CC BY
158
ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА Ф.Ф. Яхин
Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, /17198, Москва, Россия
Статья посвящена анализу структуры и элементов административно-правового акта Автором раскрываются содержание и юридическое значение таких элементов административного акта как автор, адресаты, предмет, цель, место и время, фактические основания, содержание и форма.
Исследование такого сложного, многоаспектного правового явления как административноправовой акт невозможно без тщательного анализа его элементов. Необходимость обращения к данной проблеме обуславливается тем, что ряд важных вопросов теории административного акта, таких как требования законности, предъявляемые к административным актам, классификация актов, юридическая сила, действие, недействительность актов и др. тесно переплетаются с вопросами, относящимися собственно к элементам административного акта. Изучение данного вопроса представляется также весьма актуальным и в связи с расширением судебного контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти, перспективами создания в Российской Федерации административных судов, поскольку именно элементы административного акта служат непосредственным объектом контроля со стороны судов. Тем не менее, приходится констатировать, что, несмотря на теоретическую и практическую значимость рассматриваемой проблемы, комплексному исследованию вопроса об элементах административного акта в отечественной правовой литературе отводится весьма скромное место.
Исходным положением в нашем анализе является представление об административном акте как целостном явлении правовой действительности. Как отмечается в философской литературе, целое представляет собой «единство элементов и структуры»1. В этом плане элементы административного акта выступают как его части, которые непосредственно связаны структурой акта и образуют в своей совокупности данное явление, а под структурой акта понимается принцип организации, способ связи его элементов и система их отношений в рамках акта, как целого.
Здесь необходимо сделать несколько предварительных замечаний. Во-первых, административный акт в данном определении не сводится к пониманию акта как документа, а его структура - к строению, организации содержания такого документа (преамбула, разбивка акта на общую и особенную части, ее пункты или части и др.). Во-вторых, речь необходимо вести о так называемой «синтетической структуре»2 административного акта, образуемого структурами сторон акта, как правового явления: содержания и формы, акта и его автора, адресатов, предмета и др. Такие элементы сами по себе представляют собой структуры, состоящие из соответствующих элементов, и, находясь в определенных закономерных связях с друг другом, объединяются единой структурой административного акта3.
С учетом этих замечаний можно выделить следующие элементы административного акта: автор, адресат, предмет, цель, место и время, фактические основания, содержание, форма.
Автор административного акта. На первый взгляд автора акта легко определить: это лицо или лица, которые совершили данный акт: подписали документ, дали устный приказ, совершили конклюдентное действие, имеющее юридическое значение и др. Юридически автор акта - это полномочный субъект исполнительно-распорядительной деятельности, чье волеизъявление
1 См.: Егоров А.А. Понятия «элементы» и «структура» и их связь с категорией закона. Автореф. дисс. на соиск... канд. филос. наук., Л., 1963. С.5
2 В философии под «синтетической структурой» понимается структура, образуемая структурами сторон явления. См Егоров А.А. Указ.соч. С. 6.
3 Такой подход к рассмотрению элементов и структуры административного акта представляется правомерным и по аналогии с подходами к таким правовым понятиям, как правонарушение (состав правонарушения включает в себя субъект, объект, объективную и субъективную стороны), иск (структура иска, по мнению некоторых авторов, включает наряду с предметом и основанием иска и стороны. См.: Осокина Г.Л. Иск: теория и практика. М., 2000. С. 111-124 )
необходимо для принятия (издания, утверждения) акта1. Фактически от имени исполнительного органа действуют должностное лицо (орган, действующий на основе единоначалия) или группа должностных лиц (орган, действующий на основе коллегиальности). Сами по себе они исполнительными органами не являются, но в конечном итоге лицом, совершающим непосредственное действие по принятию акта, будет должностное лицо.
