CC BY
72
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО ИНСПЕКТОРА КАК СУБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА1
С.М. ЗЫРЯНОВ,
доцент Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что по характеру реализуемых полномочий должность государственного инспектора должна относиться к категории государственной правоохранительной службы. Автор представил структуру и раскрыл содержание элементов административно-правового статуса государственного инспектора.
Ключевые слова: контроль, надзор, административно-правовой статус, административная реформа.
ADMINISTRATIVE LEGAL STATUS OF STATE INSPECTOR AS A SUBJECT OF ADMINISTRATIVE SUPERVISION
S.M. ZYRYANOV,
an associate professor of the department of administrative ¡aw disciplines of Moscow university of Ministry of the interior of Russian Federation
Annotation. The analysis of Russian legislation allows us coming to the conclusion that the position of state inspector relates to state law enforcement service because of the powers he exercises. Author has researched structure and revealed content of the elements of administrative legal status of state inspector.
Key words: control, supervision, legal statues, administrative reform.
Государственный инспектор (далее — госинспектор) — наименование должности, к компетенции которой относятся полномочия по осуществлению государственный функций по контролю и надзору, т.е. регистрационные, лицензионно-разрешителыныш, собственно ад-министративно-надзорныш, административно-юрисдикционныш и др. Его полномочия носят публичный характер, играют важную ролы в реализации правоохранителыной функции государства и осуществляются в разны х областях общественной жизни — в производстве, стро-ителыстве, торговле, сфере услуг, в области оборота ограниченно оборотоспособны х предметов, в области дорожного движения, в сфере общественного порядка, в финансовой сфере. Госинспекторы решают административные дела, совершают юридически значимые действия и принимают юридически значимые решения, наделяющие правами, ограничивающие права, лишающие прав граждан и организации.
Области общественной жизни, в которых осуществляются функции по контролю и надзору и соответственно возникают правоотношения с участием госинспекторов, разнообразны, каждая областы характеризуется набором специалыныш признаков, что требует специализации органов контроля и надзора, в штатах которых закрепляются должности госинспекторов. При этом наблюдается тенденция перманентного увеличения количества таких органов как на федералыном, так и на регионалы-ном уровне. Специализация органов, являясы объективно обусловленной, неизбежно отражается на административно-правовом статусе госинспекторов.
Но не толыко принадлежносты к тому или иному органу (учреждению) определяет особенности статуса госинспектора. Многое зависит от принадлежности к той или иной форме деятелыности. В настоящее время должности госинспекторов относятся к должностям:
• федеральной государственной гражданской службы (см. указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»);
• государственной гражданской службы субъектов Федерации;
• государственной «правоохранительной» службы (см., например, указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»);
• «гражданского персонала» государственных учреждений.
Различия в содержании статусов государственного гражданского служащего, сотрудника милиции и работника учреждения очевидны.
Нормативная правовая основа статуса госинспектора страдает пробельностью и противоречивостью. Нормативные правовые акты закрепляют полномочия госинспекторов, не обеспеченные необходимым комплектом прав и обязанностей, что не позволяет определить меру должного поведения и меру возможного поведения госинспектора. Госинспекторы, служащие в одних органах, наделены правом беспрепятственно входить на территории и в помещения, принадлежащие гражданам и юри-дическимлицам, служащие в других—только при определенных условиях, служащие в иных — получают служебное огнестрельное оружие. В зависимости от того, в каких органах служат госинспекторы, они либо вправе самостоятельно давать обязательные для исполнения предписания (а иногда представления, предупреждения), либо вынуждены обращаться к главным государственным инспекторам, либо вправе выносить постановления по делам об административных правонарушениях, либо нет.
В зависимости от того, в штатах каких органов или учреждений состоят госинспекторы, находится их правовое положение во внеслужебных отношениях. Речь идет о личностной составляющей статуса граждан, замещающих должности госинспекторов (денежное содержание, пенсионирование, государственное страхование, обязанности, запреты и ограничения). Личностная составляющая статуса взаимосвязана со статусом должности.
