CC BY
34
В.М.Джуха, Р.Р.Погосян, К. О.Казаренко
ЭТАПЫ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТА ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННО ЧАСТНОГОПАРТНЕРСТВА
ПРИ СТРОИТЕЛЬСТВЕ ОБЪЕКТОВ СПОРТИВНО-ОЗДОРОВИТЕЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. указана цель - создание условий для здорового образа жизни граждан. Помимо этого, принята Правительством Российской Федерации Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации до 2015 года», Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года. ФЦП и Стратегия ориентируют, в первую очередь, на повышение доступности и качества спортивной инфраструктуры. По этой причине одним из приоритетных направлений финансирования отрасли является строительство и реконструкция объектов спорта. Аналогичные цели преследуют и другие проекты по развитию физической культуры и спорта, в том числе совместный проект ВПП «Единая Россия» и Минспорт-туризма России «Строительство физкультурно-оздоровительных комплексов».
Финансирование развития массового спорта осуществляется из средств федерального бюджета в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы».
Одной из основных задач Федеральной программы по направлению «Массовый спорт» является обеспечение доступности занятий физической культурой и спортом для различных категорий граждан, в том числе на основе разработки и применения механизма льготного и бесплатного посещения спортивных сооружений малообеспе-
ченными категориями граждан, детьми, учащимися (обучающимися, воспитанниками и студентами), пенсионерами, инвалидами.
Развитие массового спорта обладает значительной спецификой, среди которой следует особо отметить:
• высокую капиталоемкость услуг массового спорта, что проявляется в высоких ценах на услуги, ограничивающих возможности предложения;
• необходимость выделения площадей (земельных участков), что в условиях высокой степени урбанизации представляет значительные проблемы для руководства муниципальных образований;
• необходимость привлечения высококвалифицированного персонала в области массового спорта.
Предоставление услуг массового спорта при отсутствии государственной поддержки ограничено для приобретения населением, поскольку обладает высокой себестоимостью. Результаты исследований показывают, что решающим фактором развития массового спорта является его материально-техническая обеспеченность. Успех массового спорта определяется тремя факторами: доступностью занятий, использованием более совершенного спортивного инвентаря и увеличением активности малообеспеченных категорий граждан, детей, учащихся.
Важной проблемой, препятствующей развитию массового спорта, является слабое материально-техническое состояние или отсутствие сети физкуль-турно-спортивных сооружений, а также низкая эффективность их использования из-за технической изношенности
спортивного оборудования, инвентаря, неудовлетворительного состояния самих объектов, что требует капитальных вложений в ремонт. Поэтому для достижения массового вовлечения населения в занятия физической культурой и спортом необходимы мероприятия, позволяющие снизить себестоимость основных ресурсов для физкультурно-спортивных организаций — кадровых, информационных и капитальных. В связи с этим целесообразен пересмотр базовых принципов системы ресурсного обеспечения массового спорта.
Помимо Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-Ф3 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», нормативное регулирование сферы физической культуры и спорта в Ростовской области осуществляется в соответствии с Областным законом от 29.07.09 № 263-ЗС "О физической культуре и спорте в Ростовской области" (в ред. от 29.02.2012)
Для привлечения населения Ростовской области к регулярным занятиям физической культурой и спортом, создания условий для здорового образа жизни всех групп населения администрация Ростовской области Постановлением от 7 сентября 2010 г. №168 утвердила Областную долгосрочную целевую программу «Развитие физической культуры и спорта в Ростовской области на 2011 - 2014 годы», которая направлена на дальнейшее развитие отрасли физической культуры и спорта и консолидированного участия организаций, осуществляющих физкультурно-оздоровительную и спортивную деятельность на территории Ростовской области. Одним из приоритетных направлений развития должно стать развитие плавания как одного из олимпийских видов спорта, а также один из заявленных результатов программы -«обеспеченность плавательными бассейнами составит в 2014 году 60,27 кв. м зеркала воды на 10 тыс. человек».
Одним из действенных механизмов в рамках развития физической культуры и спорта, а также развития инфраструктуры спорта является использование принципов государственно-частного партнерства. Данный концепт продекларирован в рамках указанной Областной долгосрочной целевой программы.
