственной историко-культурной экспертизы. Данный государственный институт с введенным общественным обсуждением результатов каждой экспертизы привел к большей открытости сферы охраны объектов культурного наследия и участию общества, организаций и граждан в сохранении памятников истории и культуры народов Российской Федерации. Авторы проанализировали нормативное регулирование историко-культурной экспертизы с момента ее становления до настоящего времени и фактическую сторону реализации этих положений на практике, что позволило установить ряд проблемных вопросов в данной области. Появление такого понятия, как «война экспертиз», критика качества и прозрачности системы аттестации экспертов, отсутствие практики привлечения к ответственности экспертов за нарушения при проведении экспертизы и формировании ее выводов, а также уполномоченных органов государственной власти при принятии решений на основании таких выводов, завышение стоимости проведения историко-культурной экспертизы, отсутствие единой концепции и методики ее проведения — все это влечет острую необходимость поиска путей реформирования данного института. Предлагаются решения данных задач через усиление федерального контроля и мониторинга, создание уполномоченного федерального государственного учреждения историко-культурной экспертизы, единого реестра заключений историко-культурной экспертизы, цифровизации данной отрасли. Особое внимание акцентируется на значимости деятельности по популяризации, сохранению и государственной охране объектов культурного наследия во исполнение конституционных положений для общества и для государства, что обусловило актуальность темы исследования в целях предупреждения вреда и утрат культурного наследия России как невосполняемого мериторного блага.
Ключевые слова
Государственная историко-культурная экспертиза, объект культурного наследия, памятник истории и культуры, историко-культурная ценность, эксперт, государственная экспертиза проектной документации, аттестация экспертов.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10050 Введение
В России институт государственной историко-культурной экспертизы в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации функционирует с 2012 года на основании
положений, закрепленных Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ, установившим цели, принципы, объекты государственной историко-культурной экспертизы, порядок ее проведения, порядок оформления и принятия заключений экспертизы (гл. V)1. В 2009 году Правительством РФ утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе2, в 2010 году Минкультуры России приняло Положение о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы3, и только 29 декабря 2011 года введено в действие Положение об аттестационной комиссии Министерства культуры Российской Федерации по аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы4. И во исполнении данных нормативных актов первый приказ Минкультуры России об утверждении статуса аттестованного эксперта по проведению государственной историко-культурной экспертизы принят 24 февраля 2012 года5. Необходимо заметить, что Росохранкультура аттестовала первых экспертов ранее, до 2011 г., но данные аттестации впоследствии признаны недействительными в связи с упразднением службы.
Законодательно понятие государственной историко-культурной экспертизы не закреплено. Исходя из положений нормативно-правовых актов в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, это результат проведенных аттестованными экспертами Минкультуры России историко-культурных исследований с их кратким изложением и формулировкой выводов в виде акта в установленном порядке по определенным объектам экспертирования.
1 Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25.06.2002 N° 73-ФЗ (ред. от 18.07.2019) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 37318/ (дата обращения: 10.02.2020).
2 Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе: постановление Правительства РФ от 15.07.2009 № 569 (ред. от 27.04.2017) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 89750/ (дата обращения: 10.02.2020).
3 Об утверждении Положения о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы: приказ Минкультуры РФ от 26.08.2010 № 563 (ред. от 17.10.2011) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.10.2010 N 18718) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 105912/5a4f7e942878a0cf75eb16adaa92ddabbaa09 688/ (дата обращения: 10.02.2020).
4 Об утверждении Положения об аттестационной комиссии Министерства культуры Российской Федерации по аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы: Приказ Минкультуры РФ от 29.12.2011 N 1276. Документ опубликован не был // КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 124742/ (дата обращения: 10.02.2020).
5 Об утверждении статуса аттестованного эксперта по проведению государственной историко-культурной экспертизы: приказ Минкультуры РФ от 24.02.2012 № 135 // Официальный сайт Минкультуры России. URL: https://www.mkrf.ru/documents/prikaz-ministerstva-kultury-rossiYskoY-federatsii-ot-24-fevralYa-2012g-135/ (дата обращения: 10.02.2020).
Историко-культурная экспертиза как основание для принятия решений органами власти
Государственная историко-культурная экспертиза является основанием для принятия решений, вытекающих из заключений экспертизы, уполномоченных органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Заключение экспертизы является основанием для принятия решения о возможности проведения работ, указанных в п. 1 ст. 31 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ, и для принятия иных решений, вытекающих из заключения об объектах историко-культурной экспертизы, указанных в ст. 30 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (Рисунок 1).