Выяснение того, кто является автором акта, имеет важное юридическое значение. Между тем, на практике часто могут возникать трудности в установлении автора акта, связанные со сложностью процессов принятия некоторых управленческих решений. Необходимо различать реального автора, ответственного за принимаемого решение, и, если так можно выразиться, «мнимого» автора, за которым неправильно признается авторство решения. Во французской административноправовой литературе приводится пример из судебной практики, связанный с увольнением руководителя одного из подразделений университета в г. Марселе от занимаемой должности после совершения дисциплинарного проступка2. Как установил суд, это решение выразилось в простой телеграмме со следующей формулировкой: «Сожалею информировать Вас приказе министра национального образования прекращении ваших полномочий директора службы бакалавриатат. Ректор Академии». Суд посчитал, что решение в данном случае принимал не ректор, подписавший телеграмму, а министр, и аннулировал данное решение: уволить директора службы мог ректор, а не министр, который в данном случае вторгся в компетенцию подчиненного.
Определенные управленческие механизмы принятия решений ставят аналогичные вопросы: когда какое-либо решение зависит от внесения соответствующего предложения, то может ли лицо, которое его вносит, рассматриваться в качестве соавтора решения; может ли быть соавтором акта орган или должностное лицо, получение согласия (одобрения) которых необходимо для вступления решения в силу и др. Решение такого рода проблем кажется не столь уж определенным. Критериями авторства в данных ситуациях, как представляется, должен быть ответ на вопрос: за кем нормативно закреплена компетенция по изданию конкретного акта.
Компетенция - это основная характеристика автора акта. В административно-правовой литературе в понятие компетенции включают властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел) административного органа 3. Применительно к изданию административных актов компетенция состоит в том, что должна быть налицо строго очерченная правоспособность точно указанного органа в том смысле, что только этот орган может издать в данном случае административный акт определенного вида, порождающий правовые последствия4.
Компетенция представляет собой сложное явление. В составе компетенции необходимо разграничение трех ее видов: предметной (rationae materiae), субъектной (rationae personae) и территориальной (rationae loci), выступающих в качестве ее элементов. В отношении предметной компетенции вполне приемлемой представляется использование понятия «предметы ведения», применяемого в законодательстве и правовой литературе. Известный правовед Ю.А.Тихомиров определяет предметы ведения как «юридически определенные сферы и объекты воздействия»5. По предметам ведения, прежде всего, отграничивается компетенция органов исполнительной власти и органов, относящихся к другим ветвям власти: сферы законодательного и административного регулирования, административная и судебная подведомственность, а также выделяются области, где осуществляется местное самоуправление. Внутри системы исполнительной власти компетенция в смысле rationae materiae характеризуется тем, что, осуществляя деятельность, четко отграниченную от деятельности органов, ответственных за вопросы определенных отраслей или сфер, орган исполнительной власти не вмешивается в сферу их компетенции. Компетенция rationae personae представляет разграничение компетенции по соотношению органов между собой, по
' В юридической литературе до настоящего времени остается дискуссионным вопрос о том, осуществляется ли исполнительная власть только органами исполнительной власти, которые являются таковыми по закону, или же она может осуществляться и иными субъектами, осуществляющих отдельные функции в сфере государственного управления. Не вдаваясь в подробности рассматриваемой проблемы, отметим, что субъектом, издающим административный акт (автором акта) может быть как орган исполнительной власти, так и иной орган, осуществляющий отдельные функции органов исполнительной власти.
2 См.: Dupuis G., Guedon M.J. Institutions administratives: Droit administratif. 1986. P.346.
3 См. Бахрах Д.Н. Административное право России М., 2000. С 177-178.
4 См :Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии М., 1960. С. 306.
3 Тихомиров Ю А. Административное право и процесс: полный курс. М, 2001. С. 165.
месту органа (должностного лица), издавшего акт. в общей системе исполнительной власти в целом или должностной иерархии органов одного ведомства. Территориальная компетенция (rationae loci) касается пространственных (территориальных) границ осуществления полномочий по изданию административных актов и связана с административно-территориальным делением государства.
Адресаты административного акта - это лица, которым адресован данный акт. Адресат акта может быть неопределенным и определенным. Это деление имеет существенное (однако, не определяющее) значение для разграничения нормативных и ненормативных актов. Признак отсутствия определенного (конкретного) адресата указывается как один из признаков нормативности акта1. Нормативный акт подлежит применению всегда, когда какой-нибудь субъект вступает в сферу отношений, предусмот ренных данным актом. Однако и у индивидуальных актов, как правило, адресованных персонально определенным субъектам конкретных правоотношений, не всегда возможно установление конкретного адресата. В одной из работ по немецкому административному праву приводится пример из судебной практики о запрете на продажу определенных продуктов, введенном актом министра внутренних дел в связи с эпидемией тифа в ряде округов ФРГ'2. После оспаривания данного акта Федеральный административный суд принял решение о том, что запрет на продажу является индивидуальным административным актом, а не правовой нормой, хотя и признал, что круг адресатов запрета на продажу не поддавался точному определению.