Несовершенство нормативной правовой основы статуса госинспекторов, в определенной степени обусловленное недостаточной теоретической основой, — одна из причин низкой эффективности их деятельности.
К сожалению, в отличие от статуса органа исполнительной власти, субъекта администра-
тивной юрисдикции статус госинспектора как должностного лица, наделенного административно-властными полномочиями, остается вне поля зрения ученых-административистов. Однако теоретические основы могут быть востребованы при разработке проблем, связанных с формированием и реализацией статуса госинспектора.
Концепция административной реформы в РФ в 2006—2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, и другие программные документы ставят задачу развития законодательства о государственной гражданской службе, создания действенных механизмов противодействия коррупции, оптимизации государственных функций, в том числе осуществляемых госинспекторами. Однако не учитывается, что из массы госинспекторов государственными гражданскими служащими является незначительная их часть. Проблема регламентации статуса государственных служащих «правоохранительной» службы пока не находит решений, разработка законопроекта «О государственной правоохранительной службе» в очередной раз приостановлена.
В то же время история государств доказывает, что от компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Президентом РФ утверждена специальная Концепция реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)».
Необходимо привести статус госинспектора в соответствие с современными требованиями, предъявляемыми к субъектам государственного контроля и надзора, обеспечить единство и стабильность фундаментальных компонентов статуса, обусловленное функциональным единством должности госинспектора в разных органах исполнительной власти и государственных учреждениях. Решение этих задач невозможно без исследования структуры и содержания статуса госинспектора.
При анализе структуры и содержания статуса госинспектора необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, он явля-
ется индивидуалыным субъектом административного права — гражданином — и обладает общим административно-правовым статусом гражданина России. Во-вторых, фактически (но не всегда формалыно) он — государственный служащий, ибо невозможно представиты, чтобы кто-либо исполнял государственные функции, не будучи государственным служащим. А.Ф. Ноздрачев справедливо отмечает, что вне должностей государственной службы государственная власты реалыно не существует2. В-третыих, он — должностное лицо, статус которого определяется должностыю — исходной организационно-структурной единицей государственного органа или учреждения. В-четвертых, он обладает специалыныш статусом как член корпорации или страты — он один из массы граждан, замещающих должности государственных инспекторов в разных органах и учреждениях.
Статус госинспектора как должностного лица формируется на основе соответствующей должности. Это позволяет рассматриваты статус как часты статуса органа (учреждения), как юридическую конструкцию, образуемую целевым, организационно-структурным и компе-тенционным блоками элементов. Первые два блока элементов должны иметы свое, отличное от соответствующих элементов статуса органа наполнение, а компетенционный блок представляет собой часты компетенционного статуса органа. Компетенция органа может быты разделена по должностям посредством разделения функций, предмета или территории (объекта)3.
В структуру правового статуса государственного органа и должности включают также ответственносты в качестве самостоятелыно-го блока элементов4 либо предлагают ввести «гарантийный» блок элементов5, предусматривающий неблагоприятные последствия для субъекта в случае неисполнения возложенных на него обязанностей. Однако это не верно: ответственносты, как и гарантии, следует рас-сматриваты в качестве элемента личностной составляющей статуса госинспектора.
В целевой блок элементов статуса включают целы, задачи и функции. Применителыно к госинспектору целы должна состояты в обеспечении безопасности — как правило, отраслевой, видовой безопасности — безопасности дорожного движения, пожарной, промы1шлен-ной, санитарной, экологической, в строителы-стве6. На основе деления ч. 2 ст. 28.3 КоАП можно назваты 87 направлений, по которым действуют госинспекторы. Так, в Положении о государственном пожарном надзоре, утвер-
жденном Постановлением Правителыства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820, названа целы обеспечения пожарной безопасности.
