CC BY
26Государственная служба и кадры. 2023. № 5. С. 117—122. State service and personnel. 2023; (5): 117—1 22.
Научная статья
УДК 342.565.2; ББК 67.400.12
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-5-117-122 NIION: 2012-0061-05/23-277
EDN: https://elibrary.ru/BIWRNR MOSURED: 77/27-008-2023-05-477
Этапы развития конституционного контроля в Казахстане: сочетание трансформаций и синтеза
Медетбек Кошкинбаевич Смагулов
Академия управления МВД России, Москва, Россия, medetbeksmagulov881@gmail.com
Аннотация. В Казахстане, в отличие от всех других стран постсоветского пространства, за период политической независимости неоднократно менялись форма и механизм конституционного контроля. Это было связано как с изменением наименования специализированного органа конституционного контроля, так и организационно-правовых основ его деятельности. Применительно к Казахстану эволюцию института конституционного контроля в можно связывать исключительно с периодом современной истории, то есть начиная с 1992 года (учреждение первого Конституционного Суда РК) и по настоящее время. За истекший период в стране трижды произошла трансформация правовых основ конституционного контроля, что закономерно приводило к активности научных исследований, сравнительному анализу, установлению причин, содержания произошедших изменений, прогнозированию результатов. Высокая степень инверсии казахстанского института конституционного контроля была напрямую связана с политическими процессами в стране. Недавние изменения, приведшие к реконструкции института Конституционного Суда, актуализируют интерес относительно особенностей развития данного значимого механизма обеспечения режима конституционной законности в стране.
Ключевые слова: конституционный контроль; конституция; Конституционный Суд; Конституционный Совет; история института конституционного контроля
Для цитирования: Смагулов М.К. Этапы развития конституционного контроля в Казахстане: сочетание трансформаций и синтеза // Государственная служба и кадры. 2023. № 5. С. 117—122. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-5-117-122 EDN: https://elibrary.ru/BIWRNR
Original article
Stages of development of constitutional control in Kazakhstan: combination of transformations and synthesis
Medetbek Koshkinbaevich Smagulov
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia,
medetbeksmagulov881@gmail.com
Abstract. In Kazakhstan, unlike all other post-Soviet countries, the form and mechanism of constitutional control have repeatedly changed during the period of political independence. This was due both to the change in the name of the specialized body of constitutional control, and the organizational and legal basis of its activities. With regard to Kazakhstan, the evolution of the institution of constitutional control in Kazakhstan can be associated exclusively with the period of modern history, that is, since 1992 (the establishment of the first Constitutional Court of the Republic of Kazakhstan) to the present. Over the past period, the legal foundations of constitutional control have been transformed three times in the country, which naturally led to the activity of scientific research, comparative analysis, identification of the causes, content of the changes that have occurred, and prediction of results. The high degree of inversion of the Kazakh Institute of constitutional control was directly related to the political processes in the country. Recent changes that led to the reconstruction of the institution of the Constitutional Court actualize interest in the development of this significant mechanism for ensuring the regime of constitutional legality in the country.
Keywords: constitutional control; constitution; Constitutional Court; Constitutional Council; history of the Institute of Constitutional control
For citation: Smagulov M.K. Stages of development of constitutional control in Kazakhstan: combination of transformations and synthesis // State service and personnel. 2023. (5):117—122. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-5-117-122 EDN: https://elibrary.ru/BIWRNR
© Смагулов М.К., 2023
№ 5/2023
Институт конституционного контроля в Казахстане фактически начал свое развитие с 1992 года (с момента образования первого Конституционного Суда РК). Досоветский период попыток выработать собственные основы конституционализма в настоящее время принято связывать с деятельностью движения «Алаш», когда были разработаны программные документы (Каркаралинская петиция 1905 года) относительно политического устройства казахстанской автономии в составе «федеративной Российской республики». С правовой точки зрения признать данные политические процессы в качестве первого этапа формирования института конституционного контроля в Казахстане можно только с большой долей условности; в большей степени его упоминание имеет значение с точки зрения исторической справедливости и закономерного политико-идеологического реванша, особенно обострившегося в связи с политическими процессами 90-х годов прошлого столетия.
