CC BY
78
УДК 345.5
О.М. Рой
Омский государственный университет
ЕМКОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ:
ПОИСКИ ОПТИМУМА
In article are considered the various ways of measurement of capacity Public sectors of economy: property, financial and labour. The necessity of display for the normative documents of financial and labour ways of measurement of public sector is emphasized, that will allow increase his capacity and to strengthen a social vector in development of the Russian economy.
Проблема участия государства в экономической жизни всегда привлекала повышенное внимание значительного числа экономистов различных стран мира. И это не случайно. История продемонстрировала немало примеров, когда использование принципов государственного регулирования давало несомненный полезный эффект, закладывало основы для дополнительной мобилизации рыночных механизмов. Хотя нередки были и обратные примеры, когда неоправданное государственное вмешательство в экономику способствовало разрушению экономической стабильности и равновесия на рынках товаров и услуг. Поэтому поистине широкую актуальность получил вопрос о допустимой доли государственного участия в национальной экономике, характере применяемых в этой связи инструментов и целях такого участия. Особое значение эта проблема приобрела в России, где с начала 90-х гг. ХХ в. по 2004 г. произошел беспрецедентный по своим масштабам и срокам переход страны на рыночные методы регулирования в подавляющем большинстве отраслей народного хозяйства, сопровождающийся высокими темпами разгосударствления экономики страны.
С целью обозначения доли государственного участия в экономике страны используется несколько научных терминов. Благодаря работам Л.И. Якобсона, широкое распространение получил термин «общественный сектор экономики» [8]. Общественный сектор экономики включает в себя совокупность экономических факторов, находящихся в распоряжении государства. Особенностью общественного сектора экономики является наличие у него права принуждения, отсутствующее у других участников рынка. Такое право имеется не только у государственных, но и у муниципальных органов власти, что позволяет отнести к общественному сектору экономики не только полномочия государственных, но и муниципальных органов власти. Реально об объеме общественного сектора можно судить по доле совокупных расходов государственных и муниципальных органов власти в национальном ВВП. В некоторых странах, в частности в Швеции, действует консолидированный государственный сектор, без дополнительного выделения муниципального сектора. Этот сектор включает в себя расходы на центральные органы власти, органы самоуправления и фонд социального страхования, в том числе страхование по болезни, и Всеобщий пенсионный фонд [7].
Более частое употребление в научной литературе присуще термину «государственный сектор экономики», к которому относятся главным образом полномочия государственных органов власти без учета функций муниципалитетов. Содержание государственного сектора экономики определяется степенью участия государства в решении общественно значимых проблем. Уровень этого содержания имеет количественную меру выражения, воплощенную в показателе емкости государственного сектора.
Определение емкости государственного сектора экономики имеет три измерения: имущественное, финансовое и трудовое. Имущественное измерение выражается через показатель владения государством собственностью. Финансовое - через долю расходов государства в ВВП. А трудовое - через процент занятости, контролируемый государственными органами власти. И имущественный, и финансовый, и трудовой способы измерения государственного сектора экономики могут иметь разнонаправленные векторы. И если имущественный вектор обнаруживает явную тенденцию к сокращению, то финансовый и трудовой, напротив, в большинстве развитых стран обнаруживают устойчивую положительную динамику. К примеру, даже в США в середине 1980-х гг. удельный вес госсобственности всех видов в материальном балансе страны исчислялось в 20 %, а во Франции - 40 % [4, с. 61]. Тогда как доля государственных расходов в ВВП различных стран на исходе века варьировалась от 36 % (Япония) до 64 % (Швеция), а по доле госсектора в занятости - от 5,9 % (Япония) до 29,8 % (Швеция) [3]. Особо следует выделить правовой способ измерения государственного сектора, роль которого заключена в правовой способности государства воздействовать на организационное поведение частных
© О.М. Рой, 2005
8
Емкость государственного сектора экономики: поиски оптимума
компаний. Однако глубокое разнообразие методов такого воздействия и невозможность количественно определить его масштаб не позволяет охватить реальные очертания этого способа.
Одной из важнейших функций государственного сектора в рыночной экономике является необходимость насыщения национальной экономики инвестиционными средствами. Государство должно определить объемы и вектор направленности таких средств на основе выработанных общегосударственных приоритетов. Располагая характерными для органа публичной власти полномочиями, оно контролирует объемы и темпы вовлекаемых в производственный процесс ресурсов, упорядочивает внешнеэкономическую деятельность хозяйствующих субъектов и обеспечивает стимулирование приоритетных отраслей экономики.
Таким образом, сформируем ряд индикаторов, по которым можно произвести измерение государственного сектора экономики:
1. Доля государственной собственности в объеме всех форм собственности.
2. Удельный вес нечастного сектора в национальной экономике, измеряемый по его доле в ВВП и ВНП.
3. Отношение государственных закупок товаров и услуг к объему ВВП.