Задачи, решаемые госинспекторами, в общих чертах должны соответствоваты задачам органов, однако при обращении к нормативным правовым актам оказывается, что задачи органов в них не определены, за редкими исключениями. Видимо, поэтому Д.А. Ковачев предложил считаты задачами государственного органа цели его деятелыности, получившие юридическое закрепление7. Согласитыся с этим предложением невозможно, посколыку юридическое закрепление могут получаты и цели, и задачи органов.
В нормативные правовыш актах задачи формулируются так, как описал их Д.Д. Цабрия: задачи ориентируют на достижение поставленных целей. Так, задачами милиции являются: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и адми-нистративныш правонарушений; вышвление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципалыной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов (см. Закон РФ «О милиции»). Основной задачей государственного пожарного надзора является защита жизни и здоровыя граждан, их имущества, государственного и муниципалыного имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий. Решение этих задач должно обеспечиты достижение целей — соответственно общественной безопасности и пожарной безопасности.
Можно сформулироваты следующие общие для госинспекторов задачи:
• предупреждение и пресечение правонарушений в сфере деятелыности госинспектора;
• защита прав и свобод граждан и организаций, имущества;
• охрана окружающей среды;
• защита государственный интересов.
Функции госинспекторов вытекают из функций по контролю и надзору, определенных в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, а именно: разрешение (лицензирование), регистрация, а также контролы и надзор.
Перечены функций может быты расширен8 в резулытате анализа положений об органах ис-полнителыной власти. Правителыственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций фе-дералыных органов исполнителыной власти,
значительная часть которых осуществлялась контрольно-надзорными органами, провела типизацию функций (выделены функции политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга, предоставления государственных услуг и т.д.)9. На этой основе ежегодно планируется разработка административных регламентов осуществления государственных функций. В числе типовых функций госинспектора регистрация, разрешение, контроль и надзор, мониторинг, учет, анализ, ведение информационных ресурсов (реестров, регистров, кадастров), взаимодействие, информирование, осуществление производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение обращений граждан и организаций.
Организационно-структурный блок статуса госинспектора включает в себя следующие элементы, определяющие его положение в иерархии государственных должностей10:
• принадлежность к виду государственной службы либо к категории «работник»;
• официальное наименование должности (руководитель органа — главный государственный инспектор; главный государственный инспектор; заместитель главного государственного инспектора; старший государственный инспектор; государственный инспектор; главный государственный санитарный врач; государственный санитарный врач);
• порядок назначения на должность, перемещения и снятия с должности, присвоения квалификационных разрядов, специальных званий;
• положение в штате органа: подчиненность и наличие подчиненных; право решать вопросы за подчиненных, отменять решения подчиненных;
• источник финансирования: федеральный бюджет, бюджет субъекта Федерации, муниципальный бюджет;
• форменная одежда со знаками различия;
• специальный порядок назначения на должность (включая проведение испытаний, стажировку и заключение контракта), продвижения в должности, повышения квалификации, присвоения специальных званий, квалификационных разрядов;
• право подписи, наличие личной печати, штампа и др.
Третьим блоком элементов статуса госинспектора является компетенция, в которой можно выделить:
• функциональную — по надзору, по регистрации, по разрешению, по учету, по рассмотрению дел об административных правонарушениях и т.д.;
• процессуальную — полномочия на совершение конкретных действий: проведение осмотров, проверок, прием документов, направление запросов, дача предписаний, составление протоколов и т.д.;
• предметную — определяется областью деятельности;
• территориальную-федеральную, региональную, территориальную или зональную, районную, объектовую.