Особенности конституционного контроля (надзора) в советский период также не позволяют выделять его в качестве реального этапа, поскольку незначительные вопросы, получившие нормативное закрепление, имели номинальный характер. В целом, историко-политический формат развития Казахстана до 1991 года складывался таким образом, что элементы дуализма в государственном управлении возникли в досоветский период и сохранялись на всем протяжении существования СССР, вплоть до прекращения политического существования союзного государства в 1991 году. Изначально этот дуализм проявлялся в сочетании имперской и местной (степной) власти, а в советский период развития — разделением власти между местными (республиканскими) и общесоюзными органами власти. В период с 1920 и до конца 1980-х годов в КазССР имела место только формальная охрана Конституции высшими органами представительной власти КазССР [1, с. 17]. Все исследователи в историческом аспекте традиционно рассматривают советский период, хотя преимущественно приходят к выводу, что «контроль фактически отсутствовал, установления Конституции нередко не соблюдались, а зачастую грубо нарушались» [2, с. 47].
Уже на заключительном периоде существования СССР в Казахстане была предпринята попытка создания Комитета конституционного надзора, который, по замыслу, должен был функционировать аналогично существовавшему институту на союзном уровне. Он был оформлен Законом Казахской ССР от 22 сентября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Ос-
новного закона) Казахской ССР» (ст. 12)1. В соответствии с внесенными изменениями, Комитет по конституционному надзору КазССР наделялся преимущественно надзорными полномочиями (в том числе в формате предварительной проверки актов на предмет их соответствия Конституции КазССР), однако его заключения не имели обязательного характера и могли быть отменены Верховным Советом республики. В силу стремительного развития политических событий, приведших к распаду СССР и образованию политически независимых государств — бывших союзных республик, данный институт так и не заработал.
Первый реально функционирующий орган конституционного контроля в Казахстане — Конституционный суд, - действовал в период с 1991 по 1995 гг., после чего с 1995 года по ноябрь 2022 год осуществление конституционного контроля было возложено на Конституционный Совет РК. Первоначальное создание Конституционного Суда РК воспринималось как адекватный ответ на необходимость реального развития механизмов правового государства в стране. Именно по этой причине быстрая трансформация в организационную структуру Конституционного Совета не сразу была воспринята как удачная и расценивалась как некий отход от демократического вектора развития. Реконструкцию института Конституционного Суда (начал функционировать в стране с начала 2023 года) следует связывать с новым этапом развития конституционного контроля в Казахстане. Данное решение в комплексе с иными заметными изменениями, связанными с политико-правовым устройством государства, произошли по результатам состоявшегося в стране референдума 5 июня 2022 года, на котором к общенародному обсуждению были отнесены вопросы изменения Конституции РК.
Как указал С.А. Авакьян, «история конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства. Каждый очередной этап их развития характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления и т.д.» [3, с. 38]. Данное утверждение применимо и к практике развития института конституционного контроля в стране: все трансформации его формы и содержания имеют прямую связь с политическими изменениями [4, с. 122].
В первой Конституции РК, принятой Верховным Советом 28 января 1993 года, отмечалось:
1 Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Казахской ССР: Закон Казахской ССР от 22 сентября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета КазССР. 1989. № 40-41. Ст. 336.
№ 5/2023
«Конституционный суд является высшим органом судебной власти по защите Конституции Республики Казахстан»2. В соответствии с Законом РК от 5 июня 1992 года «О Конституционном суде Республики Казахстан», ему были предоставлены широкие полномочия, которые устанавливали явно выраженный вневедомственный характер конституционного контроля в Казахстане. Так, в частности, в соответствии со ст. 10 данного закона Конституционный Суд был полномочен рассматривать иски о соответствии Конституции РК практически всех нормативных актов, издаваемых высшими должностными лицами и органами государства (Верховного Совета, Президента, Кабинета Министров, министерств, ведомств, комитетов и т.д.)3. Также на Конституционный Суд были возложены полномочия по рассмотрению вопросов относительно конституционности правоприменительной практики, которая затрагивает конституционные права граждан (ч. 2 ст. 10). В соответствии с действовавшей на тот момент Конституцией РК (1993 года), судьи Конституционного Суда назначались Верховным Советом РК, однако в решении внутренних вопросов данный орган обладал выраженной самостоятельностью.
В ст. 11 указанного Закона от 5 июня 1992 года вопросы юридической силы решений Конституционного Суда обозначались следующим образом: 1) признание закона и иного нормативного акта (в целом или части) влечет отмену его действия на всей территории РК, равно как и иных нормативных актов, принятых на основе акта, признанного неконституционным; 2) решения судов, принятые на основе акта, признанного неконституционным, исполнению не подлежат; 3) постановление о признании акта (или его части) неконституционным препятствует его опубликованию, а в случае принятия решения об опубликовании — влечет признание его утратившим силу; 3) определение Конституционного Суда о прекращении производства по делу исключает возможность повторного обращения с теми же требованиями и по тем же основаниям4.
