Еще раз о формах и основаниях участия прокурора в цивилистическом процессе Текст научной статьи по специальности «Право»

9.2. ЕЩЕ РАЗ О ФОРМАХ И ОСНОВАНИЯХ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ЦИВИЛИСТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Горелик А.П., к.ю.н., доцент, ведущий научный сотрудник

Простова В.М., к.ю.н., ведущий научный сотрудник

НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Переход к рыночным условиям хозяйствования в Российской Федерации потребовал реформирования правовой и судебной систем России. Гражданское, арбитражное и административное процессуальное законодательство, претерпев коренные изменения и продолжая совершенствоваться нуждается в коррективах.

Важную роль в судебном процессе играет прокурор, основная задача которого заключается в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, а также интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с учетом требований нового процессуального законодательства.

Несмотря на определенные успехи, достигнутые в ходе реформы судебной системы она еще далека от намеченной цели - доступности и эффективности правосудия. Подтверждением тому является большое количество жалоб граждан в органы прокуратуры на незаконные и необоснованные судебные акты, волокиту в сфере судопроизводства и несвоевременное исполнение судебных решений.

Однако органы прокуратуры не всегда могут использовать свои полномочия в пресечении указанных нарушений. Связано это, прежде всего, с тем, что законодателем значительно сужены рамки полномочий прокурора по защите прав граждан.

Так, анализ норм Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) за период его действия показал, что правомочия прокурора как процессуального истца в гражданском процессе весьма ограничены действующей редакцией ст. 45 ГПК РФ, что существенно снижает его роль в защите прав граждан РФ. Основной проблемой для прокуроров является чересчур буквальное и формальное, а зачастую ошибочное толкование судами ч. 1 ст.45 ГПК РФ. Суды, как правило, не признают каких-либо иных уважительных причин, по которым гражданин не имеет реальной возможности самостоятельно защищать свои права и интересы, кроме указанных непосредственно в данной процессуальной норме.

В защите своих интересов прокурором нуждаются в первую очередь социально незащищённые, обездоленные, бедствующие материально и угнетённые нравственно (например, недобросовестными работодателями) граждане, а это в полной мере возможно лишь при условии расширения полномочий прокурора на законодательном уровне.

В связи с этим ч. 1 ст. 45 ГПК РФ нуждается в дополнении, предусматривающем право прокурора самостоятельно оценивать уважительность причин, по которым граждане не имеют возможности отстаивать свои нарушенные права в гражданском судопроизводстве, а также

конкретизировав право прокурора на предъявление в суд исков о защите трудовых и социальных прав, а также исков в интересах несовершеннолетних.

Одним из основных показателей эффективности работы прокурора по предъявлению в суд исков и заявлений является реальное восстановление нарушенных прав граждан, а для этого необходимы дополнительные меры по обеспечению своевременного и правильного исполнения судебных решений по искам прокуроров, устранению и недопущению впредь нарушений требований законодательства об исполнительном производстве. В связи с этим ст. 254 ГПК РФ, нуждается в дополнении в части включения прокурора в перечень лиц, которые могут оспаривать решения, действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Представляются неоправданными и ограничения участия прокурора в арбитражном процессе. Так, если по ранее действовавшему Арбитражному процессуальному кодексу РФ (далее - АПК РФ) прокурор был наделён правом оспорить любую сделку, если действиями сторон нарушены государственные и общественные интересы, то в настоящее время его полномочия при обращении в арбитражный суд сведены только до оспаривания сделок, совершённых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

Однако вред государственным или общественным интересам может быть причинён сделками иных субъектов, в том числе в результате банкротства успешно работающих предприятий, предпосылки для которого зачастую создаются искусственно (неправомерные или криминальные банкротства).

Федеральный закон от 26.12.1995г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»1 предусматривает, что общества при слиянии и присоединении заключают между собой договор, в котором определяют порядок и условия реорганизации, порядок конвертации акций и т.д. Однако на сегодняшний день на практике достаточно часто используются обходные схемы (банкротство, завладение реестром акционеров, захват печатей и т.п.), формально реорганизацией не являющиеся, но позволяющие добиться нужного результата без сложных юридических процедур.

Согласно ст.53 АПК РФ в защиту публичных интересов вправе обратиться в арбитражный суд государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы в случаях предусмотренных АПК РФ. К иным органам относятся преимущественно контролирующие организации

Однако прокурорская практика свидетельствует о том, что несмотря на множественность органов контроля, их деятельность не даёт ощутимых результатов в части касающейся защиты интересов государства, так как при отсутствии системы взаимодействия и согласованности их действия, как правило, разобщёны. В результате этого многие важные стороны государственного управления, в том числе управления собственностью остаются вне государственного контроля.

В такой ситуации на прокуратуре лежит огромная ответственность, так как она является единственной структурой в системе государственных органов, основной составляющей деятельности которой является защита публичного интереса.

Вместе с тем прокуратура не может в полной мере защитить собственность государства и отстоять интересы

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 1. - Ст.1.

ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

№ 1

общества, а по выявленным нарушениям бюджетного, налогового, природоохранного законодательства принять действенные меры к возмещению причинённого им ущерба.

Одной из причин этого является отсутствие четкого законодательного определения того, что входит в содержание «государственные и общественные интересы». Существует точка зрения, согласно которой у государства нет собственного интереса, поскольку интерес характеризуется принадлежностью социальным субъектам (личность, группа лиц, общество). В деятельности государства, его органов находят своё выражение те или иные интересы, которые становятся «государственными» лишь отражаясь в ней. Поэтому «правильнее было бы рассматривать государственные интересы как преломленные в функционировании государства интересы отдельных социальных субъектов»2.

Поскольку прокуратура, как орган правоприменения, в своей работе руководствуется правовыми нормами, в ситуациях, когда государственные интересы, интересы общества или социального субъекта не совпадают, а порой просто противоречат, у неё должен быть четкий, основанный на законе, алгоритм действий.

Позиция прокурора, отстаивающего в суде государственные и общественные интересы, также не всегда может и должна совпадать с позицией истца. В случае предъявления иска о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки прокурор в соответствии со ст. 52 АПК РФ предъявляет иск самостоятельно. И, если в ГПК РФ предусматривается право прокурора защищать интересы Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований и неопределённого круга лиц, то в арбитражном процессе он этого правомочия не имеет. В результате уже на стадии решения о принятии заявления к производству по требованию суда прокурор должен указать истца (заявителя), то есть орган государственной власти или местного самоуправления, с позицией которого он не согласен. Отказ их от исковых требований означает фактически прекращение производства по делу.

Из-за недостаточной определённости понятий «государственные и общественные интересы» получается, что оценка их наличия в каждом случае правоприменителем производится субъективно. Поэтому правильным представляется предложение о законодательном закреплении понятия «публичный интерес».

В целях защиты государственных и общественных интересов, повышения эффективности работы прокуроров по предупреждению и пресечению посягательств на государственную собственность, наносящих ущерб экономической безопасности России, необходимо расширить полномочия прокурора в АПК РФ. Для этого необходимо наделить прокурора полномочиями по предъявлению в арбитражный суд исков о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок не только в тех случаях, когда их сторонами являются указанные в абзаце 3 и 4 ч. 1 ст. 52 АПК РФ органы и юридические лица, но и во всех иных случаях, при наличии данных о нарушении государственных и общественных интересов.

Активное участие прокурора в арбитражном процессе является одним из факторов, сдерживающих коррупционность в сфере судопроизводства, что особенно актуально в современных условиях. В целях предупреждения таких негативных последствий, выявления реальных причин

2 Михайлов С.В. Интерес как общенаучная категория и ее отражение в науке гражданского права. // Государство и право. - 1999. - № 7.

банкротства и его предотвращения, своевременного оспаривания решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, а также в связи с участившимися случаями преднамеренного банкротства, активизацией деятельности так называемых «черных рейдеров», представляется необходимым дополнить ст. 52 АПК РФ указанием об обязательном участии прокурора в рассмотрении дел о банкротстве государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Для успешного решения проблемы обеспечения законности и соблюдения прав граждан в сфере административных правоотношений необходимо скорейшее принятие Федерального закона «Об административных судах субъектов Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства РФ, что позволит более эффективно защитить права граждан и организаций от неправомерных действий органов государственной власти и управления и их должностных лиц..

Представляется, что предлагаемый Верховным Судом РФ проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), требует внесения существенных дополнений, так как некоторые его нормы противоречат Кодексу РФ об административных правона-рушениях3 и Федеральному закону от 17.02.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»4 сужая полномочия прокурора.

Сопоставление ст. 32 проекта КАС РФ, предусматривающей право прокурора обратиться в суд с заявлением о признании несоответствующим федеральному закону, не действующими и не подлежащими применению законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов должностных лиц и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (ч.1), а также с заявлением в защиту прав гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд и дал согласие на представительство его интересов прокурором (ч.2), который пользуется всеми процессуальными правами и выполняет все процессуальные обязанности лица, подавшего жалобу (ч.3), с нормами ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ и ст. 25.11 КоАП РФ свидетельствует о значительном сужении полномочий прокурора.

Более того, в проекте КАС РФ не содержится норм, предусматривающих возможность принесения протеста прокурором на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные ст. 30.130.3 (ст. 30.10 КоАП РФ), а также о праве принесения прокурором протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста (ст. 30.11 КоАП РФ).

В связи с вышеизложенным, в целях обеспечения законности и совершенствования механизма исполнения административных наказаний, защиты прав, свобод и законных интересов граждан нормы проекта Кодекса административного судопроизводства РФ подлежат приведению в соответствие с нормами КоАП РФ, ГПК и АПК РФ, а также Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

3 См.: СЗ РФ. - 2002. - № 1.(часть 1). - Ст.1.

4 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472.