Издание некоторых индивидуальных актов требует инициативы со стороны адресатов. Хотя при этом не утрачивается такой признак административного акта как его односторонний характер, в правовой литературе отмечается, что наличие такой инициативы означает обязательное согласие адресата на издание соответствующего акта, и акты, которые должны приниматься по просьбе соответствующего субъекта, но фактически приняты без этого, считаются недействительными3.
Предмет административного акта. Каждый административный акт имеет предмет своею регулирования, то есть определенные общественные отношения, на которые направлены предписания, закрепленные в данном акте. В правовой литературе отмечается, что, если нормативные акты регулируют, как правило, определенный вид качественно однородных отношений, то индивидуальные акты рассчитаны на конкретное, индивидуализированное общественное отношение4.
Чаще всего административный акт призван регулировать отношения, которые возникнут в будущем, после вступления акта в силу. Однако в случае юрисдикционных актов, издаваемых в результате деятельности юрисдикционных органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению административно-правовых конфликтов - правонарушений и споров о праве5 -предметом административного акта является уже возникшее конфликтное юридическое отношение, на урегулирование которого направлены данные акты.
В отношении предмета административного акта необходимо сделать еще одно замечание. В юридической литературе встречается деление индивидуальных административных актов на позитивные и негативные, в зависимости от того, вносят или не вносят акты изменения в правоотношения6. Позитивными считаются такие акты, которые вносят какое-либо изменение в существующие правоотношения. Негативным^ являются административные акты, которые отвергают возможность внесения изменений в существующие правоотношения. Они, как правило, отклоняют требование стороны признать за ней какой-нибудь право или удовлетворить ее правовой интерес. Предметом негативных актов, таким образом, выступают уже существующие
1 См.: Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР. Дисс.на соиск.. .доктора юрид. наук. М., 1967. С.285; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 82, 84.
2 См.: Рихтер И., Шупперт ГФ. Судебная практика по административному праву. М., 2000. С. 197-199.
3 См.: Попович С. Административное право. Общая часть. М.,1968. С. 328-329.
4 См.: Карташов В.Н. Сферы и пределы действия правоприменительных актов.// Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. 1998. Вып. 2. С.3-4.
5 В административно правовой литературе остается дискуссионным вопрос о понятии и предмете административной юрисдикции. О понимании предмета административной юрисдикции, как административноправового конфликта см.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001. С 277-279, 299-306.
6 См.: Попович С. Указ.соч. с. 323-324.
отношения: отказ вносить соответствующие изменения сам по себе выступает своего рода средством регулирования. Он направлен на сохранение существующих прав и обязанностей субъектов правоотношений.
Цель административного акта. Автор акта при принятии акта всегда руководствуется теми или иными намерениями. Он может действовать для предотвращения нарушения общественного порядка, обеспечения нормального функционирования аппарата, но иногда его решения преследуют цель извлечения каких-то личных выгод от использования властных полномочий. Во французской административно-правовой литературе под целью акта имеют в виду намерение, или мотив (французск. - le mobile), автора как его субъективную или психологическую характеристики1. Данный подход к понятию цели вполне приемлем, хотя, надо оговориться, что в российской юриспруденции, в частности в уголовном праве, цель рассматривается как элемент субъективной стороны действия (чаще всего правонарушения). Ее отличают собственно от мотива, как внутреннего побуждения к совершению действия. Цель - это мысленное представление, модель результата, к достижению которого стремится соответствующий субъект и, как осознанное стремление к удовлетворению, возникает из потребности, появляется на основе мотива2. С учетом этого, как представляется, под целью акта необходимо иметь в виду субъективнопсихологическую основу волеизъявления автора, включающую как мотив, так и цель в вышеуказанном смысле.