При этом ст. 18 Закона РК от 5 июня 1992 года «О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан» устанавливала круг субъектов обращения, среди которых определялись как высшие должностные лица и коллегиальные органы власти государства, так и общественные объе-
2 Конституция Республики Казахстан: принята Верховным Советом РК 28 января 1993 года (утратила силу).
3 О Конституционном Суде Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 5 июня 1992 года (утратил силу).
4 Там же
динения, областные (а также Алма-Атинский и Ленинский городские представительные и исполнительные органы власти), Академии наук (по вопросам соответствия законом Конституции), а также граждане — в случаях, когда вопросы, затрагивающие их конституционные права, не подведомственны другим судам РК5.
Указанные законодательные акты, равно как и принятые в их исполнение иные документы, были отменены Указом Президента РК, имеющим силу закона, от 19 октября 1995 № 2 5 506.
В настоящее время, в связи с реконструкцией института Конституционного Суда в Казахстане в 2023 года, с ним вновь связываются политические и социальные ожидания относительно повышения роли конституционализма в обществе и дальнейшего совершенствования механизма правовой защищенности граждан. Однако в первоначальном периоде перехода к иному механизму конституционного контроля (Конституционному Совету) имели место различные оценки деятельности первого Конституционного Суда РК (1992-1995 гг.). Несмотря на незначительные период своего существования первый Конституционный Суд РК «отметился» весьма знаковыми решениями, которые повлияли на политическую ситуацию в стране. Так, Постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 6 марта 1995 г. по делу «О проверке конституционности постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан от 17 декабря 1993 г. «Об образовании избирательных округов по выборам депутатов Верховного Совета Республики Казахстан», признавшего нелегитимными выборы Верховного Совета Республики Казахстан XIII созыва [5, с. 395], фактически послужило причиной политического кризиса в стране.
В целом, учитывая то обстоятельство, что период становления политической системы Казахстана продолжается и до настоящего времени (поскольку многие механизмы устройства политической власти не достигли необходимого уровня «повторяемости», цикличности, а многие политические процессы по-прежнему персонифицируются), одной из наиболее типичных инвектив в сторону того или иного института является упрек в его чрезмерной политизации. Не стал исключением и первый Конституционный Суд РК. В частности, высказывались мнения что данный институт есть «компромисс между демократическими и авторитаристскими тенденциями» [6, с. 63];
5 О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан: Закон Республики Казахстан от 5 июня 1992 года (утратил силу).
6 О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Казахстан: Указ Президента РК, имеющим силу закона, от 19 октября 1995 г. № 2550.
№ 5/2023
отмечались также факторы чрезмерной персонификации конституционного судопроизводства, переноса оценок решений одного лица на оценку всего института в целом [7, с. 21]. Вместе с тем, после нескольких лет функционирования Конституционного Совета стали высказывать мнения, что ликвидация Конституционного Суда явилась ошибочным решением, поскольку была исключена доступность конституционного производства для граждан [8]
С принятием на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой Конституции РК произошла резкая смена модели конституционного контроля в государстве, был учрежден Конституционный Совет. К настоящему времени данное решение уже может оцениваться в ретроспективе, поскольку с 1 января 2023 года в стране возобновил работу Конституционный Суд РК7.
В соответствии с Конституционным законом РК от 29 декабря 1995 г., в полномочия Конституционного Совета РК входил ряд полномочий, которые отличали его от предшественника. Во-первых, устанавливалась компетенция Конституционного Совета в отношении оценки проведения выборов Президента РК, депутатов Парламента, а также республиканского референдума. Во-вторых, в отношении законов и иных нормативных актов на предмет оценки их соответствия Конституции РК устанавливались полномочия следующего порядка: рассмотрение до подписания Президентом законов, принятых Парламентом РК; рассмотрение принятых Парламентом (палатами) постановлений; оценка международных актов до их ратификации РК. В-третьих, возлагалось полномочие по официальному толкованию Конституции, а также дача заключения о соблюдении конституционных процедур при досрочном освобождении от должности Президента РК. В-четвертых, Конституционный Совет РК был полномочен рассматривать обращения Президента РК (в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства), а также судов РК (в случаях, если судом будет усмотрено нарушение или ущемление конституционных прав и свобод граждан в законе, который подлежит применению в ходе рассмотрения дела по существу). В-пятых, была включена ежегодная обязанность формировать для Парламента РК послания о состоянии конституционной законности в государстве8.
7 О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан (принят на республиканском референдуме 5 июня 2022 года).
8 О Конституционном Совете Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года № 2737 (утратил силу).