Государственно-частное партнерство определено Областным законом Ростовской области от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства» как «формы среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ростовской областью либо Ростовской областью и муниципальными образованиями в Ростовской области, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц (далее - партнеры), с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на территории Ростовской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров)»[1].
Государственно-частное партнерство, если оно будет организованное и управляемое, может являться экономически эффективным средством с целью привлечения дополнительного финансирования от частного бизнеса в спортивной инфраструктуре. Следует также сказать, что расходы на обеспечение как эксплуатации, так и развития спортивной инфраструктуры могут быть высокими для бюджета, и очень часто публичные власти, особенно муниципальные, не имеют достаточных материально-финансовых возможностей для удовлетворения спроса в данных услугах общества в этом отношении, учитывая, что бюджет принимается в основ-
ном на относительно короткий период -один год, а многие инфраструктурные проекты реализуются в более длительный срок. Государственно-частные партнерства являются относительно выгодным вариантом в качестве основы финансового обеспечения спортивной инфраструктуры еще и потому, что в настоящий момент многие спортивные сооружения эксплуатируются именно на коммерческой основе[4, с. 410].
Следует согласиться с И.В. Пон-киным, что именно создание сложных перспективных схем из самостоятельно обеспечивающих свое функционирование комплексов, увязанных в единые подсистемы и кластеры спортивной инфраструктуры, может обеспечить реальные подвижки в решительном развитии спорта и физкультуры в стране, как следствие - способствовать решению ряда демографических проблем, повышению средней ожидаемой продолжительности жизни и улучшению здоровья граждан. Решение указанных масштабных задач спортивно-инфраструктурного строительства будет иметь дополнительным результатом создание большого количества рабочих мест в строительстве и сфере обслуживания спортивных объектов, инженерно-коммунальной и энергетической инфраструктур, хотельерской и дорожной сетей. Одних лишь государственных усилий здесь недостаточно, поэтому следует создавать условия привлечения инвестиций по разнообразным схемам государственно-частного партнерства для строительства и реконструкции спортивных сооружений, прежде всего - крупных и комплексных [3, с. 118].
Использование механизмов партнерства между частным бизнесом и государством в целях привлечения средств частных инвесторов для развития спортивной (и связанной с ней) инфраструктуры могло бы стать ключевым фактором в решении инфраструктурных задач Ростовской области для
решения долгосрочных задач в области физкультуры и спорта.
Следует упомянуть, что в мировой практике при строительстве и реконструкции спортивных сооружений весьма активно используются схемы государственно-частного партнерства. Основное преимущество государственно-частного партнерства состоит в том, что в условиях ограниченных бюджетных средств такое партнерство помогает успешно осуществлять важные инфраструктурные проекты за счет привлечения ресурсов, знаний и опыта частного сектора.
Популярность использования механизмов государственно-частного партнерства в спортивной сфере объясняется теми же причинами, которые характерны для других объектов инфраструктуры: снижением нагрузки на государственный бюджет, эффективным развитием объектов государственного имущества, эффективностью расходования денежных средств частным инвестором, применением передового управленческого и технологического опыта, минимизацией присущих публичному сектору рисков, развитием новаторских форм проектного финансирования.
Следует упомянуть, что практика строительства спортивных объектов в Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства существует, хотя данный механизм активно применяется только при строительстве спортивной инфраструктуры под проведение Олимпийских игр 2014 года в Сочи, но потенциал применения его в рамках строительство спортивной инфраструктуры в других регионах России достаточно обширен. Если обратиться к примеру западных стран, негосударственные инвестиции дают до 60% поступлений в спорт. Наиболее активно механизм государственно-частного партнерства в спорте развивается в странах Южной Европы: Испании, Италии и
Франции. Но и в Восточной Европе частные инвестиции в государственные объекты тоже есть, так, например, в Польше 43% из общего числа объектов, которые возводились в период с 2009 по 2011 годы по схемам государственно-частного партнерства, на первом месте - это бассейны, на втором месте по количеству - спортивно-зрелищные комплексы и спортивные порты (минипор-ты для спортивных судов).