Рисунок 1. Виды решений уполномоченных органов государственной власти в зависимости от объекта и цели историко-культурной экспертизы6
6 Составлено авторами на основании положений нормативных правовых актов в сфере государственной охраны объектов культурного наследия. Принятые сокращения: ОКН — объект культурного наследия, ВОКН — выявленный объект культурного наследия, ДМ — достопримечательное место, Реестр — Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
В научной литературе ряд авторов [Дывыденко, Берлизов 2013; Бердюгина 2017]7) неоднократно высказывал критику в адрес государственного и правового регулирования института государственной историко-культурной экспертизы. Многие утраты, повреждения и уничтожения памятников истории и культуры связаны с лакунами в методологии экспертной деятельности, с отсутствием интегративных подходов. Важной проблемой является процедурно-документационное сопровождение и определение статуса эксперта [Москвина 2015, 171]. На основании проведенных исследований вынуждены с ними согласиться; ниже приведем ряд возникающих проблем и вопросов при реализации правовых норм и функционировании данного института на практике.
Проблема 1. Компетенции органов охраны памятников
Для принятия соответствующего решения органами охраны объектов культурного наследия проводится согласование выводов историко-культурной экспертизы по результатам рассмотрения предложений общественного обсуждения и самого заключения государственной экспертизы. К причинам несогласия органа власти с заключением обобщенно относятся нарушения или несоответствие заключения законодательству РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия. Заказчик вправе вновь представить заключение при условии его доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в уведомлении о несогласии. Соответствующий орган власти вправе назначить повторную экспертизу по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица.
По мнению Дывыденко Г.Г., Берлизова М.П., при осуществлении данного согласовательного механизма имеется коррупциогенный фактор «права повторной экспертизы» в случае несогласия с заключением экспертизы органа охраны памятников. На практике это означает, что должностные лица могут «вынуждать» заинтересованные лица (собственников, заказчиков и пр.), представивших заключение государственной историко-культурной экспертизы для принятия необходимого решения, к совершению различных побочных действий, в том числе и коррупционной направленности. Справедливо высказано мнение авторами о необходимости разработки единой целостной концепции историко-культурной экспертизы в связи с фрагментарным
7 См. также Трушина Ж.Г. Итоги 10-летнего опыта применения Положения о государственной историко-культурной экспертизе // Информационный юридический портал СФЕРА [Электронный ресурс]. URL: https://lfacademY.ru/sphere/post/itogi-10-letnego-opvta-primeneniYa-polozheniYa-o-gosudarstvennoi-istoriko-kulturnoi-ekspertize?fbclid=IwAR3ZDkwMUSWfyZZZCZt 3oCdQ25iUmp5K1g97lIoGEC9ZthiztgR-cr8wtY (дата обращения: 02.02.2020).
характером законодательного регулирования сферы объектов культурного наследия [Дывыденко, Берлизов 2014, 52], о необходимости разработки и закрепления на законодательном уровне универсальной формализованной методики экспертизы объектов культурного наследия [Балакирева 2018].
При этом на практике встречаются случаи выдачи должностными лицами органов охраны памятников замечаний к оформленным актам историко-культурной экспертизы, которые не связаны с нарушением законодательства РФ, но которые органы власти пожелали отразить в акте экспертизы. Учитывая, что неустранение данных замечаний приведет к отказу в согласовании акта, заказчики и эксперты их устраняют, хотя данные замечания находятся вне компетенции органов государственной власти.
Кроме того, отмечается «дополнительная» государственная историко -культурная экспертиза при наличии положительного заключения историко-культурной экспертизы проектной документации. Речь идет об экспертизе земельного участка на предмет отсутствия в его границах объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия. Данная экспертиза проводится по усмотрению уполномоченного органа охраны памятников при том, что данный орган обязан выдать такие сведения хозяйствующему субъекту, тем самым в такой ситуации нивелируются условия проведения экспертизы [Галиновская, Мельник 2017, 17-21]. На практике органы охраны памятников выдают соответствующие справки в отношении осваиваемых участков и зачастую не требуют заключения «дополнительной» экспертизы даже при отсутствии ранее проведенной и согласованной историко-культурной экспертизы земельного участка. Следует также отметить, что органами государственной экспертизы (ФАУ «Главгосэкспертиза России») наличие указанной справки не считается соответствием нормам действующего законодательства, и при проведении экспертизы проектной документации требуется «дополнительная» историко-культурная экспертиза.