По мнению российских исследователей, Конституционный Совет РК стал результатом следования европейским моделям конституционного контроля с максимальной ориентацией на французский опыт конституционного контроля (Конституционный Совет Франции был учрежден 5-й Конституцией Республики 4 октября 1958 г.) [9]. При этом высказывались мнения, что выбор французской модели конституционного контроля в большей степени находился «в плоскости политики, нежели права» [10, с. 9—10]. Казахстанские исследователи, в свою очередь, в качестве одного из явных преимуществ новой формы контроля называли включение превентивных механизмов [11, с. 10].
Политическая мотивированность в тех или иных правовых решениях всегда должна оцениваться с осторожностью и, большей частью, в качестве отрицательного фактора. Вместе с тем, упреки в отношении качества деятельности Конституционного Совета РК на протяжении периода его функционирования будут не вполне обоснованными. Действительно, были утрачены элементы эгалитарности, поскольку граждане были исключены из субъектов обращения по вопросам конституционного производства. Вопросы конституционности правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц также были изъяты из предмета конституционного контроля. Эти и еще ряд спорных положений, в целом, не отразились критичным образом на материальном содержании деятельности данного специализированного органа. Если произвести сравнение по сферам, интенсивности выносимых решений и другим подобным критериям, то, в целом, направленность решений Конституционного Совета РК несильно отличается от деятельности, к примеру Конституционного Суда РФ (за исключением тех позиций, которые, как мы указали, были изъяты из ведения Конституционного Совета). При этом, как и в практике Конституционного Суда РФ, объектом внимания Конституционного Совета РК чаще всего становились сферы уголовного судопроизводства, в котором риски нарушение прав человека и гражданина выявляются наиболее часто. В частности, это следует из обзорных выступлений самих членов Конституционного Совета РК, касающихся анализа значения роли данного органа в обеспечении основ конституционализма в стране [12].
Итак, с учетом реконструкции института Конституционного Суда в РК (несмотря пока на незначительный период реализации данного ревер-сного решения), деятельность Конституционного Совета РК на протяжении 1995-2022 гг. оценивается уже в ретроспективном порядке. В период становления и функционирования Конститу-
№ 5/2023
ционного Совета в качестве основного аргумента его максимально эффективной сопоставимости с политической системой РК нередко высказывались мнения о том, что подобный вариант конституционного контроля востребован в «транзитных обществах» (обществ переходного периода) [13, с. 99]. В данном случае вновь акцентировался вопрос предпочтительности предварительного конституционного контроля, который призван снижать риски последующего ревизионизма в отношении тех или иных политических событий (например, выборов), принятых нормативных актов (в частности, при лоббировании тех или иных интересов) и т.д. Однако будет справедливым признать, что подобные риски могут иметь место и на стадии предварительного контроля в случаях, когда отсутствуют здоровые политические процессы.
Итак, завершающим эволюции института конституционного контроля в Казахстане к настоящему времени является принятие решения о реконструкции института Конституционного Суда. При этом анализ содержания ст. 23 Закона РК от 5 ноября 2022 года «О Конституционном Суде Республики Казахстан» свидетельствует о том, что реконструкция в большей степени представляет собой симбиоз двух предшествующих механизмов конституционного контроля. Так, в предмет деятельности Конституционного Суда в настоящее время включены и вопросы, которые предусматривались в отношении первого варианта данного органа конституционного контроля (19921995 гг.), и вопросы, которые были включены с образованием Конституционного Совета (практически все они включены в компетенцию вновь учрежденного Конституционного Суда РК) Одним из принципиальных решений было возвращение в круг субъектов обращения граждан по вопросам, касающимся их конституционных прав и свобод9. Причем, если ранее (в законе о конституционном судопроизводстве 1992 года) имелась оговорка относительно того, что данные вопросы не должны быть подведомственны другим судам, то в действующей редакции ст. 23 Закона РК от 5 ноября 2022 года она отсутствует, что предполагает право прямого обращения граждан по вопросам соответствия нормативных актов Конституции, если они затрагивают их конституционные права и интересы.
Таким образом, период становления института конституционного контроля в Казахстане в период с 1992 года по настоящее время характеризуется явно выраженной дискрецией с замет-
9 О Конституционном Суде в Республике Казахстан: Закон Республики Казахстан от 5 ноября 2022 г. № 153-УП
ным влиянием политических факторов. Возврат к практике деятельности Конституционного Суда с сохранением некоторых элементов функционирования Конституционного Совета (в частности, в отношении предварительного контроля) следует признать положительным решением с точки зрения возврата к прежнему уровню эгалитарно-сти, что в большей степени соответствует идее защиты конституционных прав и свобод граждан. В целом, вновь образованную законодательную модель института конституционного контроля в Казахстане можно отнести к симбиоти-ческой форме, объединившей в себе содержательный компонент двух предшествующих трансформаций, что закономерно порождает положительные ожидания и прогнозы.