Итак, использование механизмов государственно-частного партнерства в строительстве спортивных объектов является достаточно значимым элементом повышения эффективности реализации федеральных программ, и имеет высокий социально-экономический и бюджетный эффект.
Одна из причин медленного развития схемы государственно-частного партнерства в индустрии российского спорта - фрагментарность отечественного законодательства в этой сфере, отсутствие необходимой нормативно-правовой базы не только на федеральном уровне, но и на региональном, а также отсутствие комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации государственно-частного партнерства в РФ; следует отметить также отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом в России, а именно: разработанного инструментария и механизма для ее реализации; наличие общих сдерживающих факторов в развитии государственно-частного партнерства, данным проблемам посвящен ряд работ последних лет.
Итак, при анализе существующего законодательства о государственно-частном партнерстве было выявлено, что на настоящий момент не существует модели или методических разработок о применении данного механизма в спортивной сфере, что в значительной мере затрудняет использование данного ин-
струментария при строительстве спортивных объектов.
Следовательно, необходимо разработать методические рекомендации по использованию механизмов государственно-частного партнерства при реализации проекта создания и эксплуатации водноспортивных оздоровительных комплексов. При этом, данные методические рекомендации должны носить комплексный системный характер, включать основные характеристики и элементы проекта по использованию механизма государственно-частного партнерства, а также разработку финансовой модели и обоснование эффективности проекта.
Основной целью данного проекта должна стать разработка механизмов использования государственно-частного партнерства при создании и эксплуатации водноспортивных оздоровительных комплексов на территории Ростовской области. Решаемые задачи следующие: формирование альтернативных вариантов формы сотрудничества государства и частного бизнеса при создании и эксплуатации водноспортивных оздоровительных комплексов на территории Ростовской области; обоснование использования наиболее оптимальной формы государственно-частного партнерства (ГЧП) и механизма ее реализации; построение алгоритма создания и реализации совместного проекта на принципах государственно-частного партнерства.
Основные направления по разработке проекта использования форм ГЧП можно разделить на два больших блока, а именно:
В первый блок - разработка модели проекта создания и эксплуатации спортивных объектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства - будет включаться три этапа:
Первый этап - это диагностика и экспертиза (экспертиза правовой применимости механизмов ГЧП при строи-
тельстве спортивных объектов на территории Ростовской области, определение актуальности и социальной значимости предлагаемого проекта, диагностика аналогичных проектов ГЧП в Российской Федерации).
Второй этап - это разработка концепции проекта (выработка конкретного механизма ГЧП при строительстве и эксплуатации спортивных объектов на территории Ростовской области в соответствии с выявленными потребностями
и особенностями в ходе диагностики и экспертизы).
Третий этап - построение алгоритма реализации проекта (построение подробной схемы и механизма государственно-частного партнерства при строительстве и эксплуатации спортивных объектов на территории Ростовской области).
Основные мероприятия и результаты этапов разработки проекта приведены в таблице 1.
Этап
Содержание этапа
Результаты этапа
н а е п
о И
э
а
И
и
т
и
о н
-
а
Оценка действующего законодательства в области государственно-частного парнера (ГЧП) предполагает экспертизу региональной правовой применимости механизмов ГЧП
Сопоставление моделей реализации инфраструктурного проекта, оценка практической применимости конкретных форм ГЧП в РФ (предполагает экспертизу проектов ГЧП, аналогичных строительству спортивных объектов) Обоснование социальной значимости, социально-экономической и бюджетной эффективности проекта строительства спортивных объектов для Ростовской области (предполагает определение и оценку прямого и косвенного социального, экономического и бюджетного эффекта при реализации проекта)_
Репрезентативная нормативно-правовая база для реализации проекта в РО Список общественно-значимых потребностей в реализации проекта ГЧП и формулировка социальной значимости проекта создания и эксплуатации спортивных объектов в РО с использованием ГЧП Систематизация существующей практики проектов ГЧП, аналогичных строительству спортивных объектов Сравнительная оценка моделей ГЧП
е я н о
и
аи
^ 5
н я
о р
а Р