Проблема 2. Государственная-негосударственная экспертиза
В настоящее время историко-культурная экспертиза является государственной формально ввиду только того, что аттестация экспертов проводится федеральным органом власти; сам подход к аттестации также вызывает вопросы о качестве специалистов и прозрачности процедуры. Высокая стоимость проводимых такими специалистами экспертиз, определение которой законодательно не урегулировано, становится одним из условий, способствующих совершению правонарушений. Как
итог — большое число мелких нарушений законодательства о порядке проведения работ по сохранению памятников [Шухободский 2011, 245]8.
Историко-культурная экспертиза проводится негосударственными экспертами, которые совмещают экспертную деятельность со своей основной работой, другой частной деятельностью, либо проводится коммерческими организациями, в штате которых состоит три аттестованных эксперта, и выполняется на основании гражданско-правовых договоров с заказчиком в рамках рыночных отношений. Размер оплаты за проведение экспертизы определяется исходя из объема и сложности выполняемых работ и общей суммы расходов самостоятельно экспертами или экспертными организациями и не регулируется нормативными правовыми актами.
Проблема 3. Объективность экспертизы
Существует также проблема в определении объективности подхода к принимаемому решению по результатам историко-культурной экспертизы. Авторами отмечаются «отсутствие объективных критериев оценки в данной экспертной области» и «наличие сугубо личностного подхода при производстве историко-культурной экспертизы» [Шухободский 2011; Никифорова, 2013]. Экспертами разрабатываются собственные рекомендуемые методики оценки историко-культурной ценности объекта культурного наследия, в том числе при проведении историко-культурной экспертизы [Слабуха 2016; Курашов 2017].
На практике возникают случаи подачи в уполномоченный орган охраны памятников в короткий период противоположных заключений экспертиз — так называемая «война экспертиз», что находит отражение в судебной практике. Наглядно данную проблему можно проследить на примере дела об оспаривании нормативного правового акта об отказе во включении в Реестр выявленного объекта культурного наследия. С целью определения историко-культурной ценности спорного объекта (в 2018 году оформлено два противоположных заключения экспертизы: отрицательное и положительное) проведена судебная комиссионная комплексная экспертиза, в рамках которой экспертами выдано три противоположных заключения:
8 См. также Трушина Ж.Г. Итоги 10-летнего опыта применения Положения о государственной историко-культурной экспертизе // Информационный юридический портал СФЕРА [Электронный ресурс]. URL: https://lfacademY.ru/sphere/post/itogi-10-letnego-opYta-primeneniva-polozheniYa-o-gosudarstvennoi-istoriko-kultumoi-ekspertize?fbclid=IwAR3ZDkwMUSWfvZZZCZt 3oCdQ25iUmp5K1g97lIoGEC9ZthiztgR-cr8wtY (дата обращения: 02.02.2020).
- об ограниченно работоспособном общем техническом состоянии объекта и аварийном состоянии пристроев объекта;
- объект обладает градостроительной и историко-архитектурной, художественной и научной, а также мемориальной ценностью, и объект целесообразно включить в Реестр;
- объект не обладает градостроительной и историко-архитектурной, художественной и научной, а также мемориальной ценностью, объект нецелесообразно включать в Реестр.
Суд пришел к обоснованному выводу о том, что заключение судебной экспертизы отвечает критериям допустимости доказательства, так как изложенные в нем выводы сделаны экспертами, предупрежденными в соответствии с действующим законодательством об уголовной ответственности.
Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о недостаточном обосновании позиции об отсутствии у объекта историко-культурной ценности, о наличии у объекта такой ценности9.
Проблема 4. Необходимость создания федерального учреждения государственной историко-культурной экспертизы
В научных источниках уже высказывается позиция о необходимости изменения механизма проведения государственной историко-культурной экспертизы путем перехода от ее проведения отдельными аттестованными экспертами к проведению экспертизы подведомственным Минкультуры России государственным федеральным учреждением с филиалами в федеральных округах, например, по аналогии с ФАУ «Главгосэкспертиза России» и деятельностью органов экспертизы в субъектах РФ [Бердюгина 2017, 66].