Место и время - пространственно-темпоральные характеристики акта. Административное право не придает значения месту совершения акта, но предусматривает определенный режим в отношении времени его принятия'1. Как правило, орган исполнительной власти по своему усмотрению выбирает момент, когда издавать акт, и поэтому срок, установленный законом или иным нормативным актом, обычно является рекомендательным. Однако в некоторых случаях предписания законодательного акта, касающиеся времени издания актов, носят императивный характер. Например, в России общий срок принятия постановления по делу об административном правонарушении - два месяца с момента совершения правонарушения, а во Франции в случае делегирования правительству законодательных полномочий на основании ст. 38 конституции Республики устанавливается срок, в течение которого правительством могут быть приняты соответствующие ордонансы.
Фактическое основание административного акта4 Весьма часто органы исполнительной власти могут принимать решения только при наличии определенных фактов. Обоснованность фактами имеет принципиальное значение при издании индивидуальных актов. В процессе правоприменения орган исполнительной власти устанавливает фактические обстоятельства по делу, выявляет факты, достаточные и необходимые для издания акта. Автор акта определяет связь этих фактов с применяемой нормой закона, дает правовую квалификацию данным фактам и кладет их в основу принимаемого решения. В этом случае для принятия законного решения должны одновременно обеспечиваться соответствие акта объективной истине, как фактически существующему положению вещей s, и правильная юридическая квалификация фактов.
Нормативные административные акты также должны соответствовать фактической ситуации, существующей в той или иной сфере жизни общества. Но это требование, скорее, связано с эффективностью государственного управления: нормативный акт, который не соответствует объективной обстановке, можно считать нецелесообразным и отменить в административном порядке, но нельзя его оспорить в суде по причине его необоснованности.
1 См.: Dupuis G., Guedon M.J. Ibid. P.354.
2 См.: Уголовное право. Учебник для вузов. М., 1998. С.204.
1 Обычно упоминание места и даты принятия акта рассматривается в качестве реквизитов формы акта, но это является факультативным требованием Само по себе отсутствие этих реквизитов не может повлечь за собой недействительность акта.
4 Во французской административно-правовой литературе данный элемент административного акта иногда называют «мотивами» акта. Однако данный термин критикуется за то, что он используется в нескольких смыслах, а именно как: 1) совокупность фактов, лежащих в основе акта; 2) внутренний мотив автора и 3) мотивация акта, как элемент формы акта. См.: Dupuis G., Guidon M.J. Ibid. P.363.
5 См.: Новоселов В И. Законность актов управления. М., 1968. С.56.
Содержание акта. В юридической литературе отмечается, что содержание административных актов составляют правоустановительные и правоприменительные предписания1. Понятие «предписание» употребляется в значении сформулированного в тексте акта определенного положения, установления, веления2. Такой подход вполне правомерен, если рассматривать акты, которые уже выражены в определенной форме (документа, устного приказа и т.д.). Однако сами предписания есть результат волеизъявления - правоприменения или правотворчества - органа исполнительной власти. Как представляется, содержание акта состоит именно в волеизъявлении. Будучи уже совершенным (состоявшимся), волеизъявление продолжает существовать в виде правовых предписаний. Предписания, составляющие содержание акта-документа (устного распоряжения) являются внешним выражением данного волеизъявления.
Предписания административных актов характеризуются тем, что они носят подзаконный, подчиненный закону характер и находятся в определенной иерархии (соподчиненности) по отношению друг к другу. На основе обобщения правового развития нашей страны Ю.А.Тихомиров выделяет пять юридических формул, определяющих характер подзаконное™ актов органов исполнительной власти:!) «в соответствии с Конституцией, законами», означает принципиальную нормативную «связанность»; 2) «на основе и во исполнение закона», означает самостоятельные действия органов по реализации закона; 3) «в пределах прав, предоставленных законом», означает действия органов в установленных законом рамках; 4) в случаях, предусмотренных законом», когда им точно определены основания принятия акта; 5) ограничения и запреты совершать определенные действия3.