Определение вариантов конкретных форм государственно-частного партнерства при создании и эксплуатации спортивных объектов. Выбор и обоснование использования наиболее оптимальной формы государственно-частного партнерства (ГЧП)
Разработка механизма ее реализации относительно всей производственной цепочки: проектирование -строительство - управление (эксплуатация)_
Форма государственно-частного партнерства при создании и эксплуатации спортивных объектов. Механизм реализации формы ГЧП Выбор формы контракта проекта ГЧП
а
е р
аа 1 н Й м
ие ро ор Ц с
а
и
т о
о
а р
Построение алгоритма создания и реализации совместного проекта на принципах государственно-частного партнерства
Разработка модели финансирования и схемы платежей
Решение вопроса прав собственности на проектируемый объект
Идентификация и оценка рисков для государства и частного инвестора при реализации моделей государственно-частного партнерства при строительстве спортивных объектов_
Система основных элементов партнерства и список участников проекта Организационная модель проекта Модель финансирования проекта Определение прав собственности в предлагаемой концепции ГЧП Схема распределения рисков при реализации проекта ГЧП
Таблица 1. Содержание и этапы разработки проекта государственно-частного партнерства при строительстве спортивных объектов
Основной результат работ по первому блоку - это документ, содержащий краткое описание проекта, обоснование его социально-экономической значимости (обоснование инициации), основные характеристики и особенности его реализации по принципам государственно-частного партнерства, а также организационную модель и предполагаемые механизмы обеспечения возвратности привлекаемых инвестиций, распределения и нивелирования рисков.
Во второй блок напрвлений по разработке проекта использования механизмов государственно-частного партнерства при создании и эксплуатации водноспортивных оздоровительных комплексов на территории Ростовской области включается сопровождение работ по формированию и реализации планируемой схемы государственно-частного партнерства до заключения контракта по строительству водноспортивных оздоровительных комплексов на территории Ростовской области (предполагает работы, связанные с реализацией предложенной модели проекта, сопровождение проекта). Основными этапами данного блока работ будут являться следующие:
• Разработка финансовой модели проекта и технико-экономического обоснования реализуемости проекта (написание бизнес-плана проекта).
• Подготовка пакета документов, включая общеорганизационную подготовку проекта.
• Сопровождение проекта в ходе конкурсного отбора.
Основным результатом данного блока направлений по разработке методических рекомендаций является составление бизнес-плана и финансовая модель проекта, пакет документов, предоставляемый для заинтересованных сторон.
Итак, в итоге следует сказать, что государственно-частное партнерство, которое в широком смысле можно обо-
значить как особый способ привлечения финансовых, организационных и иных ресурсов и усилий частного сектора государственными органами для достижения определенных публичных целей, является лишь одним из возможных многочисленных вариантов обеспечения создания и надлежащего функционирования публичной инфраструктуры, в том числе и спортивной. Большой интерес к государственно-частному партнерству в настоящее время, к его различным схемам и механизмам определяется тем, что такое сотрудничество органов публичной власти с частным сектором в разных областях может иметь ряд преимуществ и привлекательных возможностей в сравнении с другими формами сотрудничества.
Соответственно задача эффективного обеспечения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства требует поиска наиболее адекватного и эффективного правового обеспечения и наиболее эффективных форм и схем реализации государственно-частного партнерства по конкретному проекту (комплексу проектов).
Прогнозирование, определение и расчет основных и косвенных преимуществ, возможных магистральных, проходящих через весь проект, проблем и недостатков, а также вероятных спонтанных точечных проблем и недостатков конкретного проекта государственно-частного партнерства, связанных с ними рисков - обязательные элементы предварительного проектирования при реализации всех проектов государственно-частного партнерства. Теоретическое осмысление этого комплекса вопросов является в высокой степени практически востребованным. [4, с. 439]
Поэтому в настоящее время возникает вопрос о целесообразности и обоснованности применения именно проектов государственно-частного партнерства в данной публичной сфере. Применение данного процесса разра-
ботки проекта государственно-частного партнерства при строительстве объектов спортивной инфраструктуры позволит избежать ошибок при реализации проекта, вследствие чего могут быть
понесены большие финансовые и материальные потери, а также снижение эффективности всего процесса сотрудничества частного бизнеса и государства в спортивной сфере.