Так, штатная численность работников Главгосэкспертизы России на конец 2018 года составила 1405 штатных единиц, фактическая численность — 1314 человек, из которых 600 — аттестованные эксперты. В 2018 году Главгосэкспертизой России
9 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.09.2019 № 66-АПА19-5 «Об оставлении без изменения решения Иркутского областного суда от 17.04.2019, которым был признан недействующим приказ службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.08.2018 № 221-спр «Об отказе во включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленных объектов культурного наследия» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс].
URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=601169#0019914739570956463 (дата обращения: 10.02.2020).
подготовлено 7100 заключений, в том числе: 3744 заключения по результатам государственной экспертизы проектной документации и/или результатов инженерных изысканий; 3251 заключение по результатам проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства и проверки сметной стоимости; 105 заключений по иным услугам10.
По заявлению Директора Департамента разрешительной деятельности и контроля Минстроя России В.Н. Калинкина, в 2019 году Минстрой России получил более 6800 заявлений на аттестацию экспертов на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и/ или результатов инженерных изысканий, в 2018 году — 5000. В 2019 году через портал было рассмотрено 570 заявлений на аттестацию и переаттестацию. В апреле 2018 года введены изменения в порядок аттестации, что снизило количество успешно прошедших аттестацию претендентов с 94% до 45% от общего числа тех, кто был до нее допущен. Такие результаты заставили и экспертов, и руководителей экспертиз пересмотреть подход к качеству подготовки экспертов к аттестации, и на сегодняшний день этот показатель составляет 70%11 (Рисунок 2 и 3).
700
600
500
400
300
200
100 0
Рисунок 2. Соотношение количества аттестованных экспертов Главгосэкспертизы и историко-культурной экспертизы с действующими аттестатами на конец года за
2016-2018 гг.12
10 Годовой отчет Главгосэкспертизы России за 2018 год. С. 20 // Главгосэкспертиза [Электронный ресурс]. URL: https://gge.ruuploadiblock^28/%D0%93%D0%BE%D0%B4%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D0%B9% 20%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D 1%82%202018.pdf (дата обращения: 10.02.2020).
11 Источник: сайт Главгосэкспертизы России // Главгосэкспертиза [Электронный ресурс]. URL: https://gge.ru/press-center/news/v-2019-godu-bylo-podano-bolee-6800-zayavleniy-na-prokhozhdenie-attestatsii-ekspertov/ (дата обращения: 10.02.2020).
12 Составлено авторами на основе: Сведения из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации // Портал открытых данных [Электронный ресурс]. URL: https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-egrkn/ (дата обращения: 10.02.2020); Годовые отчеты // Главгосэкспертиза [Электронный ресурс]. URL: https://gge.ru/analytics/reports/ (дата обращения: 10.02.2020).
100 94
90
80 2017 ■ 2018 2019
70
60 50 40 37 48 I 49 38 42 и 4 26
30 щ В и ■ ■ 22
20 ни щ 12 j ш ш 14 B¡¡ 1313
10 и ш 9 9 ñ а ш 7 5 5 у
ш 1 Щ И о ■ lililí ш ■ ■ ■ ш 31
ЦФО СЗФО ЮФО СКФО ПФО УФО СФО ДФО
Рисунок 3. Соотношение количества аттестованных экспертов историко-культурной экспертизы по федеральным округам РФ в каждом году за 20172019 гг.13
В отношении объектов историко-культурной экспертизы за 2019 год14 поступило и рассмотрено органами исполнительной власти субъекта РФ: 1160 заключений экспертизы в г. Санкт-Петербурге, 197 заключений экспертизы в Пермском крае. Рассмотрев количество объектов культурного наследия в РФ и количество заключений только в двух регионах России, можно констатировать, что заключений историко-культурной экспертизы в год принимается в не меньшем количестве, чем заключений Главгосэкспертизы России.
В Российской Федерации по состоянию на 2018 год насчитывается 94 189 объектов культурного наследия, 118 815 выявленных объектов культурного наследия. Количество памятников всего с учетом элементов: 180 129 (на 2013 год)15.
13 Составлено авторами на основе: Сведения из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации // Портал открытых данных [Электронный ресурс]. URL: https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-egrkn/ (дата обращения 10.02.2020).