Соотношение административных предписаний между собой состоит в следующем. Во-первых, правоприменительные предписания индивидуальных актов не могут противоречить нормативному положению, содержащемуся в акте, принятом любым компетентным административным органом. Во-вторых, между двумя нормами или индивидуальными предписаниями административных актов, приоритет будет иметь та норма или предписание, который принят органом, занимающим вышестоящее положение в системе органов исполнительной власти. В праве некоторых стран имеет значение и другое соотношение: считается, что между двумя актами, исходящими от одного органа, большую юридическую силу имеет акт принятый с соблюдением более строгих официальных формальностей (Например, во Франции декрет в Государственном Совете (decret еп Conseil d’Etat) имеет большую юридическую силу, чем простой декрет (decret simple)/.
Форма акта. Понятие формы весьма многозначно. Даже в рамках одной и той же науки слово «форма» может иметь различные значения. В административном праве под формой административных актов понимается, во-первых, способ выражения вовне предписаний органов исполнительной власти (письменная, устная, конклюдентная); во-вторых, способ изложения правового материала в письменных актах-документах5, иначе говоря, структура документа; в третьих, внешняя форма акта, под которой имеется в виду его наименование (указ, постановление, приказ, распоряжение и т.д.)6.
Письменная форма акта требуется, как правило, когда есть прямое указание закона или иного нормативного акта. В отношении административных актов в виде документов говорят об обязательных реквизитах формы, отражающих отдельные элементы акта: наименование органа (органов), издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания (утверждения) акта и его номер, наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт с соответствующими подписями и т.д.7 Возможность совершения актов в виде конклюдентных
1 Некоторые авторы считают, что содержание акта нельзя определять только через предписания, который выражается всем текстом акта, включающим вводную часть (преамбулу), констатирующую и резолютивную части.//См.: Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления. Автореф. дисс. на соиск. . канд. юрид.наук М., 1987 С. 12.
2 См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С.40. ; Апт Л.Ф., Кененев А. А. К вопросу об элементах и структуре советского права// Вест Моск. Ун-та. Сер. 6, Право. 1973. № 3. С. 53
’ См.Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 360.
J См.: Dupuis G., Guedon M.J. Ibid P.366/
5 См.: Новоселов В.И. Законность актов управления М., 1968. С.61.
6 См, например: Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления. С 13
7 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. //Собрание законодательства РФ. 1997. № 33 Ст. 3895.
действий или знаков (сигналы светофора или регулировщика дорожные знаки и т.д.) предопределяется природой отношений, требующих регулирования, и закрепляется в нормативных актах. Принятие устных актов является правомерным, когда нет требования обязательного их издания в письменной форме.
Письменные акты обычно состоят из двух частей. В описательной (констатирующей) части, как правило, дается мотивировка принимаемого решения: для нормативных актов - это описание положения дел в определенной сфере, отрасли регулирования, а для индивидуальных -констатация юридических фактов, на основании которых принимается решение1. В резолютивной части излагается суть предписаний, даваемых адресатам акта. Административные акты могут содержать в качестве заключительных положений указания на орган или должностных лиц, которые обязываются осуществлять контроль за исполнением предписаний, порядок введения его в действие и т.д.
Проведенный анализ элементов административно-правового акта позволяет сделать вывод о его сложной структуре. В административном акте как целостном правовом явлении соединяются самые различные элементы: автор и адресаты, содержание и форма, цель и предмет и г.д. Совокупность правовых требований к данным элементам составляет материально-правовой режим, или, если так можно выразиться, «статику» административного акта. В этом режиме непосредственно отражаются взаимосвязи самого административного акта и его составных элементов. Практическое значение выявления этих взаимосвязей заключается в том. что суд, осуществляющий контроль за законностью административного акта, проверяет в конечном итоге, его элементы, и признание неправомерности акта есть результат установления несоответствия его элементов требованиям закона.
THE ELEMENTS OF THE ADMINISTRATIVE ACT F.F. Yakhin
The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya str. 6, 117198, Moscow, Russia
The article is devoted to the analysis of the structure and elements of the administrative act. The contents and legal meaning of such elements of the act as the author, addressees, subject, purpose, spatial and temporal location, factual grounds, contents and form are revealed
1 Например, во Франции закон от 11 июля 1979 г. устанавливает, что индивидуальные управленческие решения и иные акты должны содержать мотивацию их принятия, если им ограничиваются публичные свободы, налагаются санкции, вводятся запреты и ограничения, отзываются или изменяются акты, порождавшие права, отказывают в льготах лицам, которые были им предоставлены законом