Список источников
1. Остапович И.Ю. Периодизация развития специализированных органов охраны Конституции Республики Казахстан // Российский юридический журнал. 2011. № 1. С. 17—23.
2. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. 175 с.
3. Авакьян С.А. Конституция России: природа эволюция современность. М., 2000. 528 с.
4. Остапович И.Ю. Образование Конституционного Совета Республики Казахстан, его конституционно-правовые основы // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 341. С. 122—125.
5. Баишев Ж. Казахстан: этапы государственности: конституционные акты / Ж. Баишев. Ал-маты. 1997. 488 с.
6. Баймаханов М.Т, Вайсберг Л.М, Котов А.К. Становление суверенитета Республики Казахстан. Алматы, 1994. 153 с.
7. Чеботарев А. Плюсы и минусы новой системы конституционного контроля // Мысль. 1996. № 7.
8. Гинзбург С. Элитарный страж Конституции // Юридическая газета. 2001. 21 февр. № 9-10 (381).
9. Сафонов В.Е. Зарубежные системы конституционного контроля: проблемы теории и практики // Российский судья. 2002. № 4. С. 34—36.
10. Данилова Н.В. Французская модель конституционной юстиции и ее рецепция государствами Азии и Африки: автореф. дис... канд. юрид наук. М., 2013. 29 с.
11. Елеупова А.А. Осуществление конституционного контроля Конституционным Советом Республики Казахстан: дисс. ... канд. юрид наук. Челябинск, 2006.172 с.
12. Бахтыбаев И.Ж. Роль Конституционного Совета в совершенствовании действующего пра-
№ 5/2023
ва Республики Казахстан. URL: https:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=31028193 &pos = 5;-106#pos = 5;-106 (дата обращения: 10.08.2023).
13. Сартаев С., Назаркулова Л. Становление Конституции Республики Казахстан — проблемы и перспективы. Алматы, 2002. 408 с.
References
1. Ostapovich I.Y. Periodization of the development of specialized bodies for the protection of the Constitution of the Republic of Kazakhstan // Russian Law Journal. 2011. No. 1. pp. 17—23.
2. Shulzhenko Y.L. Constitutional control in Russia. M., 1995. 175 p.
3. Avakian S.A. The Constitution of Russia: nature evolution modernity. M., 2000. 528 p.
4. Ostapovich I.Y. Formation of the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan, its constitutional and legal foundations // Bulletin of Tomsk State University. 2010. No. 341. pp. 122—125.
5. Baishev, J. Kazakhstan: stages of statehood: constitutional acts / J. Baishev. Almaty.1997. 488 p.
6. Baimakhanov M.T., Vaisberg L.M., Ko-tov A.K. The formation of the sovereignty of the Republic of Kazakhstan. Almaty, 1994. 153 p.
7. Chebotarev A. Pros and cons of the new system of constitutional control // Thought. 1996. No. 7.
8. Ginzburg S. Elite guardian of the Constitution // Yuridicheskaya Gazeta. 2001. February 21. No. 9-10 (381).
9. Safonov V.E. Foreign systems of constitutional control: problems of theory and practice // Russian judge. 2002. No. 4. pp. 34—36.
10. Danilova N.V. The French model of constitutional justice and its reception by the states of Asia and Africa: abstract. ... cand. of legal sciences- M., 2013. 29 p.
11. Eleupova A. A. Implementation of constitutional control by the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan: diss. ... cand. of legal sciences. Chelyabinsk, 2006. 172 p.
12. Bakhtybaev I.J. The role of the Constitutional Council in improving the current law of the Republic of Kazakhstan. URL: https:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=31028193& pos=5;-106#pos=5;-106 (accessed 10.08.2023).
13. Sartaev S., Nazarkulova L. Formation of the Constitution of the Republic of Kazakhstan — problems and prospects. Almaty, 2002. 408 p.
Информация об авторе М.К. Смагулов — адъюнкт Академии управления МВД России.
Information about the author М.К. Smagulov — Adjunct of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Статья поступила в редакцию 2Б. 10.2023; одобрена после рецензирования 10.11.2023; принята к публикации 28.11.2023.
The article was submitted 2Б.10.2023; approved after reviewing 10.11.2023; accepted for publication 28.11.2023.
№ 5/2023