14 Государственные историко-культурные экспертизы за 2019 г. // Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]. URL: https://kgiop.gov.spb.ru/zaklyucheniya-gosudarstvennyh-istoriko-kult:urnyh-ekspertiz/zaklyucheniya-gosudarstvennyh-istoriko-kulturnyh-ekspertiz/ (дата обращения: 10.02.2020); Заключения государственной историко-культурной экспертизы 2019 года // Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края [Электронный ресурс]. URL: http://nasledie.permkrai.ru/devatelnost/gosudarstvennava-istoriko-kulturnava-eksperti/a//aklvucheniva-gosudarstvennoy-istoriko-kulturnoy-ekspertizy-2019-goda/ (дата обращения: 10.02.2020). Данные приведены по сведениям разделов общественных обсуждения заключений историко-культурных экспертиз в субъектах РФ. Данные не учитывают заключений экспертиз в отношении объектов культурного наследия, расположенных на территории рассматриваемых субъектов РФ, полномочия по которым осуществляют Минкультуры России, органы местного самоуправления.
15 По данным Единой межведомственной информационно-статистической системы: Количество памятников всего с учетом элементов // ЕМИСС [Электронный ресурс]. URL: https://www.fedstat.ru/indicator/42673 (дата обращения: 10.02.2020).
В реестре по состоянию на 2018 год зарегистрировано 144413 объектов культурного наследия (Рисунок 4 и 5).
Рисунок 4. Количество объектов Рисунок 5. Количество выявленных
культурного наследия в РФ за 2016- объектов культурного наследия в РФ 2018 гг.16 за 2016-2018 гг.17
Выручка Главгосэкспертизы России от осуществления основной деятельности в 2018 году составила 7021,30 млн рублей, сократившись по сравнению с 2017 на 0,5 %, из которых 95,7% приходится на оказание услуги по проведению государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий18. Историко-культурная экспертиза, хоть и государственная, находится в поле исключительно рыночных отношений.
Проблема 5. Цифровизация культурного наследия
Необходимо отметить, что в условиях цифровизации всех сфер жизни общества и государства область сохранения объектов культурного наследия, на наш взгляд, нашла крайне незначительное выражение в реализуемых государственных программах. Основным и практически единственным федеральным порталом является портал открытых данных Минкультуры России с размещаемыми на нем «Сведениями из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», содержащими информацию о практически всех памятниках на территории Российской Федерации, всех видах и категориях объектов историко-культурного значения с фотографическим изображением.
16 Составлено авторами на основании данных Единой межведомственной информационно-статистической системы: Количество объектов культурного наследия, включенных в реестр // ЕМИСС [Электронный ресурс]. URL: https://www.fedstat.ru/indicator/55126 (дата обращения: 10.02.2020).
17 Составлено авторами на основании данных Единой межведомственной информационно-статистической системы: Количество объектов культурного наследия, включенных в реестр // ЕМИСС [Электронный ресурс]. URL: https://www.fedstat.ru/indicator/55126 (дата обращения: 29.02.2020).
18 Годовой отчет Главгосэкспертизы России за 2018 год. С. 82 // Главгосэкспертиза [Электронный ресурс]. URL: https://gge.ru/upload/iblock/b28/%D0%93%D0%BE%D0%B4%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D0%B9% 20%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D 1%82%202018.pdf (дата обращения: 10.02.2020).
Важным и показательным является решение органов государственной власти о ведении именного единого федерального реестра в формате открытых общедоступных цифровых данных объектов культурного наследия России. Полагаем, что в целях популяризации и сохранения, государственной охраны объектов культурного наследия, реализации конституционных и иных законодательных положений необходимо расширение сведений о памятниках на базе данного реестра, в частности особенности памятников (предмет охраны), краткие исторические сведения, привязка к онлайн-картам, границы территории объектов и их охранных зон.
Кроме того, считаем необходимым ведение единого федерального реестра заключений государственной историко-культурной экспертизы, что будет способствовать повышению уровня законности, полноты информации, прозрачности, гласности, а также снижению нарушений в данной сфере.
Заключение
За время своего функционирования институт государственной историко -культурной экспертизы доказал правильность и эффективность решения о его введении в систему охраны объектов культурного наследия.
Однако остро стоит вопрос о реформировании данной системы. Это решение принято В.В. Путиным по итогам пленарного заседания Медиафорума, организованного Общероссийским народным фронтом. Президент РФ констатировал, «что жизнь показывает, что всё, что сформулировано до сих пор, не работает», определив, что в данной отрасли необходима дополнительная ревизия, изменение сложившейся ситуации и проработка вопроса о переносе контроля и надзора на федеральный уровень19.