4. Доля работающих на предприятиях государственного сектора.
5. Доля государства во владении производственными активами страны.
6. Доля предприятий, контролируемых государством (владение блокирующим пакетом, «золотая акция», большинство в совете директоров и пр.).
Наличие значительной доли госсектора в развитых европейских странах является знаковым признаком сложившейся здесь социально-экономической модели. За последние двадцать лет соответствующие процессы только усилились. Проявление этой тенденции тесно связано с действием закона А. Вагнера: «Доля государственных расходов в ВВП увеличивается по мере осуществления роста национального производства». И поэтому неслучайно, что в одной только Франции, несмотря на произошедшую в конце 1980-х гг. широкомасштабную приватизацию, в середине 1990-х гг. на госпредприятия приходилось 56 % занятых в отраслях общественного пользования [5, с. 84]. Если Германии число фирм, в которых федеральному правительству принадлежало не менее 25 % акций, составляло в 1970 г. 697 единиц, то уже в 1982 г. - 958 [3, с. 63]. В целом по отраслям к общественно полезной сфере в странах Западной Европы принято относить водо-, тепло-, электроснабжение, транспорт, связь, коммунальное хозяйство, а также железные дороги. Значительное количество предприятий, действующих в этих сферах, относится к государственному сектору экономики.
Все это заставляет по особому посмотреть на соответствующие тенденции в современной России, рассмотрев особенности формирования и развития государственного сектора в нашей стране. Чисто статистически в РФ доля госсектора с 1990 по 2001 г. сократилась с 82,6 до 37,4 % [2, с. 8]. При этом критерии выделения государственного (муниципального) сектора в нормативно-правовых документах России имеют достаточно четкое определение. Так, в соответствии со ст. 178 Бюджетного кодекса РФ, используемый в контексте плана развития государственный и муниципальный сектор экономики включает в себя:
- перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;
- перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;
- программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;
- сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.
В Концепции управления государственным имуществом и приватизацией в РФ, утвержденной Правительством РФ 9 сентября 1999 г. № 1024, госсектор экономики определяется как «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казной РФ, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях». Все это позволяет отнести к государственному и муниципальному сектору российской экономики пять основных субъектов: федеральные казенные предприятия, государственные унитарные предприятия, учреждения, ОАО с долей госсобственности свыше 50 % и АО с государственным участием в виде «золотой акции».
9
О.М. Рой
Вместе с тем опыт развития российских унитарных предприятий продемонстрировал крайнюю экономическую неэффективность этой организационно-правовой формы. Из существующих на начало 2004 г. более 11 тыс. государственных унитарных предприятий лишь немногие из них могут считаться хозяйственно самодостаточными. И в то же время предприятия, представляющие государственный сектор экономики продолжают работать на тех же рынках, что и частные по 24 отраслям экономики по классификатору ОКОНХ [6, с. 64]. Вполне возможно, что через определенный период частные предприятия смогут вытеснить с этих рынков предприятия государственного сектора. Однако вопрос о том, может ли государство позволить себе устраниться от этого процесса, по-прежнему остается открытым.
Так каким же должен быть оптимальный объем доли государственного сектора в национальной экономике и каковы факторы, которые в наибольшей степени способствуют его трансформации?
С. Аузан, ссылаясь на мировой опыт, выделяет два основных способа выявления оптимального размера государственного сектора экономики:
- определение социальных видов деятельности, которыми должны заниматься государственные предприятия без наложения на них каких-либо количественных ограничений;
- четкое ограничение количества предприятий, которые признаются государственными вне зависимости от вида их деятельности [1, с. 36].
И все же реальный анализ мирового опыта в этой сфере свидетельствует о широком разнообразии государственного сектора экономики, его неоднородном представительстве в отраслях экономики. И это свойство данного феномена позволяет ему приобретать различные формы, обеспечивающие его адаптацию к рыночным изменениям.
Произошедшее в России с 1993 по 1999 г. тотальное разгосударствление собственности повлекло за собой и беспрецедентный по своим срокам и масштабам пересмотр функций, лежащих ранее в сфере ответственности государственных органов власти. Однако тотальный отказ от этих функций одного из участников этого процесса не мог привести к их ликвидации: их должен был кто-то перенять, чтобы не допустить никому не нужных общественных волнений. Но брать на себя ответственность за выполнение этих функций никто не торопился. Тем более, что государство сохранило за собой роль контролера и создателя игровых правил, которые должны соблюдать все заинтересованные субъекты. И поэтому возникла идея передать значительный объем таких полномочий на муниципальный уровень власти, финансовые возможности которого были явно не рассчитаны на принятие на себя этих функций.