По содержанию компетенционный блок представляет собой совокупность должностных прав и обязанностей. Когда речь идет о соотношении функции и компетенции государственного органа, отмечал Д.А. Ковачев, нужно решить вопрос о том, соответствуют ли по своему характеру права данного органа той функции, которую он выполняет в механизме государства11. К сожалению, современное состояние нормативного правового регулирования в этой части вызывает наибольшие нарекания. A.B. Калмыкова считает, что, поскольку контроль (административный надзор) является управленческой функцией, ему присуща властность, которая проявляется в наличии у контрольных органов ряда специальных полномочий12. Как правило, в источниках компетенции называются полномочиями госинспекторов. Однако полномочия подразумевают полноту возможностей, что не может быть достаточным в отношении должностного лица, наделенного государственной властью.
Распространено также мнение о том, что полномочие — юридическая категория, объединяющая связанные (коррелирующие) юридические обязанности и права13. Компетенци-онные нормы должны точно определять пределы должного и возможного поведения в зависимости от конкретных обстоятельств. Примером такой регламентации может служить ст. 15 Закона РФ «О милиции», в которой определены пределы возможного поведения сотрудника милиции при применении табельного оружия. Но приведенный пример — скорее исключение, нежели правило. Установленные в ст. 10 и 11 корреспондирующие обязанности и права сотрудника милиции уже не так детализированы и не могут рассматриваться как меры должного и возможного поведения.
Современные тенденции развития представлений о государственной службе требуют анализа компетенции госинспектора с точки зрения их коррупциогенности (см., например, указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Национальный план противодействия коррупции,
утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568). Коррупциогенная составляющая заложена в компетенции госинспектора, к полномочиям которого отнесено издание актов-разрешений (регистрация, лицензирование, согласование и другие формы разре-шителыной природы), актов-запретов (приостановление деятелыности, отстранение от управления и др.).
Реализация разрешителыных и запрети-телыных полномочий носит дискреционный характер. Многие права не корреспондируют с соответствующими обязанностями. Так, госинспектор имеет право возбудиты дело об административном правонарушении при наличии одного из поводов, перечисленных в ч. 1 и 1.1 ст. 28.1 КоАП14. Норма об обязанности возбудиты дело при наличии каких-либо поводов отсутствует. Соответственно при наличии известных обстоятелыств госинспектор может «закрыты глаза» на установленные законом поводы, колы скоро он не обязан приниматы про-цессуалыное решение. Все главные госинспекторы (а иногда и госинспекторы) вправе даваты обязателыные для исполнения адресатами предписания. Однако ни в одном нормативном правовом акте не определены основания для дачи предписания. В то же время предписание — юридический факт, создающий правоотношение, в котором частное лицо ставится в подчиненное и подконтролыное положение. В редких случаях в нормативных правовых актах приводятся исчерпывающие перечни документов, которые могут быты истребованы госинспектором при проведении проверок.
Блоки элементов в традиционном их представлении не позволяют всесторонне описаты статус госинспектора, посколыку охватывают одну составляющую статуса, связанную с дол-жностыю. Однако на этом этапе можно сделаты вывод о том, что целевой и компетенционный блоки элементов для всех госинспекторов в значителыной мере едины, это, собственно, и позволяет выщеляты их в отделыную группу должностным лиц. Существенные различия обнаруживаются в организационно-структурном блоке, в котором выделяются следующие виды:
• главные госинспекторы, одновременно по должности являющиеся руководителями органов исполнителыной власти и в то же время государственными (федералыныши или ре-гионалыными) гражданскими служащими;
• госинспекторы — федералыныю государственные гражданские служащие;
• госинспекторы — государственные гражданские служащие субъектов Федерации;
• госинспекторы — сотрудники «право-охранителыных» органов;
• главные госинспекторы — руководители государственных учреждений;
• госинспекторы — работники государственных учреждений.
В некоторых органах предусматриваются старшие госинспекторы, однако их выщеление связывается с положением в иерархии должностей органа (с должностями руководителей подразделений), но не с объемом полномочий.