Создание единого федерального учреждения, уполномоченного на проведение государственной историко-культурной экспертизы, с сохранением процедуры общественного обсуждения, на наш взгляд, позволило бы решить ряд остро стоящих перед обществом и государством задач, таких как:
1) отсутствие ответственности экспертов, органов государственной власти за выводы экспертизы и последствия принимаемых решений на их основании;
19 Выступление Президента РФ Путина В.В. на пленарном заседании Медиафорума независимых региональных и местных средств массовой информации «Правда и справедливость», организованного Общероссийским народным фронтом // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/60535 (дата обращения: 02.02.2020).
2) отсутствие единого электронного федерального реестра заключений экспертиз на территории всей Российской Федерации, его доступности и прозрачности для общественности;
3) отсутствие единого подхода к определению стоимости проведения экспертизы, единых федеральных/региональных расценок, методик и сметных нормативов;
4) отсутствие методики проведения экспертизы и тех обязательных параметров и условий, по которым должна быть проведена историко-культурная оценка и исследование объектов и документации на соответствие нормам законодательства РФ, а также принятым принципам и презумпциям;
5) отсутствие государственного контроля за соответствием норм законодательства РФ, закрепленных мер реагирования на выводы экспертизы и действий (бездействий) уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Деятельность в сфере сохранения историко-культурного наследия имеет особое значение для государства и общества, имеет приоритетное значение при определении направления развития политики государства и целей деятельности органов государственной власти. Историко-культурная экспертиза обусловлена целями сохранения исторического и культурного наследия, закрепленными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством РФ, как имеющего уникальную значимость и ценность для настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. В целях недопущения утрат исторического наследия обоснована необходимость реформирования данной отрасли и соответствующих институтов общества и государства.
Список литературы:
Балакирева М.А. Проблемы проведения экспертизы проектов реконструкции и реставрации // Молодой ученый. 2018. № 42. С. 3-5.
Бердюгина Ю.М. К вопросу о выявлении объектов культурного наследия // Академический вестник УРАЛНИИПРОЕКТ РААСН. 2017. № 4. С. 65-67.
Галиновская Е., Мельник Г.Спорные вопросы правового регулирования государственной историко-культурной экспертизы // Хозяйство и право. 2017. № 7(486). С. 17-22.
Дывыденко Г.Г., Берлизов М.П. Историко-культурная экспертиза: вчера, сегодня, завтра... // Очерки новейшей камералистики. 2013. № 4. С. 30-35.
Дывыденко Г.Г., Берлизов М.П. История становления и современное состояние института историко-культурной экспертизы в России // Культурная жизнь Юга России. 2014. № 1(52). С. 49-53.
Курашов Ю.Ю. Критерии оценки объектов культурного наследия: культурно -исторический аспект и правовое решение // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. 2017. № 4(35). С. 40-44.
Москвина И.К. Экспертная деятельность как элемент системы охраны культурных ценностей и культурного наследия // Национальная Ассоциация Ученых. 2015. № 5-4. С. 171-172.
Никифорова А.А. Цена и ценность: взаимосвязь и различие смыслов // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2013. № 3(28). С. 84-87.
Слабуха А.В. Установление историко-культурной ценности объектов архитектурного наследия (часть 2): критерии и метод в современной экспертной практике // Человек и культура. 2016. № 6. С. 9-22. DOI: 10.7256/2409-8744.2016.6.20767. Шухободский А.Б. Особенности государственной историко-культурной экспертизы и её роль в формировании феномена «Памятник истории и культуры» // Вестник ЛГУ им. А С. Пушкина. 2011. № 4. С. 237-246.
Дата поступления: 11.02.2020
Tarnovskiy V. V., Shishova O.P.