Специфика существования в России государственного сектора экономики заключается в том, что участие государства в решении стоящих перед обществом проблем несоразмерно тем возможностям, которыми она располагает для их действительного решения. Как подчеркивают Е. Балацкий и В. Конышев: «С одной стороны, она (Россия) сохраняет по-прежнему весьма большой по международным стандартам госсектор, а с другой стороны, она содержит его с помощью осуществления поистине смехотворных затрат бюджетных средств» [2, с. 16]. Это приводит зачастую к дискредитации государственной власти и снижению ее эффективности. Наиболее вероятным выходом из этой ситуации может стать официально заявленный государством перечень сфер, которые оно обязуется финансировать в полном объеме и которые составляют базу ее реальных полномочий. Однако, к сожалению, государство пока никак не обозначило своей политики в сфере государственного сектора экономики. Несмотря на очевидное снижение доли государственного сектора в экономике страны, вызванное необходимостью снижения численности государственных унитарных предприятий (особенно на праве хозяйственного ведения), роль государственных расходов в экономике страны должна не только не сократиться, но, напротив, возрасти, о чем свидетельствуют тенденции европейской экономики. Поэтому положенное в основу нормативно-правовых документов определение государственного сектора экономики никак не может соответствовать этим тенденциям. Имущественное измерение, характерное для этих документов, должно быть замещено финансовым и трудовым. Но для этого должны быть разработаны четкие критерии локализации государственного интереса в сферах общественной жизни.
1. Аузан С. Регулирование и управление предприятиями с государственным участием: международный опыт // Вопросы экономики. 2004. № 9. С. 35-44.
2. Балацкий Е., Конышев В. Взаимодействие государственного и частного секторов в России: проблемы достижения равновесия // Общество и экономика. 2004. № 1. С. 5-28.
3. Балацкий Е., Конышев В. Роль государственного сектора в национальной экономике: общемировые тенденции // Общество и экономика. 2003. № 7-8.
10
Емкость государственного сектора экономики: поиски оптимума
4. Бирюков В., Кузнецова Е. Госсобственность и госсектор в рыночной экономике // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 12. С. 57-64.
5. Клинова М.В. Сфера государственных услуг в городах Франции и ЕС // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1995. Вып. 5.
6. Фоминых А. Сопоставление эффективности государственного и негосударственного секторов: статистический подход // Вопросы экономики. 2004. № 9. С. 64-75.
7. Эклунд К. Эффективная экономика: шведская модель. М.: Экономика, 1991.
8. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. М.: Наука, 1995.
УДК 658.310
А.М. Киселева
Омский государственный университет
СОЦИАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Perfection of mutual relations of bodies of municipal authority and territorial public self-management aspires to the civilized forms of co-operation more and more. Equal in rights interaction of these institutes on the basis of social partnership will provide high-grade inclusion of a public level of social management in system of strategic management with municipal formation.
Система местного самоуправления включает в себя два уровня власти и управления: общественный (уровень местного сообщества) и необщественный (административный). Административный уровень определяет третью составляющую системы власти и управления после федеральной и региональной. Общественный уровень управления являет собой мощную структуру общественной власти, выражает настроения конкретных индивидов и местного сообщества в целом и может оказывать, таким образом, управленческое воздействие на них и на административный уровень. В общей иерархии уровней государственного и местного управления он становится четвертой, собственно социальной структурой управления и представлен территориальным общественным самоуправлением (далее -ТОС).
Территориально-общественный уровень местного самоуправления, включая в себя организационно-массовые отношения, представляет собой социальные организации населения по внутритерриториальному принципу, т. е. на основе совместного проживания на определенном территориальном пространстве (микрорайоне), и общих социальных интересов. ТОСы наделены посредническими полномочиями между населением конкретной территории и структурами местной власти по привлечению граждан к непосредственному участию в обсуждении условий проживания и перспектив развития территории.
Как справедливо замечают И.М. Модель и Б.С. Модель, на современном этапе развития гармонизации социальных отношений между структурами гражданского общества и органами власти стабилизирующую функцию социального взаимодействия могло бы выполнять социальное партнерство [1, с. 94]. Соглашаясь с этой точкой зрения, мы полагаем, что и на муниципальном уровне также важно подойти к формированию нового типа взаимоотношений местной власти и местного сообщества - социальному партнерству, представляющему собой одну из форм социального взаимодействия.
С одной стороны, ТОС решает проблемы, возникающие в конкретном территориальнообщественном образовании и целенаправленно обеспечивает реализацию и удовлетворение социальных интересов населения данного территориального образования. Но без взаимодействия с административным уровнем внутритерриториальная система управления практически не может функционировать. Она получает от него финансовую, техническую, интеллектуальную, правовую помощь для обеспечения своей деятельности. С другой стороны, в соответствии с принципом комплементарности без поддержки территориально-общественного уровня управления местные органы власти лишь дублируют государственную власть и не являются легитимными. Отдельное выделение и функционирование четвертого управленческого уровня (территориально-общественного) обусловливает правомочность власти уровня местного самоуправления.
© А.М. Киселева, 2005
11