Разное отношение к государственной службе, в свою очереды, обусловливает различия в личном статусе гражданина, замещающего дол-жносты госинспектора. В структуре статуса можно выделиты ограничения, запреты, обязанности, ответственносты, лыготы и привилегии, а также гарантии.
Лыготы, привилегии и гарантии, безусловно, оказывают значителыное влияние на качество исполнения обязанностей любыш должностным лицом. Кроме того, они определяют пре-стижносты должности, что, в свою очереды, создает конкурентную среду, позволяющую от-бираты достойных кандидатов на соответствующие должности. Но повышение качества и эффективности исполнителыной власти посредством совершенствования системы лыгот, привилегий и гарантий — долгий путы, резулы-таты «убеждения» проявляются не сразу.
В числе общих гарантий, установленных для госинспекторов, можно перечислиты следующие:
• государственную защиту, правовые основы которой предусмотрены Федералыным законом «О государственной защите судей, дол-жностныш лиц правоохранителыных и контролирующих органов»;
• административную ответственносты за неповиновение законным требованиям госинспекторов и иные деяния, предусмотренные ст. 19.3—19.8, 19.27, 10.5, 10.7, 12.25, 12.26, 16.7, 17.13, 18.7 КоАП;
• уголовную ответственносты за посяга-телыство на права госинспектора, предусмотренную ч. 2 ст. 105, ч. 2 ст. 117, ч. 2 ст. 112, ч. 2 ст. 111, ч. 2 ст. 213, ст. 317—320 УК.
Отделыные гарантии, например обязателы-ное государственное страхование, распространяются толыко на некоторые категории госинспекторов (см. Федералыный закон «Об обя-зателыном государственном страховании жизни и здоровыя военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и на-чалыствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной про-
тивопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»).
В отличие от убеждения принуждение в краткосрочной и среднесрочной перспективе эффективно воздействует на поведение людей, на исполнительскую дисциплину должностных лиц. Поэтому актуальным является установление ограничений, запретов и обязываний. Однако установление правоограничений, возложение обязанностей и ответственности возможно исключительно федеральным законом, иное противоречило бы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В действительности обязанности, запреты и ограничения установлены с соблюдением Конституции РФ только Федеральным законом «О государственной гражданской службе» для гражданских служащих и Законом РФ «О милиции» для сотрудников милиции, но в разном объеме. Отношения с работодателем госинспекторов — работников учреждений регулируются трудовым законодательством, которое не предусматривает специальных обязанностей, запретов и ограничений для работников, реализующих государственные полномочия.
При установлении запретов, ограничений и обязываний необходимо соблюдать баланс с соответствующими гарантиями. В связи с этим нельзя поддержать законопроект № 105377-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» в части распространения на сотрудников милиции и таможенных органов запретов, ограничений и обязываний, предусмотренных ст. 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», без изменения гарантий в сторону приближения их к гарантиям, установленным для государственных гражданских служащих.
Законодательство предусматривает обязательное дактилоскопирование граждан, замещающих должности госинспекторов (см. Федеральный закон «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»). С точки зрения борьбы с коррупцией представляет интерес ограничение продолжительности закрепления конкретного госинспектора за определенным объектом пятью годами, запрет направлять вновь поступившее
на должность должностное лицо с проверками в поднадзорную организацию, в которой специалист работал до перехода в надзорный орган, в течение пяти лет (см., например, Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России).
Таким образом, административно-правовой статус госинспектора определяется совокупностью факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам — гражданам и организациям.
Полномочия, осуществляемые госинспекторами, по своей природе являются государственными, что, в свою очередь, обусловливает принадлежность должности госинспектора к определенному виду государственной службы — государственной правоохранительной службе.
Наличие дискреционные полномочий, не обеспеченных в должной мере нормативным закреплением обязанностей, прав и ответственности, является мощным коррупциогенным фактором, подлежащим преодолению посредством развития законодательства о государственной службе, а также законодательства о государственном контроле и надзоре.