Institute of State Historical and Cultural Expertise: Role, Issues and
Challenges of Reforming
Vladimir V. Tarnovskiy — PhD, Director of Capital Construction Monitoring and Control of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; expert on carrying out the state historical and cultural expertise of the Ministry of Culture of Russia, Moscow, Russian Federation. E-mail: vladimir-tarnovskiy@mail.ru
Oksana P. Shishova — Head of Capital Construction Monitoring and Control Department of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; postgraduate student, Saratov branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation. E-mail: op.shishova@gmail.com
Abstract
The present article is devoted to the problem of state regulation and functioning of the institute of state historical and cultural expertise. This state institution with introduction of public discussion of each expertise results, has led to greater openness in the field of cultural heritage objects and the participation of society, organizations and citizens in the preservation of the historical and cultural monuments of the Russian Federation. The authors have analyzed the normative regulation of historical and cultural expertise from the moment of its formation up to the present time and the actual side of implementation of these provisions in practice, which allowed establishing a number of problematic issues in this area. Appearance of such a concept as "the war of expertise", criticism of quality and transparency of the experts certification system, lack of practice of bringing to experts responsibility for violations during the examination and formation of its conclusions, as well as the authorized bodies of state power in decision-making on the basis of such conclusions, overstatement of historical and cultural expertise cost, the lack of a single concept and methods of its implementation — all this leads to an urgent need to search for ways to reform the institute of state historical and cultural expertise. Solutions to these problems lay in the area of strengthening federal control and monitoring, creating an authorized federal state institution of historical and cultural expertise, a single register of conclusions for historical and cultural expertise, digitalization of the industry. Special attention is paid to the importance of activities to promote, preserve and protect cultural heritage sites in accordance with the constitutional provisions for society and the state, which has led to the relevance of the research topic in order to prevent harm and loss of cultural heritage of Russia as an irreplaceable meritorious good.
Keywords
State historical and cultural expert review, cultural heritage site, monument of history and culture, historical and cultural value, expert, state expert review of project documentation, expert certification.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10050
References:
Balakireva M.A. (2018) Problemy provedeniya ekspertizy proyyektov rekonstruktsii i restavratsii [Problems of the reconstruction and restoration projects expertise]. Molodoy uchenyy. No. 42. P. 3-5.
Berdyugina Yu.M. (2017) The Issue of Identifying Objects of Cultural Heritage. Akademicheskiy vestnik URALNIIPROEKTRAASN. No. 4. P. 65-67.
Davydenko G.G., Berlizov M.P. (2013) Istoriko-kul'turnaya ekspertiza: vchera, segodnya, zavtra... [Historical and cultural expertise: yesterday, today, tomorrow...]. Ocherki noveyshey kameralistiki. No. 4. P. 30-35.
Davydenko G.G., Berlizov M.P. (2014) History of Development and Modern State Institute of Historical-Cultural Expertise in Russia. Kul'turnaya zhizn' Yuga Rossii. No. 1(52). P. 49-53. Galinovskaya E., Mel'nik T. (2017) Spornyye voprosy pravovogo regulirovaniya gosudarstvennoy istoriko-kul'turnoy ekspertizy [Controversial issues of legal regulation of state historical and cultural expertise]. Kрozyaystvo ipravo. No. 7(486). P. 17-22. Kurashov Y.Y. (2017) Criteria for Assessing Cultural Heritage Sites: Cultural and Historical Aspect and Legal Decision. Akademicheskiy vestnik URALNIIPROEKT RAASN. No. 4(35). P. 40-44.
Moskvina I.K. (2015) Expert Activity as an Element of Protection of Cultural Values and Cultural Heritage. Natsional'naya Assotsiatsiya Uchenykh. No. 5-4. P. 171-172. Nikiforova A.A. (2013) Tsena i tsennost': vzaimosvyaz' i razlichiye smyslov [Price and value: relationship and difference of meanings]. Obshchestvo. Sreda. Razvitiyye (Terra Humana). No. 3(28). P. 84-87.
Shukhobodskiy A.B. (2011) Osobennosti gosudarstvennoy istoriko-kul'turnoy ekspertizy i eyy rol' v formirovanii fenomena «Pamyatnik istorii i kul'tury» [Features of the state historical and cultural examination and its role in the formation of the phenomenon "Monument of history and culture"]. VestnikLGUim. A.S. Pushkina. No. 4. P. 237-246.
Slabukha A.V. (2016) Ustanovleniye istoriko-kul'turnoy tsennosti ob'yektov arkhitekturnogo naslediya (chast' 2): kriterii i metod v sovremennoy ekspertnoy praktike [Establishment of the historical and cultural value of the architectural heritage objects (part 2): criteria and method in the modern expert practice]. Chelovek i kul'tura. No. 6. P. 9-22. DOI: 10.7256/24098744.2016.6.20767.
Received: 11.02.2020