Общность правовой природы полномочий, осуществляемых госинспекторами, является необходимым и достаточным условием для унификации административно-правового статуса госинспекторов, уравнивания их правового положения, причем не только в тех правоотношениях, в которыгх они реализуют свои властные полномочия, но и во внеслужебный отношениях.
Оптимизация личностной составляющей статуса госинспектора должна осуществляться с учетом соблюдения баланса между ограничениями, запретами, обязанностями и ответственностью, с одной стороны, и привилегиями, льготами и гарантиями — с другой.
Оптимизация и унификация статуса госинспектора является залогом успеха административной реформы, и в то же время гарантией развития частного предпринимательства.
1 Статья подготовлена с использованием системы Консуль-тантПлюс.
2 См.: Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12. С. 22.
3 Д.Н. Бахрах в компетенционном блоке элементов статуса органа предложил выделять функциональную, предметную, территориальную и процессуальную компетенцию (см.: Бахрах ДН. Административное право: Учебник. М., 1993. С. 25).
4 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999. С. 34.
5 См.: Лавренюк A.B. Субъекты публичного права: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 16.
6 Д.Д. Цабрия утверждал, что «предписанная правовыми нормами цель указывает желаемый результат деятельности органа управления, определяет тем самым ее направленность... Нормы, устанавливающие задачи органа управления, определяют конкретные направления его деятельности, ее параметры, ориентируют орган на достижение поставленных перед ним целей» (Цабрия Д.Д. Статус органа управления // Сов. гос-во и право. 1978. № 2. С. 127).
7 См.: Ковачев Д.А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 44.
8 Три функции Госавтоинспекции (контроль, надзор и разрешение) называет С.С. Сергеев (см.: Сергеев С.С. Админис-
тративно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: Монография. М., 2007. С. 68).
9 См.: Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 19.
10 Применительно к статусу органа Д.Д. Цабрия называл следующие элементы: официальное название органа; порядок и способ его образования; внутренняя структура и порядок разрешения в органе подведомственный вопросов; источник финансирования; право и обязанность пользоваться государственными символами (см.: Цабрия Д.Д. Указ. соч. С. 126-127).
11 См.: Ковачев Д.А. Указ. соч. С. 42.
12 См.: Административная реформа в России. С. 89.
13 См.: Лавренюк A.B. Указ. соч. С. 15.
14 «Дело об административном правонарушении может быть (курсив мой. — С.З.) возбуждено...» (ч. 3 ст. 28.3 КоАП).
УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СВЕТЕ ТРЕБОВАНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Ф.С. КАМАЛОВ
Аннотация. В статье анализируются функции, роль и значение устава муниципального образования для организации местного самоуправления в России. Рассматривается проблема определения порядка регламентирования компетенции муниципальных образований. Автором обобщаются правовые акты как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ и органов местного управления, касающиеся формирования содержания уставов муниципального образования.
Ключевые слова: устав муниципального образования, местное самоуправление, компетенция органов местного самоуправления.
Устав муниципалыного образования — своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятелыносты местного сообщества на началах самоуправления. Термин «местная конституция» берется в кавычки не толыко потому, что касается вопросов самоуправленческих, почти не задевая или задевая в малой степени проблемы государственной важности. В болышинстве случаев уставы муници-палыных образований представляют собой акты, которые на 80, а то и на 90% воспроизводят законы — федералыные или субъектов Федерации — и лишы на 10—20% первично регулируют общественные отношения в сфере местного самоуправления.
В уставе муниципалыного образования указываются, а не устанавливаются, не определяются, не регулируются те или иные правила. Статыя 8 Федералыного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) посвящена уставу муниципалыныгх формирований. В 14 пунктах этой статыи изначалыно решаются многие важные вопросы организации и деятелы-ности местного самоуправления, и лишы в п. 15 говорится о других положениях организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятелыности органов местного самоуправления, определяется вторичносты регулирования этих положений «в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Рос-
